完善政府清單制度的對(duì)策研究

中共株洲市委黨校領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研部 周敏

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中再次強(qiáng)調(diào)，實(shí)施政府清單制度有助于“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”。2013年全面實(shí)施清單制度以來(lái)，政府有效明確了權(quán)力邊界，明確了公共治理的主體責(zé)任，地方政府清單制度的建設(shè)取得了初步成效。隨著“放管服”改革的逐步深入，推進(jìn)清單制度再完善勢(shì)在必行。

一、完善清單制度的價(jià)值意蘊(yùn)

（一）有助于政府簡(jiǎn)政放權(quán)

清單制度實(shí)施的目的在于將復(fù)雜的問(wèn)題簡(jiǎn)單化、公開(kāi)化，“把政府及政府部門(mén)行政職能、權(quán)限公布在陽(yáng)光下，以清單的方式列舉出來(lái)，并明確各級(jí)行政機(jī)關(guān)的履行職能、權(quán)力行駛范圍，確保職能權(quán)限不越權(quán)越界”[1]，其實(shí)質(zhì)在于推行行政體制改革，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。作為簡(jiǎn)政放權(quán)的基礎(chǔ)性工程，清單制度明確指出政府部門(mén)必須做到“法無(wú)授權(quán)不可為”“法無(wú)禁止皆可為”“法定責(zé)任必須為”。在頂層涉及和理論層面通過(guò)對(duì)清單制度的設(shè)計(jì)和公開(kāi)，進(jìn)一步明確了政府的職責(zé)，在一定程度上有助于政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，在實(shí)踐操作層面上，清單制度的全面鋪開(kāi)和普及對(duì)行政體制改革起到了積極作用。自2005年《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》出臺(tái)以來(lái)，全國(guó)多個(gè)地方政府在行政體制改革中大膽嘗試清單制度建設(shè)，此后在全國(guó)進(jìn)行推廣，無(wú)論是在清單制度實(shí)驗(yàn)階段還是在全面實(shí)施階段，都表明實(shí)施清單制度建設(shè)對(duì)于地方政府的簡(jiǎn)政放權(quán)具有重要作用。

（二）有效規(guī)制政府權(quán)力邊界

清單制度是對(duì)我國(guó)政府治理能力提升和治理方式優(yōu)化需求的積極回應(yīng)，也是新時(shí)代新型政府建設(shè)過(guò)程中對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行約束、行政責(zé)任實(shí)施擔(dān)當(dāng)?shù)囊粓?chǎng)政府自我革命和自我完善[2]。政府職能作為公權(quán)力的主要代表，其權(quán)力運(yùn)行始終代表了公共意志，并以期維護(hù)公共利益。但在公權(quán)力實(shí)施過(guò)程中，各類(lèi)因素相互影響，如行政實(shí)施者的主觀意愿、政府職能部門(mén)的多元治理等因素，無(wú)法完全保證其始終用于公共利益，甚至在某種意義上有侵犯私權(quán)的可能。而清單制度通過(guò)法律制度的頂層設(shè)計(jì)遏制了政府責(zé)任主體的行為錯(cuò)位，對(duì)各個(gè)部門(mén)的權(quán)力和責(zé)任更是明確了主要內(nèi)容。這在一定程度上厘清了各個(gè)職能部門(mén)與部門(mén)之間的邊界職責(zé)，厘清了權(quán)力與權(quán)力之間的邊界。同時(shí)，清單制度在制約行政主體權(quán)力的同時(shí)，也積極賦予和回應(yīng)了法治社會(huì)背景下人民群眾對(duì)政府職能的監(jiān)督需求。特別是清單制度的公開(kāi)，讓社會(huì)對(duì)政府職能的監(jiān)督“有法可依”，有了法律規(guī)章制度的理論依據(jù)。

（三）有助于社會(huì)主義法治社會(huì)的建設(shè)

