“多規(guī)合一”到國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建策略

菏澤市國土空間規(guī)劃研究搖感中心 王清君

“多規(guī)合一”是指把生態(tài)環(huán)境保護(hù)、土地利用、城鄉(xiāng)、社會發(fā)展以及國民經(jīng)濟(jì)等多個規(guī)劃融入一個區(qū)域之中，從而達(dá)到一個市縣、一張藍(lán)圖、一本規(guī)劃的目標(biāo)，解決各類規(guī)劃缺乏銜接、內(nèi)容沖突以及自成體系等一系列問題。關(guān)系到國土空間的開發(fā)利用和合理布局的規(guī)劃問題就屬于國土空間規(guī)劃?；诋?dāng)今社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的實(shí)際狀況，政府統(tǒng)籌安排對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)行調(diào)控，對國土資源進(jìn)行優(yōu)化配置以及開發(fā)區(qū)域空間的這種重要手段就是國土空間規(guī)劃。

一、國土空間規(guī)劃體系現(xiàn)狀

我國有八十多種空間性規(guī)劃和二十多種法定規(guī)劃，具有較強(qiáng)的空間屬性的規(guī)劃有六類，即經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國土規(guī)劃以及主功能區(qū)規(guī)劃。

國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)是社會發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，一般情況下有五年的編制期限，從國家層面到市縣層面都展開了行動，全國的土地都存在著規(guī)劃安排。我國國土空間開發(fā)的規(guī)劃具有一定的約束和基礎(chǔ)特性，其重點(diǎn)功能規(guī)劃是按照自身的優(yōu)勢把國土空間規(guī)劃劃分成禁止開發(fā)、限制開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)和優(yōu)化開發(fā)四項(xiàng)區(qū)域。把生態(tài)安全戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略和城市化戰(zhàn)略作為主要研究對象，這三大戰(zhàn)略對象的格局在2020年建成明確。國家實(shí)施土地用途管制的基本依據(jù)就是進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃，從而將包括鄉(xiāng)、縣、市、省以及國家在內(nèi)的五級規(guī)劃體系建立形成，這其中發(fā)展城鄉(xiāng)、區(qū)域統(tǒng)籌、整治土地、用地集約節(jié)約、保護(hù)耕地以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境等空間安排就包括在內(nèi)。具有相對完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，基本上具備了五種法定規(guī)劃，即村莊規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、城市規(guī)劃以及城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，繼而多個實(shí)施規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃由此衍生，開發(fā)保護(hù)城鎮(zhèn)空間是其中主要的一個方面。

二、國外“多規(guī)合一”發(fā)展對我國的啟示

英國是近代城市規(guī)劃的主要來源地，亞歐國家的空間規(guī)劃以及德國開創(chuàng)的區(qū)域規(guī)劃都是自二戰(zhàn)后開始實(shí)施的，雖然不編制的空間規(guī)劃存在于北美國家，然而獨(dú)立權(quán)力的州規(guī)劃編制卻為它們所有。通過深入分析學(xué)者對于國外空間規(guī)劃的研究成果，筆者總結(jié)了以下幾點(diǎn)：

（一）在歐洲，空間規(guī)劃的種類非常豐富

總體來看，歐洲的空間規(guī)劃大概可以分為土地的綜合利用，法規(guī)的制定，城市化改革和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。而德國利用不同層次的空間規(guī)劃來制衡空間發(fā)展，使其空間發(fā)展步調(diào)一致。而法國，在各個時期的國土整治重點(diǎn)都是不一樣的，但整體來看都是以大區(qū)域的改革為基礎(chǔ)，以城市規(guī)模為范圍，以公共服務(wù)為引導(dǎo)來進(jìn)行規(guī)劃整治。而荷蘭的空間規(guī)劃是按照基礎(chǔ)和網(wǎng)絡(luò)以及應(yīng)用三個層次來進(jìn)行發(fā)展，而社會的經(jīng)濟(jì)動態(tài)對這三點(diǎn)會有一定的影響。在英國，則以地方發(fā)展規(guī)劃為主要手段，實(shí)現(xiàn)對土地利用的空間管控。

（二）亞洲空間規(guī)劃更傾向于將宏觀指導(dǎo)和地方控制相互融合

在日本，他們把各個層次和種類的空間規(guī)劃都作為重點(diǎn)規(guī)劃對象。從一九六二年至今，共完成了六個“全綜”。分別從國土的開發(fā)模式和空間結(jié)構(gòu)，發(fā)展目標(biāo)和法律的規(guī)劃以及規(guī)劃模式五個角度展示了各個使其的規(guī)劃之間存在的依存關(guān)系。據(jù)記載，韓國從一九六三年開始前后總共制定了五次空間規(guī)劃，韓國的國土和中國的國土的本底和面臨的問題是不一致的，但是我國依然可以從韓國的空間規(guī)劃中找到可利用的地方，吸取韓國的經(jīng)驗(yàn)。

