PPP模式下特色小鎮(zhèn)建設(shè)優(yōu)化研究
——以大澤葡萄旅游古鎮(zhèn)為例

楊 屾

(青島理工大學(xué)琴島學(xué)院 會計系，山東 青島 266106)

自2016年起相關(guān)部委聯(lián)合發(fā)布文件提出到2020年培育、建成1000個左右特色小鎮(zhèn)，特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃作為解決“三農(nóng)”問題的一項重要方案受到了各地政府部門的重視和響應(yīng)，后續(xù)又相繼出臺了一系列關(guān)于特色小鎮(zhèn)建設(shè)的文件，進(jìn)一步明確特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中的因地制宜、市場導(dǎo)向等原則問題，突出重點任務(wù)以及規(guī)范組織實施。

在政策的推動和促進(jìn)下，有很多學(xué)者、專家對特色小鎮(zhèn)展開了大量的相關(guān)研究。很多研究都提到了特色小鎮(zhèn)建設(shè)中存在的資金不足問題，并不約而同地提出了用PPP模式來解決這一問題，山東省青島市大澤葡萄旅游古鎮(zhèn)的建設(shè)也是采用了PPP模式來解決融資問題。該項目的特殊性在于其位于大澤山自然保護(hù)區(qū)，在持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更需要重視對于自然環(huán)境和資源的保護(hù)。本文通過對該P(yáng)PP項目的研究，進(jìn)一步總結(jié)此類更重視綠色資源的“PPP+”特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中存在的問題，并提出更具實際效用的優(yōu)化“PPP+”特色小鎮(zhèn)建設(shè)模式的措施。

一、青島市大澤葡萄旅游古鎮(zhèn)PPP項目概述

(一)項目概述

山東省青島平度市大澤葡萄旅游古鎮(zhèn)整體建設(shè)中PPP項目主要為特色小鎮(zhèn)道路建設(shè)及綠化等整治提升工程，其核心是旅游大通道建設(shè)項目，該項目屬生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)行業(yè)，其主要建設(shè)內(nèi)容為主路修筑、人行道鋪裝、新建雨污水管線、綠化、亮化等工程。具體包括：(1)特色小鎮(zhèn)道路建設(shè)及綠化等整治提升工程，主要涵蓋旅游路、昌盛路、南昌村西路、天柱山路、尹家河南路、大澤山至夏丘道路等；(2)游客集散中心及停車場打造；(3)岳石文化廣場項目；(4)天柱山書畫院項目，主要對文管所管理房和景區(qū)周邊環(huán)境整體改造提升；(5)淄陽河河道兩側(cè)重點區(qū)域整治項目，整治范圍從大澤山鎮(zhèn)高家村至原長樂鎮(zhèn)高家村，長度約16公里，主要進(jìn)行河道整治、濱河道路假設(shè)、河道兩側(cè)景觀綠化提升；(6)大澤山風(fēng)景名勝區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，進(jìn)行景區(qū)車行道路和步行登山道維修、停車場、游客信息服務(wù)中心等PPP類項目建設(shè)；(7)“大澤·記憶”綜合展示服務(wù)中心項目。

項目建設(shè)投資(不含建設(shè)期融資費用和土地費用)估計37100萬元，項目選擇“股權(quán)合作+BOT”的PPP模式，合作期限20年(其中建設(shè)期2年，經(jīng)營期18年)，由平度市政府授權(quán)平度市城投公司作為PPP項目機(jī)構(gòu)和政府方出資代表，與社會資本合作成立SPV公司，具體負(fù)責(zé)項目投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營管理維護(hù)以及移交等工作，其中特色小鎮(zhèn)相關(guān)設(shè)施建成后即移交相關(guān)機(jī)構(gòu)，SPV公司不再承擔(dān)此部分資產(chǎn)的運(yùn)營管理維護(hù)。20年合作期滿由SPV公司將資產(chǎn)無償移交政府指定機(jī)構(gòu)。

該P(yáng)PP項目的建設(shè)，同時打通了景區(qū)聯(lián)系通道，構(gòu)建了貫穿平度市東北部山區(qū)十大主要景點旅游大通道，助力青島市大澤山鎮(zhèn)快速發(fā)展為以葡萄產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)、歷史人文為要素、旅游特色為主題的特色小鎮(zhèn)。

大澤葡萄旅游古鎮(zhèn)PPP項目部分屬于政府付費項目，其短期收益主要來自工程施工，長期收益主要來自游客集散中心及停車場和“大澤·記憶”綜合展示服務(wù)中心項目。該項目關(guān)注的不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益，而是著重考慮到了特色小鎮(zhèn)的交通便利情況、未來的可持續(xù)發(fā)展，以及由此產(chǎn)生的社會效益。在各級政府的大力推動下，積極引入PPP模式助力特色小鎮(zhèn)建設(shè)的前期投資，目前也已經(jīng)基本達(dá)到了項目論證時的目標(biāo)。

