關(guān)于湛江地區(qū)土地綜合整治規(guī)劃的實(shí)施與創(chuàng)新探討*

胡貴明，吳偉健，甄珍

1.廣東華維空間規(guī)劃信息技術(shù)有限公司；2廣東海洋大學(xué)

土地整治規(guī)劃，實(shí)質(zhì)上是進(jìn)行土地開發(fā)和合并的第二輪的特別規(guī)劃，是實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)的重要手段，但規(guī)劃的內(nèi)涵、范圍和意義具有重要的作用并與過(guò)去的政策不同。目前，農(nóng)用地整理和農(nóng)村土地整理結(jié)合已經(jīng)成為土地整治工作的一個(gè)新方向。其中，推進(jìn)新建設(shè)的重中之重主要是解決“雙重保護(hù)”問(wèn)題，從而促進(jìn)土地保護(hù)和集約利用[1]。

保障國(guó)家糧食安全的重要途徑則是通過(guò)城鄉(xiāng)發(fā)展，同樣也是建設(shè)土地生態(tài)安全的重要措施。局部科學(xué)土地利用則是城鄉(xiāng)發(fā)展的重中之重，通過(guò)對(duì)土地資源和土地利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，促進(jìn)土地利用標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)步推進(jìn)，進(jìn)而改善農(nóng)村土地利用方式，進(jìn)一步保護(hù)自然資源環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展以及土地可持續(xù)利用，促進(jìn)農(nóng)民生活條件改善、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和農(nóng)村環(huán)境管理[2]。土地整治工作對(duì)新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展具有重要意義，在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。

湛江地區(qū)新一輪土地整治的目標(biāo)任務(wù)需要從多個(gè)角度進(jìn)行調(diào)整。本文針對(duì)湛江各區(qū)、縣土地整治規(guī)劃中存在的幾個(gè)新的熱點(diǎn)問(wèn)題，提出了自己的看法。

一、湛江地區(qū)土地整治利用現(xiàn)狀

（一）各區(qū)域土地利用分布不均勻

目前，湛江各地區(qū)農(nóng)用地利用不規(guī)范，各地區(qū)土地利用分布不均勻。農(nóng)用地及建設(shè)用地在內(nèi)的已利用土地目前約有120萬(wàn)公頃，而包括水域和自然保留地在內(nèi)的未利用地面積大約為12萬(wàn)公頃。各區(qū)域土地利用情況有所差異，中心城區(qū)和縣城土地利用方向差異較大。其中，市中心城區(qū)的土地利用以建設(shè)用地為主，但部分市中心城區(qū)仍以農(nóng)用地為主，其余各縣級(jí)地區(qū)均以農(nóng)用地為主。

（二）城鄉(xiāng)建設(shè)與用地結(jié)構(gòu)和布局不合理

全市城鄉(xiāng)用地建設(shè)以及用地結(jié)構(gòu)、布局沒(méi)有合理的規(guī)劃，農(nóng)村居民點(diǎn)分布散亂，其中，農(nóng)村居民點(diǎn)用地約占建設(shè)用地總規(guī)模的69.23%，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地遠(yuǎn)高于人均城鎮(zhèn)用地。農(nóng)村建設(shè)用地集約節(jié)約性不高，城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局不合理，并且農(nóng)村居民點(diǎn)長(zhǎng)期以來(lái)缺少統(tǒng)一規(guī)劃，分布散亂。同時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全，湛江市在未來(lái)規(guī)劃期間農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力較大。

（三）土地利用效益有待進(jìn)一步提高

2020年全市地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)3100.22億元，地均地區(qū)生產(chǎn)總值約為17.46萬(wàn)元/公頃，遠(yuǎn)低于2020年廣東省地均地區(qū)生產(chǎn)總值40.51萬(wàn)元/公頃，土地利用效益有待進(jìn)一步提高。

二、湛江地區(qū)土地整治規(guī)劃現(xiàn)存的問(wèn)題

目前，湛江市地區(qū)土地整治規(guī)劃面臨的問(wèn)題較為明顯，就是新城鎮(zhèn)建設(shè)和保護(hù)耕地之間的矛盾，既要加速發(fā)展新城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，又要落實(shí)好耕地保護(hù)。湛江地區(qū)正處于加快發(fā)展階段，為保證土地利用總體規(guī)劃工作的順利開展，完成土地利用總體規(guī)劃確定的相關(guān)指標(biāo)，同時(shí)引導(dǎo)縣城經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展[3]。因此，需要科學(xué)準(zhǔn)備，作出總體規(guī)劃，積極引導(dǎo)縣級(jí)土地開發(fā)利用，全面、健康和有序地開展土地復(fù)墾工作，確保土地整治規(guī)劃目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村發(fā)展是中央政府重要的戰(zhàn)略部署，也是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是我國(guó)走向發(fā)達(dá)國(guó)家的必經(jīng)之路。截至目前，湛江地區(qū)已處于以市接村、以工促農(nóng)的發(fā)展階段。然而，在社會(huì)新形勢(shì)下的實(shí)踐中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作面臨許許多多新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)：（1）政府財(cái)政資金對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展的投入不足；（2）農(nóng)民收入偏低，大多棄耕外出務(wù)工，導(dǎo)致勞動(dòng)力不足、土地荒廢，進(jìn)而造成農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)；（3）城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，城市用地?zé)o序擴(kuò)展，農(nóng)村土地郊區(qū)建設(shè)用地的不均勻以及農(nóng)田用地的矛盾，導(dǎo)致城市土地?zé)o序擴(kuò)張、效率低下。

