“全過程民主”視域下城市社區(qū)多元主體協(xié)同治理的機制建構(gòu)

廣東工業(yè)大學政法學院 梁志浩

2019年習近平總書記首次提出“全過程民主”理念，他指出“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產(chǎn)生的”[1]。“全過程民主”理念蘊含著豐富的民主思想，反映了國家對民主理念的日益重視。伴隨著社會主要矛盾變遷以及城鎮(zhèn)化帶來的諸多問題，如何加快城市社區(qū)治理創(chuàng)新、推動城市社區(qū)治理現(xiàn)代化，成為亟待解決的現(xiàn)實問題。城市社區(qū)治理要更加重視社區(qū)居民的參與，同時需要集聚社會力量更好地滿足社區(qū)居民個性化的服務(wù)需求。面對新的時代背景，應(yīng)當深入貫徹“全過程民主”理念，有效整合政府、社會、居民等多方資源，不斷推進城市社區(qū)多元主體協(xié)同治理模式，以實現(xiàn)城市社區(qū)治理現(xiàn)代化。

一、“全過程民主”視域下城市社區(qū)多元主體協(xié)同治理的內(nèi)在意蘊

黨的十九大報告明確指出，“打造共建共治共享的治理格局，要求完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[2]。城市社區(qū)作為基層治理的落腳點，也是社區(qū)居民實現(xiàn)自我管理的重要載體。隨著“放管服”改革和政府職能轉(zhuǎn)變不斷向縱深發(fā)展，資源和權(quán)力下放到基層為社區(qū)自治提供了契機，如何實現(xiàn)城市社區(qū)治理現(xiàn)代化，成為推進基層民主化、規(guī)范化、程序化的重要抓手。日益復雜的社會環(huán)境對城市社區(qū)治理提出了新的要求，滿足社區(qū)居民多元化和個性化的服務(wù)需求成為推動城市社區(qū)治理精細化與現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措。面對城鎮(zhèn)化所帶的復雜多樣的治理難題，“全過程民主”理念意味著多元主體有權(quán)參與到城市社區(qū)治理的每個環(huán)節(jié)中，基層政府、社區(qū)自治組織、社會組織和社區(qū)居民共同參與的多元主體治理模式能夠有效地匯集民間智慧和凝聚社會力量，在治理主體間的互動與合作過程中不斷提高城市社區(qū)治理的科學性。長期以來，我國城市社區(qū)建設(shè)中最突出的問題是政府對社區(qū)治理的過分干預，以政府為主導的單一治理模式不僅沒能有效推動城市社區(qū)建設(shè)，反而在極大程度上阻礙了城市社區(qū)自治能力的培育?！叭^程民主”理念鼓勵充分動員多方主體積極參與到城市社區(qū)治理中來，多元主體協(xié)同治理模式意味著政府不再是唯一的治理核心，不同的治理主體能夠擁有平等參與社區(qū)議事和決策的權(quán)利，高效整合與利用社區(qū)內(nèi)外資源，不僅有利于維護社區(qū)和諧穩(wěn)定，而且能有效推進城市社區(qū)治理水平提升。此外，“全過程民主”是全方位、全過程的民主，要求城市社區(qū)治理逐漸走向民主和透明，社區(qū)治理決策的全過程有必要暴露在陽光之下，每個治理主體的意見都能得到充分考慮，城市社區(qū)治理也將變得更加科學合理。