(二)PPP模式應(yīng)用于特色小鎮(zhèn)建設(shè)的可行性分析

PPP模式是在堅持政府督導(dǎo)作用的前提下，將特色小鎮(zhèn)的部分責(zé)任和利益交由企業(yè)承擔(dān)，政府與企業(yè)共同參與項目的建設(shè)，在整體上將公共的資源和利益配置達(dá)到最優(yōu)，具體可行性分析如下：

1.特色小鎮(zhèn)建設(shè)與PPP模式的結(jié)合已具有一定的理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗。PPP模式自上世紀(jì)末就開始在我國應(yīng)用于一些基礎(chǔ)建設(shè)工程中，其最核心的理念在于政府充分利用自身的政策優(yōu)勢，社會資本方利用自身的資金優(yōu)勢和運(yùn)營優(yōu)勢，雙方將各自優(yōu)勢有效結(jié)合，從而實現(xiàn)多贏。PPP模式經(jīng)過多年發(fā)展，各級政府部門和社會資本方都積累了一定的項目運(yùn)作經(jīng)驗。特別是近年來，有一批特色小鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的帶動下，在PPP模式的助力下，獲得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。這些成功的特色小鎮(zhèn)PPP項目都可以為青島市大澤葡萄旅游古鎮(zhèn)PPP項目提供寶貴的理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗。

2.國家以及地方政府提供政策性扶持。特色小鎮(zhèn)建設(shè)于2014年始于浙江省的云棲小鎮(zhèn)，次年浙江省政府頒布了《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》，首次明確了特色小鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容。此后，江蘇、天津、廣東、河北、四川、山西、陜西、湖北、福建等多個省、直轄市均出臺相關(guān)政策扶持特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。2016年7月1日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委和財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，文件中提出到2020年，培育1000個左右的特色小鎮(zhèn)。2017年1月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合國家開發(fā)銀行股份有限公司發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》，同年4月又聯(lián)合中國建設(shè)銀行股份有限公司發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)商業(yè)金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》，通知中都著重指出支持的范圍包括特色小鎮(zhèn)建設(shè)。為了保障特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展，2020年9月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委《關(guān)于促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的意見》，重點在于對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的激勵和約束、規(guī)范和管理。這一系列政策性的意見和通知，都為特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展提供了有力的支撐。

3.可以帶來各種顯性和隱性的投資回報。青島市大澤葡萄旅游古鎮(zhèn)PPP項目是一個融地域風(fēng)貌、文化脈絡(luò)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會建設(shè)和環(huán)境保護(hù)為一體的綜合性項目。一方面，對平度市政府來說，大澤葡萄旅游古鎮(zhèn)建設(shè)的成功，不僅從根本上解決了大澤山從上世紀(jì)80年代以來“采石熱”導(dǎo)致的環(huán)境污染問題，而且還解決了當(dāng)?shù)厥Ｓ鄤趧恿蜆I(yè)的問題。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的致富路徑也吸引了大量相關(guān)產(chǎn)業(yè)和勞動力落戶平度市，對當(dāng)?shù)氐墓I(yè)產(chǎn)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)發(fā)展起到了促進(jìn)作用，這也使當(dāng)?shù)囟愂沾蠓忍岣撸辛顺渥憧衫玫馁Y金后可以從更多方面制定優(yōu)惠政策，為當(dāng)?shù)貭I造更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。另一方面，對社會資本方而言，該項目位于平度市區(qū)以北，距離青島市區(qū)僅需2小時車程，倚靠青島市高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、密集的人口以及豐富的旅游資源，該項目可以帶來的投資回報是巨大的。這就使得該P(yáng)PP項目的投資回報不僅僅局限于項目初期的工程建設(shè)回報，還有項目經(jīng)營階段穩(wěn)定的、長期的回報，從而推動青島市大澤葡萄旅游古鎮(zhèn)PPP項目良性發(fā)展。

二、“PPP+”特色小鎮(zhèn)建設(shè)面臨的問題及原因

(一)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的長期穩(wěn)定獲益項目較少

該P(yáng)PP項目的主要收益來自于工程建設(shè)，未來長期穩(wěn)定獲益項目主要集中于游客集散中心及停車場和“大澤·記憶”綜合展示服務(wù)中心項目，收益來源為停車場收費、游客集散中心飲食和紀(jì)念品銷售、綜合展示中心展覽收費等。具體收益情況還要隨著大澤山特色小鎮(zhèn)的進(jìn)一步建設(shè)和推廣逐步增加，而且還可能受到未來景區(qū)管理及周邊服務(wù)配套等各種因素的影響，也具有一定的不確定性。