造成上述問(wèn)題的主要原因是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃統(tǒng)籌不一致，缺乏行之有效的制度體系。當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)民工已然成為城市勞動(dòng)力的主要組成部分，通過(guò)農(nóng)村勞動(dòng)與城市資本的合作，促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然城市財(cái)富大大增加了，但農(nóng)村機(jī)制卻相對(duì)落后?，F(xiàn)在政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)的支持越來(lái)越多，在新的形勢(shì)下，實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)當(dāng)前土地整治工作有了新的要求和挑戰(zhàn)，為了進(jìn)一步城市和農(nóng)村的差距，進(jìn)一步擴(kuò)大增加城鄉(xiāng)資金和農(nóng)村土地的自由交換和流通渠道，使得更多的農(nóng)村資源可以通過(guò)城鄉(xiāng)之間的自由交流與合作來(lái)加快農(nóng)村的發(fā)展[3-4]。

三、土地整治規(guī)劃中的有效策略

（一）提高建設(shè)用地集約節(jié)約性

設(shè)立嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，通過(guò)建設(shè)用地整理，調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)方式，改善居民生活環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步提升居民生活水平，從而建設(shè)現(xiàn)代化生態(tài)宜居的新型農(nóng)村。通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，破解工業(yè)用地瓶頸，促進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)村居民點(diǎn)和城鎮(zhèn)土地集約化進(jìn)一步提高，推進(jìn)農(nóng)村鄉(xiāng)土風(fēng)貌建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展[4]。

（二）積極推動(dòng)多功能土地整治

保障農(nóng)業(yè)和生態(tài)發(fā)展，應(yīng)積極推動(dòng)多功能土地整治。促進(jìn)“山、水、林、田、湖、草”為核心的國(guó)土空間整治。同時(shí)，也應(yīng)針對(duì)土地利用多功能性發(fā)展的要求，嘗試與運(yùn)動(dòng)、藝術(shù)、教育、生物多樣性等多個(gè)方面相互結(jié)合，促進(jìn)土地生態(tài)修復(fù)與重構(gòu)，從而促進(jìn)土地整治在各個(gè)不同領(lǐng)域的多功能性，為土地整治工作注入新活力[5]。

（三）實(shí)施生態(tài)型土地整治

貫徹生態(tài)學(xué)土地整治理念，構(gòu)建生態(tài)土地整治模式，有針對(duì)性地實(shí)施生態(tài)學(xué)土地整治，全面實(shí)施綠色化整治，重點(diǎn)考慮整治工程與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)性，遏制因人為干擾而造成的生態(tài)環(huán)境破壞。采用科學(xué)的方法實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程，實(shí)現(xiàn)高效生產(chǎn)、生活舒適、環(huán)境美好的目標(biāo)。在農(nóng)用地整治中注重植被保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)重建與生態(tài)廊道建設(shè)，有選擇地實(shí)施“旱改水”工程項(xiàng)目，增強(qiáng)耕地的涵養(yǎng)功能和生態(tài)復(fù)合利用功能。在建設(shè)用地整治中要注意以建設(shè)促“保護(hù)”，建設(shè)城市、城鄉(xiāng)接合部、村莊一體化的綠色網(wǎng)絡(luò)體系，優(yōu)化土地利用格局，構(gòu)建高質(zhì)量綠色空間。提升郊野地區(qū)生態(tài)空間功能，使自然風(fēng)貌、傳統(tǒng)文化、綠色產(chǎn)業(yè)得到保護(hù)和發(fā)展[5-6]。

（四）實(shí)施可視化的土地整治

政府要切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)籌作用，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地開發(fā)調(diào)查和評(píng)價(jià)儲(chǔ)備資源，加強(qiáng)土地調(diào)控實(shí)用技術(shù)的開發(fā)和推廣，提高土地資源的信息化水平。相關(guān)職能部門要及時(shí)系統(tǒng)的提供對(duì)土地資源和規(guī)劃服務(wù)的基本信息流通、跟蹤和反饋，并實(shí)施土地整治規(guī)劃，與土地利用的“圖景”項(xiàng)目相結(jié)合，建立土地管理監(jiān)督平臺(tái)，加強(qiáng)土地管理[7]。

（五）加強(qiáng)土地整治機(jī)制探索創(chuàng)新

通過(guò)完善的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行耕地保護(hù)，根據(jù)耕地保護(hù)面積，對(duì)耕地保護(hù)者進(jìn)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，進(jìn)而提高農(nóng)戶對(duì)耕地保護(hù)的積極性；通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償代替投資的形式，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行土地整治以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；通過(guò)完善耕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)體系，提高農(nóng)戶對(duì)參與耕地質(zhì)量保護(hù)的積極性；建立生態(tài)學(xué)土地整治激勵(lì)機(jī)制，加大資金支持力度，同時(shí)努力推動(dòng)土地整治市場(chǎng)化，拓寬土地整治資金渠道，形成政府主導(dǎo)、多方合作的資金保障體系；規(guī)范土地整治市場(chǎng)服務(wù)，加強(qiáng)市場(chǎng)運(yùn)作監(jiān)督，保障土地整治市場(chǎng)健康發(fā)展[7-8]。

四、總結(jié)

綜上所述，為合理進(jìn)行湛江地區(qū)的土地整治工作，各市、區(qū)、縣級(jí)政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)部門要加強(qiáng)土地整治規(guī)劃，實(shí)施多功能型、生態(tài)型和可視化的土地整治。同時(shí)，建立激勵(lì)機(jī)制，以政府資金為主導(dǎo)，引導(dǎo)社會(huì)資本和個(gè)人資本進(jìn)入，確保調(diào)控區(qū)域符合“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，充分發(fā)揮政府的作用和影響力，以實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)。