二、“全過程民主”視域下城市社區(qū)多元主體協(xié)同治理的現(xiàn)實難題

（一）治理主體的利益價值分化

由于基層政府、社區(qū)自治組織、社會組織、社區(qū)居民在權(quán)力理念、規(guī)則意識、價值認知等方面存在著諸多差異甚至沖突[3]，城市社區(qū)治理面臨價值取向多樣化、利益訴求難以調(diào)和的尷尬局面。而且，思想觀念和價值取向?qū)χ卫碇黧w的行為選擇起著導向和規(guī)約的作用。當前的城市社區(qū)治理實踐中存在一個普遍現(xiàn)象，治理主體在參與過程中往往較少考慮社區(qū)公共利益，更多的是趨向于實現(xiàn)自身利益的最大化，自身利益和公共利益平衡點的缺失直接制約了城市社區(qū)多元主體協(xié)同治理的廣度和深度。除此之外，由于不同治理主體之間利益的多元化和協(xié)同目標的差異無法消除，多元治理主體在互動過程中難以達成一致的目標，甚至會產(chǎn)生偏離與背離。因此，作為一種新型的社會管理體制與治理模式，城市社區(qū)多元主體協(xié)同治理能否最終確立并良性運行，不僅取決于自上而下適宜的制度設(shè)計，還與多方治理主體能否形成共識與集體認同密不可分[3]。

（二）社區(qū)居民的參與意識薄弱

城市社區(qū)的治理離不開社區(qū)居民的積極參與，離開居民參與的社區(qū)治理將是無源之水、無木之本[4]。城市社區(qū)是社區(qū)居民實現(xiàn)自我管理的重要載體，而社區(qū)居民是城市社區(qū)的基本組成單元，在社區(qū)治理實踐中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用?！叭^程民主”理念強調(diào)在城市社區(qū)治理的過程中要重視社區(qū)居民的主體地位，充分賦予社區(qū)居民平等參與社區(qū)內(nèi)部議事和決策的權(quán)利。然而，這只是一種較為理想的狀態(tài)，在現(xiàn)實中社區(qū)居民參與社區(qū)治理的意識上還比較薄弱。一方面，長期以來社區(qū)居民已經(jīng)習慣了傳統(tǒng)政府部門大包大攬的社區(qū)管理模式，讓社區(qū)居民形成了強烈的依賴心理，導致社區(qū)居民個人在社區(qū)治理中普遍缺乏參與的動力。另一方面，即使社區(qū)內(nèi)部有一些思想前衛(wèi)、富有熱情的社區(qū)居民，愿意主動地參與社區(qū)治理，但是參與的期望與現(xiàn)實往往形成巨大的反差，參與社區(qū)治理過程中的各種條條框框約束了社區(qū)居民參與的自主性，甚至限制了社區(qū)居民參與的渠道，打擊了社區(qū)居民參與的熱情[3]。

（三）協(xié)同治理的行為規(guī)范缺失

在城市社區(qū)治理中，協(xié)同治理強調(diào)行動者各方對權(quán)力的分享和責任的承擔。然而現(xiàn)有的城市社區(qū)治理制度依然存在較大的模糊性，再加上多元主體在治理參與機制方面的法律制度保障不足，從而導致多元主體參與社區(qū)治理的規(guī)范缺失。在現(xiàn)階段，我國多元主體協(xié)同治理的規(guī)范缺失主要表現(xiàn)在以下三個方面：首先，對于基層政府、社區(qū)自治組織、社會組織和社區(qū)居民之間的權(quán)責關(guān)系缺乏清晰的界定，不同治理主體的權(quán)責邊界模糊不清，常常導致治理主體在社區(qū)治理中行使權(quán)力時的“越位”與“缺位”。其次，與多元主體協(xié)同治理相關(guān)的制度建設(shè)滯后于社會發(fā)展，部分制度已經(jīng)不再適應(yīng)當下的社會發(fā)展現(xiàn)狀，進一步加大了城市社區(qū)治理的難度。此外，法律制度保障的缺失導致無序的城市社區(qū)治理工作的發(fā)生，多元治理主體難以及時有效地處理好社區(qū)內(nèi)存在的諸多問題。