（三）地方規(guī)劃主導(dǎo)北美空間規(guī)劃

美國，加拿大，墨西哥的空間計(jì)劃系統(tǒng)很有個性，復(fù)雜性，高層沒有編制空間計(jì)劃，區(qū)域計(jì)劃結(jié)合自身情況，市級縣級的統(tǒng)一規(guī)劃擁有統(tǒng)一性并且有自己的計(jì)劃，計(jì)劃的貫徹落實(shí)中法律執(zhí)行和公共投資起了很大作用。

（四）空間發(fā)展不平衡的特點(diǎn)存在于大洋洲、南美洲以及非洲等空間規(guī)劃之中

《國家發(fā)展規(guī)劃(一九七五到一九七九)》中巴西提到了要加強(qiáng)地區(qū)和城市戰(zhàn)略，計(jì)劃單元以發(fā)展展開，增強(qiáng)空間計(jì)劃。在二零一二年南非提出了關(guān)于整個國家的發(fā)展計(jì)劃、利比亞制定了《國家空間開發(fā)框架(二零一三到二零二五)》提出了位于大洋洲的發(fā)達(dá)國家澳大利亞把地區(qū)計(jì)劃，土地開發(fā)利用方向，城市規(guī)劃分區(qū)進(jìn)行管理，和美國，加拿大，墨西哥比較像。

三、國土空間規(guī)劃思路

（一）了解國土空間規(guī)劃的規(guī)則

要積極貫徹“多規(guī)合一”“規(guī)劃與藍(lán)圖一一對應(yīng)的要求”。積極應(yīng)對很多規(guī)劃矛盾和國土之間的出現(xiàn)的問題，大部分包括地面與地下，國土的利用和維持沒有很好的協(xié)商……。增加每種計(jì)劃的緊密聯(lián)系，把空間安排到最佳，把計(jì)劃有序進(jìn)行，把策略，目標(biāo)，科學(xué)技術(shù)，編制時間限制都盡力做到最好。

（二）國土空間基礎(chǔ)狀況的研判

要深刻理解國土開發(fā)利用過程中的演進(jìn)特點(diǎn)并且多多總結(jié)規(guī)律，善于發(fā)現(xiàn)開采及應(yīng)用過程中的不良情況，結(jié)合發(fā)展大方向，剖析國土應(yīng)用過程中的發(fā)展方向。

（三）評價(jià)資源環(huán)境空間適宜性和評價(jià)資源環(huán)境承載力

認(rèn)識不利于國土應(yīng)用過程中的生態(tài)環(huán)境問題，地質(zhì)問題，水土問題等存在的各種情況，發(fā)展不利于發(fā)展的國土利用結(jié)構(gòu)。把地區(qū)發(fā)展，地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況，人口的流動相結(jié)合，確定一個具有發(fā)展前景的空間戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)。

（四）國土空間戰(zhàn)略的制定和主要控制線的規(guī)定

讓每個市的開發(fā)發(fā)展方向和上級的計(jì)劃發(fā)展方向做到真正統(tǒng)一起來，制定一條適合國土開采的結(jié)構(gòu)，通過這種基本戰(zhàn)略的指導(dǎo)，把握最靠近的控制線，清楚維持及整合發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)通過分區(qū)來達(dá)到管理目的和控制線，加強(qiáng)區(qū)和縣的管理。

（五）綜合整治國土和支撐基礎(chǔ)設(shè)施的加強(qiáng)

針對分區(qū)進(jìn)行管理的計(jì)劃，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，發(fā)電，訊息，交通，防止和減少自然和人為災(zāi)害等一系列的設(shè)施發(fā)展。從國土的空間修復(fù)來看，要大力發(fā)展礦區(qū)，土地，生態(tài)環(huán)保要素的治理。

（六）實(shí)施管理嚴(yán)格規(guī)劃

當(dāng)加強(qiáng)計(jì)劃效力，動態(tài)調(diào)整，并聯(lián)審批，協(xié)調(diào)銜接這四個計(jì)劃的提出，就必須要針對治理要見效果，能力要有所提高，規(guī)劃效能要繼續(xù)加強(qiáng)，計(jì)劃要有領(lǐng)導(dǎo)作用。

四、建立多規(guī)合一規(guī)劃體系的措施

（一）擬訂周密的多規(guī)合一策劃案

在擬訂“多規(guī)合一”策劃案時要大膽創(chuàng)新，招納專業(yè)人士討論交流、吸取經(jīng)驗(yàn)并逐步完善，改革以往的制度。制訂的策劃案需得到大多數(shù)人認(rèn)可之后才能施行，要符合當(dāng)?shù)氐姆蓷l文，否則在實(shí)行時會受到阻礙。