(二)PPP項目合同缺乏靈活性

特色小鎮(zhèn)建設(shè)合同周期長達(dá)20年，甚至30年，并且投資額往往較大，更重要的是隨著特色小鎮(zhèn)的進(jìn)一步建設(shè)，還需要更多的社會資本的投入以保障特色小鎮(zhèn)長期持續(xù)發(fā)展。但如果項目實施后沒有充足的收益，并且一般的PPP項目合同約定合作期前若干年內(nèi)社會資本不允許退出，項目風(fēng)險的不確定性將會導(dǎo)致社會資本參與積極性不高，可能會阻礙后續(xù)PPP項目的實施，從而影響特色小鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展。[1]

(三)PPP項目仍有缺口

特色小鎮(zhèn)建設(shè)是一個長期的建設(shè)過程，從小鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)到運(yùn)營等各方面都需要資金的支持。目前PPP建設(shè)項目的投資主要是特色小鎮(zhèn)前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與規(guī)劃方面，而后續(xù)隨著特色小鎮(zhèn)不斷運(yùn)作，經(jīng)營范圍不斷擴(kuò)大，為了產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益需要投入的資金量可能更大，還需要持續(xù)引入PPP項目。另外小鎮(zhèn)運(yùn)營資金的不足，也不能完全依賴于PPP項目，否則將會給當(dāng)?shù)卣畮硐喈?dāng)大的財政壓力。

(四)PPP項目社會資本方過于單一

特色小鎮(zhèn)PPP項目的社會資本方常常只有一家央企或國企，央企或國企雖然相對來說資金較雄厚，在合作上存在便利條件，但是其在一定程度上靈活度不夠，這也會導(dǎo)致在特色小鎮(zhèn)運(yùn)營管理中可能因創(chuàng)新能力不夠而失去發(fā)展機(jī)會。因此，有時特色小鎮(zhèn)通過PPP項目取得投資資金的目的雖已達(dá)成，但是從實際上卻沒有得到運(yùn)營效率的提升。[2]

(五)PPP項目專業(yè)人才不足

PPP項目在識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交各階段都需要相應(yīng)的專業(yè)人員參與并負(fù)責(zé)，另外在PPP項目的政府層面、投資方、銀行等金融機(jī)構(gòu)，甚至是受益方也都應(yīng)該有專業(yè)人員從事相關(guān)工作，但目前在PPP項目各階段和PPP各方都存在著專業(yè)人才明顯不足這一情況，在項目各階段的重要問題都需要找第三方PPP專業(yè)咨詢單位，近年來咨詢費用普遍上漲，這也在很大程度上提高了項目的成本，影響子效益指標(biāo)。

三、PPP模式下特色小鎮(zhèn)建設(shè)的優(yōu)化建議

(一)完善項目規(guī)劃，尋求更多效益增長點

總體上來說該項目仍然是屬于公益性為主，但項目長遠(yuǎn)來看，還是存在許多效益增長點的。社會資本方可進(jìn)一步與當(dāng)?shù)刂鞴懿块T協(xié)商簽訂補(bǔ)充協(xié)議完善PPP項目規(guī)劃，在遵守《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》及有關(guān)規(guī)定的前提下，深挖項目效益點。比如利用道路交通優(yōu)勢開拓特色交通服務(wù)工具和路線；與當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)戶充分合作，利用大澤山物產(chǎn)優(yōu)勢，創(chuàng)新特色飲食服務(wù)，并努力打造特色食品品牌等。

(二)保障社會資本方的投資收益

PPP項目合同中明確各方的權(quán)利與義務(wù)，在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)優(yōu)先保障社會資本方的投資收益。通過政府讓利的示范作用，可以從實質(zhì)上堅定社會資本方對PPP項目的信心，并且鼓勵其進(jìn)一步投資PPP項目，甚至還可以帶動周圍其他的社會資本方敢于投資PPP項目，從而實現(xiàn)資金的良性循環(huán)。另外，適當(dāng)放松嚴(yán)苛的退出機(jī)制，將退出機(jī)制多元化，例如可以在股權(quán)交易市場進(jìn)行PPP項目股權(quán)轉(zhuǎn)讓，從面提高PPP項目股權(quán)投資的收益以及流動性。這樣才能在資金角度保障特色小鎮(zhèn)建設(shè)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