三、“全過程民主”視域下城市社區(qū)多元主體協(xié)同治理機制的建構(gòu)路徑

（一）科學配置多元治理主體的權(quán)利與責任

科學配置城市社區(qū)治理主體的權(quán)責是構(gòu)建城市社區(qū)多元主體協(xié)同治理機制的重要前提，合理的權(quán)責劃分能夠更加有效地推動城市社區(qū)治理創(chuàng)新。首先，必須明確基層政府在城市社區(qū)治理中的職責和任務(wù)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，向基層社區(qū)下沉資源與權(quán)力，改變?nèi)蔽?、越位、錯位并存的狀態(tài)，才能有效提高城市社區(qū)治理效能。其次，社區(qū)自治組織作為社區(qū)治理的關(guān)鍵依托，發(fā)揮好辦理社區(qū)居民公共事務(wù)和調(diào)節(jié)居民糾紛等職能，將服務(wù)社區(qū)、服務(wù)居民作為工作導向，整合社區(qū)內(nèi)外各種資源，增強社會參與，以能動主體引導具體實踐機制，進而提升社區(qū)治理方式的多樣性和有效性。再者，為社會組織的發(fā)展營造良好環(huán)境，在政策上給予一定的扶持，比如，加大對社會組織的資金投入、減免社會組織的稅收等[5]，發(fā)揮社會力量獨特的功能和資源優(yōu)勢。最后，發(fā)揮社區(qū)居民在社區(qū)治理中的主體作用，通過積極開展社區(qū)活動、拓寬參與渠道，不斷提高社區(qū)居民的參與意識，為社區(qū)居民參與社區(qū)治理創(chuàng)造條件和基礎(chǔ)，最終實現(xiàn)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

（二）搭建多元治理主體的信息溝通平臺

基層政府、社區(qū)自治組織、社會組織和社區(qū)居民都是有著自身利益訴求的獨立主體，他們具有不同的行業(yè)背景，同時也存在著目標差異和利益分化，在以追求公共利益為目標的社區(qū)治理中難免會發(fā)生各種沖突，搭建一個能夠進行信息溝通、協(xié)調(diào)多方利益的平臺無疑是緩和矛盾的重要場域。具體而言，搭建多元治理主體信息溝通平臺的目的就是要在不同治理主體自身利益和公共利益之間尋求最佳的利益契合點，促使各個治理主體以公共利益優(yōu)先參與協(xié)同行動，推進基層政府、社區(qū)自治組織、社會組織和社區(qū)居民之間的協(xié)商、合作、談判、妥協(xié)以及相互支持，促使各個治理主體在城市社區(qū)治理中實現(xiàn)協(xié)同互動[6]。可以說，借助信息溝通平臺能夠?qū)崿F(xiàn)治理信息的快速發(fā)布和傳播，同時還有助于治理資源的有效配置、主體利益訴求的平衡以及矛盾糾紛的及時處理。

（三）健全多元主體協(xié)同治理的制度保障

社區(qū)治理的規(guī)范化離不開合理的頂層設(shè)計，城市社區(qū)多元協(xié)同治理的有序性離不開健全的制度保障。在城市社區(qū)治理過程中，要解決多元主體協(xié)同治理遇到的問題和矛盾，首先必須加大力度填補現(xiàn)存的制度空白，為城市社區(qū)多元主體協(xié)同治理提供完備的制度保障。一方面，通過法律明文規(guī)定明確多元治理主體之間的關(guān)系，合理劃分多元治理主體的權(quán)力邊界和基本職責，為城市社區(qū)治理過程中不同治理主體之間的良性互動提供基本保障。另一方面，有必要為城市社區(qū)營造良好的協(xié)同治理環(huán)境，通過規(guī)范基層政府、社區(qū)自治組織、社會組織、社區(qū)居民等治理主體參與城市社區(qū)治理的流程，不斷拓寬多元治理主體參與治理的渠道，更加有效地聚合社會力量參與到社區(qū)治理中來，有序地為城市社區(qū)提供更加多元化、個性化的公共服務(wù)，滿足社區(qū)居民日益增長的美好生活需要，促使城市社區(qū)健康良性發(fā)展。