（二）改善國土資源規(guī)劃機(jī)制

要確定好國土資源的不同類別、不同級別，有針對性地規(guī)劃好各級國土資源、整理各級別資源的功能。在進(jìn)行規(guī)劃時，要充分考慮可利用土地、城市區(qū)域、生態(tài)狀況，詳細(xì)規(guī)劃各種資源，使規(guī)劃和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相符合，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府在擬訂資源規(guī)劃的策劃案時，要注重實(shí)效性和針對性，科學(xué)開展規(guī)劃工作，各政府部門做到權(quán)責(zé)分明、互相監(jiān)督。

（三）制訂規(guī)劃目標(biāo)方案

無論各區(qū)域處于發(fā)展的哪一階段，都要堅(jiān)持以人為核心，既要注重量的增長，又不忽視質(zhì)的發(fā)展，做到發(fā)展和保護(hù)有機(jī)結(jié)合，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時開展規(guī)劃，讓生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益達(dá)到有機(jī)統(tǒng)一。制定好規(guī)劃目標(biāo)，并為之付出努力；制訂詳細(xì)計(jì)劃，使空間規(guī)劃的工作能夠合情合理按部就班的開展下去。

（四）優(yōu)化國土空間規(guī)劃體系

我國的國土空間規(guī)劃體系還有待改進(jìn)，這次改進(jìn)要以“從下試點(diǎn)、自上推進(jìn)”為改進(jìn)基礎(chǔ)，來創(chuàng)建并完善相關(guān)的國土空間規(guī)劃體系，國土空間規(guī)劃體系的制定更多是為了清晰的界定國土空間規(guī)劃的條理和附屬關(guān)系以及分級管理，明確每種國土空間規(guī)劃的目標(biāo)和方式，明確現(xiàn)有國土空間規(guī)劃之間存在的本質(zhì)關(guān)系和相互關(guān)系以及先后順序。在制定國土空間規(guī)劃時，要對土地利用的整體規(guī)劃和城市整體規(guī)劃以及自然環(huán)境保護(hù)的整體規(guī)劃等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行完善，使各個規(guī)劃項(xiàng)目得到優(yōu)化，使整體規(guī)劃體系的內(nèi)容更加細(xì)膩、層次更加豐富。以我國現(xiàn)有的國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)思為基礎(chǔ)再結(jié)合當(dāng)代社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和現(xiàn)有的國土空間綜合規(guī)劃來制定我國各層級政府的法律體系。

（五）完善法律體系與配套機(jī)制

第十八屆三中全會針對我國國土規(guī)劃發(fā)表了言論，會議指出要積極開發(fā)國土空間，保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源的高效利用。建立國土空間規(guī)劃體系，需要政府的大力支持并要以一定的法律背景為前提，另外，也可以根據(jù)國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建來制定有關(guān)土地利用的總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)土地規(guī)劃、自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)規(guī)劃的一系列法律法規(guī)，明確空間綜合規(guī)劃的主要內(nèi)容和系統(tǒng)的審批流程以及各單位的管理責(zé)任和各級事權(quán)的界定。除此之外，行政機(jī)構(gòu)也要進(jìn)行改制，保證國家和省市各級政府的事權(quán)，使各級管理部門對于土地的管理的責(zé)任有清晰的界定，改制行政機(jī)構(gòu)使其逐漸得到優(yōu)化。

（六）強(qiáng)調(diào)空間協(xié)調(diào)和管控要求

指標(biāo)體系的創(chuàng)立要明確表現(xiàn)出空間規(guī)劃的中心任務(wù)，使土地的利用率得到完善，控制城鎮(zhèn)土地的發(fā)展。解決規(guī)劃使產(chǎn)生的空間沖突，尤其是城市的規(guī)劃和土地利用規(guī)劃上的矛盾，放棄不必要的城市公共建設(shè)和公共服務(wù)或降低其相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的制定要結(jié)合相關(guān)內(nèi)容內(nèi)在的聯(lián)系和層次，降低指標(biāo)重復(fù)沖突的概率，使地方的發(fā)展規(guī)劃的沖突問題得以解決。

五、結(jié)語

通過上文的表述可以看出我國在國土空間的規(guī)劃上還存在一定的問題，這些問題的整治需要結(jié)合我國的經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展動態(tài)來有序進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)整治和革新。要多多汲取國外相關(guān)整治的成功案例的經(jīng)驗(yàn)，來創(chuàng)建適合我國國情的具有高效可行性和針對性的整治體系，促進(jìn)管理制度的創(chuàng)新完善，使管理效率得到有效提高，使我國的治理體系更加符合現(xiàn)代化要求。