2013年以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制面臨經(jīng)濟(jì)全球化的巨大挑戰(zhàn)，這對(duì)我們處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系提出了更高的要求，厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的權(quán)力邊界勢(shì)在必行。我國(guó)清單制度的改革是不斷加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行體系建設(shè)的重要措施，同時(shí)也是建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)的基礎(chǔ)性工程。隨著我國(guó)對(duì)法治理念的高度重視，法治政府的建設(shè)以及法治行政模式和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)明顯。清單制度是基于法律法規(guī)設(shè)定的，其中每一項(xiàng)職權(quán)事項(xiàng)都必須于法有據(jù)，這才能確保行政權(quán)力行使的合法性[3]。政府通過(guò)制定清單，公布清單，厘清權(quán)力邊界，并充分賦予人民群眾對(duì)權(quán)力行使的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，嚴(yán)格確權(quán)和用權(quán)的過(guò)程，真正做到“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”，為社會(huì)主義法治社會(huì)的建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、完善清單制度的再思考

從當(dāng)前的理論和實(shí)踐思考，推行“清單制度”就是在頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下，為政府因地制宜“制籠子”，使政府依法依規(guī)“進(jìn)籠子”。簡(jiǎn)而言之，即收縮扎緊政府行為的“籠子”，放大激活其他治理主體行為的“羊圈”，構(gòu)建面向未來(lái)、面向世界的中國(guó)特色的現(xiàn)代治理體系。

（一）頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)，為政府行為因地制宜制“籠子”

1.政府與社會(huì)、市場(chǎng)行為邊界重疊不清的“舊法”要“破”

厘清三者行為邊界是為政府定制“籠子”的關(guān)鍵，但想一蹴而就厘清邊界不現(xiàn)實(shí)也不可行，應(yīng)漸近達(dá)成政府依據(jù)“權(quán)力清單”，明確該做什么，做到“法無(wú)授權(quán)不可為”；給出“負(fù)面清單”，明確經(jīng)濟(jì)主體和社會(huì)主體不該干什么，做到“法無(wú)禁止皆可為”；理出“責(zé)任清單”，明確政府該怎么管市場(chǎng)、社會(huì)，做到“法定責(zé)任必須為”的遠(yuǎn)景目標(biāo)，要破“舊”再造。一是各級(jí)政府依法依規(guī)“清權(quán)”“曬權(quán)”“減權(quán)”“制權(quán)”，厘清現(xiàn)有行為邊界，收緊縮小現(xiàn)有行為邊界，因地制宜定制一個(gè)明晰可見(jiàn)的小“籠子”。二是緊盯上海自貿(mào)區(qū)清單實(shí)踐，面向未來(lái)與國(guó)際規(guī)則接軌，制定逐步放松政府管制規(guī)劃路徑，探索修改“舊法”的時(shí)機(jī)與條件。三是先通過(guò)修改不適應(yīng)改革開(kāi)放的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)治理的普遍國(guó)民待遇，再探索順應(yīng)與國(guó)際規(guī)則接軌的有條件的國(guó)際治理國(guó)民待遇。

2.政府應(yīng)為要為的行為邊界的“新法”要“立”

隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的推進(jìn)，會(huì)出現(xiàn)一些新興市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域需要政府規(guī)制管理。對(duì)此類(lèi)必要政府行政行為的規(guī)制要注意兩點(diǎn)：一是對(duì)政府已經(jīng)作為的行為邊界要及時(shí)通過(guò)立法程序，出臺(tái)新的法律法規(guī)，使政府的行政行為有法可依。二是對(duì)尚未作為的而有必要作為的行政行為，要通過(guò)公開(kāi)、聽(tīng)證、咨詢(xún)等行政立法程序先“立”再“為”，不能先“為”后“立”。

3.政府阻礙其他治理主體責(zé)任履行、活力激發(fā)的行為“有法”要“廢”

隨著國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，會(huì)依法賦予其他治理主體更多的治理責(zé)任，以促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，在此過(guò)程中，必定會(huì)與現(xiàn)有的政府行政行為相沖突，對(duì)此類(lèi)情形，一是對(duì)經(jīng)實(shí)踐證明，行政相對(duì)人意見(jiàn)較大，確實(shí)阻礙市場(chǎng)和社會(huì)主體法定責(zé)任履行的政府行為，雖有“法”可依，但要盡快予以廢除。二是在社會(huì)和市場(chǎng)領(lǐng)域出現(xiàn)一切不利于承接政府職能轉(zhuǎn)變及促進(jìn)社會(huì)和市場(chǎng)活力激發(fā)的政府行政行為，也應(yīng)該有“法”要廢。

（二）面向未來(lái)考量，使政府行為依法依規(guī)進(jìn)“籠子”