(三)創(chuàng)新融資思路，拓寬融資渠道

特色小鎮(zhèn)建設(shè)的周期長，所需的資金量大，單靠一個PPP項目是不夠的，可以試圖在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的各階段或針對各項目，進(jìn)行多個PPP項目招標(biāo)，這樣就可以既可以避免單個PPP項目投資金額太大、風(fēng)險太大，大多數(shù)企業(yè)沒有能力參與的問題，又可以通過吸納多方投資，產(chǎn)生良好的社會效益。另外，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中絕不可盲目依賴PPP項目，在條件允許的情況下，依然可以選用傳統(tǒng)的吸收直接投資進(jìn)行融資，比如外商投資。還可以采用合法方式直接吸收受益方的投資，讓受益方由原來的投資客體轉(zhuǎn)換為投資主體，從而可以使其具有更強(qiáng)烈的主觀能動性參與到特色小鎮(zhèn)建設(shè)以及經(jīng)營管理中來。但在多PPP項目、多融資渠道的情況下，一定要從合同上保證特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不變，建設(shè)思路一致。[3]

(四)鼓勵民營資本加入PPP項目

目前各地民營企業(yè)發(fā)展迅速，有部分民營企業(yè)有高素質(zhì)的管理團(tuán)隊，較高的商業(yè)運(yùn)作水平，并且極其注重創(chuàng)新創(chuàng)造能力的提升。如果可以吸收這類民營企業(yè)加入PPP項目社會資本方，不僅可以在很大程度上解決PPP項目資金來源的問題，而且可以更好地促進(jìn)PPP項目的落地實施。在民營資本加入的情況下，關(guān)于利益分配、風(fēng)險分?jǐn)偟膯栴}，只需要在PPP項目合同中做進(jìn)一步的明確規(guī)定，就可以避免由此產(chǎn)生的大多數(shù)經(jīng)濟(jì)糾紛。特別是對當(dāng)?shù)氐膬?yōu)秀民營企業(yè)，政府可以在一定程度上給予其政策上的優(yōu)惠，從而更加激發(fā)其熱愛家鄉(xiāng)、造福家鄉(xiāng)的感情，吸納其大量閑散資金反哺當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)，真正實現(xiàn)資金運(yùn)作的良性循環(huán)。當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)相對來說對特色小鎮(zhèn)的政治、經(jīng)濟(jì)、人文等各方面更了解，如果可以做為PPP項目的社會資本方，無疑將更有利于挖掘、發(fā)揮特色小鎮(zhèn)的優(yōu)勢，促進(jìn)其穩(wěn)定發(fā)展。

(五)進(jìn)一步加強(qiáng)對PPP項目的風(fēng)險管理和收益分配

政府應(yīng)當(dāng)主動承擔(dān)特色小鎮(zhèn)PPP項目建設(shè)的不可抗力風(fēng)險和生態(tài)環(huán)境保護(hù)風(fēng)險。這兩類風(fēng)險對特色小鎮(zhèn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)容易造成比較大的破壞，社會資本對此類風(fēng)險幾乎沒有承受能力，因此政府要主動采取強(qiáng)有力的措施，從而加強(qiáng)對特色小鎮(zhèn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。當(dāng)此類風(fēng)險出現(xiàn)后，政府應(yīng)對社會資本進(jìn)行一定的運(yùn)營補(bǔ)貼。社會資本方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的市場競爭風(fēng)險、項目建設(shè)延誤以及利率變動風(fēng)險等均比政府要高出許多。

在特色小鎮(zhèn)PPP項目的實際執(zhí)行過程中，社會資本相對于政府需要承擔(dān)更多的風(fēng)險，因此根據(jù)“收益與風(fēng)險對等”的原則，社會資本在收益分配過程中應(yīng)當(dāng)占據(jù)主導(dǎo)地位，并且得到更多的收益。只有這樣才能使PPP項目在長期的政府與社會資本合作過程中一直良性發(fā)展下去，真正保障特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

(六)多渠道解決PPP項目專業(yè)人才缺口

只有經(jīng)驗豐富的PPP項目專業(yè)人員參與到特色小鎮(zhèn)PPP項目的建設(shè)中才能夠及時發(fā)現(xiàn)項目運(yùn)營中出現(xiàn)的問題，并運(yùn)用科學(xué)、合理、合法的方法解決問題。對于解決PPP項目專業(yè)人才缺口問題，首先最直接的方法是高薪引進(jìn)人才；其次，面對整個社會都急缺的專業(yè)人才最有效的方法是對現(xiàn)有相關(guān)人員進(jìn)行PPP專業(yè)理論培訓(xùn)和實務(wù)操作技能培訓(xùn)；最后，持續(xù)加大對PPP項目咨詢團(tuán)隊的培育力度，不斷推動PPP項目咨詢?nèi)藛T數(shù)量的增加以及質(zhì)量的提升。

PPP模式理論上可以從供給層面解決特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中資金不足的問題，但在實務(wù)中我們必須要正視并解決其存在的問題，使PPP模式成為緩解特色小鎮(zhèn)建設(shè)中資金來源問題的有效途徑之一。