權(quán)力不會(huì)自己進(jìn)“籠子”，如何才能依法依規(guī)進(jìn)“籠子”？清單制度建設(shè)只是一個(gè)開(kāi)頭、一個(gè)契機(jī)。正如前文所述，清單制度建設(shè)的最終目的是要打造現(xiàn)代治理體系，培育現(xiàn)代治理能力，這其中的關(guān)鍵就是要將政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”。只有重塑治理主體、規(guī)范治理行為，權(quán)力才能進(jìn)“籠子”。

1.加強(qiáng)現(xiàn)代國(guó)家治理體系的理論學(xué)習(xí)，自覺(jué)進(jìn)入制度的“籠子”

現(xiàn)代治理體系的設(shè)計(jì)即使是科學(xué)的、完美的，也只是高層領(lǐng)導(dǎo)和少數(shù)理論工作者的設(shè)想，更為重要的是需要廣大工作者的參與、配合，也就是需要落實(shí)、執(zhí)行。如果沒(méi)有充分的理論、思想觀念上的準(zhǔn)備，而是依靠強(qiáng)制、行政命令，其效果將大打折扣。因此，前期需要大力宣傳發(fā)動(dòng)、教育培訓(xùn)，創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍和扎實(shí)的知識(shí)基礎(chǔ)，尤其需要培育法治思維和樹(shù)立服務(wù)理念，以增強(qiáng)依法依規(guī)行使權(quán)力的自覺(jué)性和主動(dòng)性。

2.培育有制約、監(jiān)督的社會(huì)機(jī)制與氛圍，將權(quán)力趕進(jìn)制度的“籠子”

權(quán)力需要制約，也需要監(jiān)督，但是絕不能依靠自我制約與自我監(jiān)督，而是需要廣泛的、全社會(huì)的、全方位的制約與監(jiān)督機(jī)制及氛圍，尤其要進(jìn)一步完善和發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿論與監(jiān)督機(jī)制。只有全社會(huì)都關(guān)心、監(jiān)督、約束權(quán)力及其運(yùn)行，才能使權(quán)力及其運(yùn)行陽(yáng)光化。只有形成了良好的相互制約、相互監(jiān)督的社會(huì)制度與氛圍，才會(huì)有權(quán)力的陽(yáng)光運(yùn)行。如對(duì)政府績(jī)效的考評(píng)不能只是政府自己說(shuō)了算，更應(yīng)該由社會(huì)尤其是老百姓說(shuō)了算，即通過(guò)權(quán)力的相互制約和全社會(huì)廣泛有效的監(jiān)督將權(quán)力逼進(jìn)制度的“籠子”。

3.規(guī)范治理主體與行為，確保權(quán)力不僭越制度的“籠子”

現(xiàn)代治理行為必須在法律的框架下運(yùn)行，權(quán)力進(jìn)入制度的“籠子”以后，就要依法依規(guī)辦事，不得“越雷池一步”。另一方面，運(yùn)行過(guò)程中要有調(diào)整、改造等。因此，其改造行為必須按照法定程序，有充分的法律依據(jù)?，F(xiàn)有的主體及其職權(quán)都應(yīng)該經(jīng)過(guò)法律法規(guī)的考量和檢驗(yàn)后才能成為有效的主體，其自身或上級(jí)都不能通過(guò)“文件”的形式宣告其有效性。在此基礎(chǔ)上，還必須要求主體具有相應(yīng)的能力，要能夠勝任現(xiàn)代治理的基本要求。對(duì)于不具備現(xiàn)代治理要求的包括所謂的“懶政惰政”者，都必須按照相應(yīng)的法律法規(guī)堅(jiān)決清理出去。不僅要純潔現(xiàn)代治理主體，也要勤政的精干的現(xiàn)代治理主體。

在保證合法、合規(guī)、合格的現(xiàn)代治理主體的基礎(chǔ)上，還要確保所有的治理程序合法合規(guī)、內(nèi)容合法合規(guī)、行為合法合規(guī)。一方面，要求主體在治理過(guò)程中自我約束，自覺(jué)遵守相應(yīng)的法律法規(guī)，嚴(yán)格依法依規(guī)辦事。另一方面，更需要全社會(huì)共同遵紀(jì)守法，依法依規(guī)進(jìn)行監(jiān)督、考評(píng)。