公共衛(wèi)生風(fēng)險治理研究——重大突發(fā)事件防控的思考

中共陜西省委黨校（陜西行政學(xué)院） 許亞莉

全球化、工業(yè)化進程在不斷推動人類社會向前發(fā)展的同時，人類社會所面臨的各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)的社會風(fēng)險也日漸增多。此次席卷全球的新型冠狀病毒肺炎疫情就是一種發(fā)生在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的非傳統(tǒng)的社會風(fēng)險?？v觀人類發(fā)展史，可以說是一部與疾病奮戰(zhàn)的斗爭史。新冠肺炎疫情在全球的大流行，絕不是人類歷史發(fā)展中的最后一次公共衛(wèi)生事件?！皥猿值拙€思維，增強憂患意識，提高防控能力”，把公共衛(wèi)生風(fēng)險“撲滅”在萌芽狀態(tài)，不僅直接關(guān)系到人民健康、經(jīng)濟社會發(fā)展和國家安全，更是國家治理體系和治理能力的重要體現(xiàn)。

一、公共衛(wèi)生風(fēng)險提出及風(fēng)險挑戰(zhàn)

（一）公共衛(wèi)生風(fēng)險提出

何為公共衛(wèi)生？公共衛(wèi)生是以保障和促進公眾健康為宗旨的公共事業(yè)。通過國家和社會的共同努力，預(yù)防和控制疾病與傷殘，改善與健康相關(guān)的自然和社會環(huán)境，提供預(yù)防保健與必要的醫(yī)療服務(wù)，培養(yǎng)公眾健康素養(yǎng)，創(chuàng)建人人享有健康的社會?！肮残l(wèi)生風(fēng)險”是指發(fā)生不利于人群的健康事件, 特別是可在國際上播散或構(gòu)成嚴重和直接危險事件的可能性。

（二）公共衛(wèi)生風(fēng)險挑戰(zhàn)

“十三五”期間，我國公共衛(wèi)生建設(shè)取得顯著成績，居民人均預(yù)期壽命從2015年的76.3歲提高到2019年的77.3歲；主要健康指標總體上優(yōu)于中高收入國家平均水平；成功應(yīng)對了像甲型H1N1流感、H7N9、埃博拉出血熱等突發(fā)疫情，主要傳染病的發(fā)病率顯著下降；摘掉乙肝大國帽子；2019年重大慢性病過早死亡率比2015年降低10.8%等。與此同時，我國依然面臨著嚴峻的公共衛(wèi)生風(fēng)險挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）新舊傳染病防控存在挑戰(zhàn)。當前我國面臨新舊傳染病交織防控的雙重壓力。一方面是常規(guī)傳染病風(fēng)險。據(jù)統(tǒng)計2019年全國因艾滋病死亡的人數(shù)近2.1萬人，占甲乙丙類傳染病死亡總數(shù)的83%，是報告死亡數(shù)居第一位的病種。結(jié)核病年發(fā)患者數(shù)量大約為130萬，占全球發(fā)病患者總數(shù)的14%，僅次于印度，據(jù)世界第二位。病毒性肝炎依然是我國法定報告?zhèn)魅静≈袌蟾娌±龜?shù)第一的乙類傳染病。據(jù)估算，我國乙肝病毒感染者約7000萬人，丙肝感染者約790萬人，每年約33萬人死于乙肝或丙肝感染導(dǎo)致的肝硬化和原發(fā)性肝癌。另一方面是新發(fā)傳染病風(fēng)險。以此次新冠肺炎為例，截至2020年12月31日，我國現(xiàn)有確診病例370例，累計治愈出院病例82067例，累計死亡病例4634例，累計報告確診病例87071例。

（2）慢性病防治存在挑戰(zhàn)。隨著疾病譜的逐漸改變，慢性病成為威脅人們健康的主要“敵人”。2019年我國因慢性病導(dǎo)致的死亡占總死亡88.5%，其中心腦血管病、癌癥、慢性呼吸系統(tǒng)疾病死亡比例為80.7%；高血壓、糖尿病、高膽固醇血癥、慢性阻塞性肺疾病患病率和癌癥發(fā)病率與2015年相比有所上升，慢病防治對公共衛(wèi)生工作提出更多新要求。

（3）食品安全管理存在挑戰(zhàn)。食品安全是人類最基本的需求。據(jù)江南大學(xué)食品安全風(fēng)險治理研究院對2018年市場監(jiān)管總局食品安全監(jiān)督抽檢結(jié)果研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段食品安全面臨5類風(fēng)險挑戰(zhàn)，分別是微生物污染、超范圍/超限量使用食品添加劑、質(zhì)量指標不符合標準、農(nóng)獸藥殘留不符合標準和重金屬污染，分別占不合格樣品總量的29.6%、25.0%、16.8%、15.4%、7.6%,食品安全問題不容忽視。

（4）環(huán)境衛(wèi)生治理存在挑戰(zhàn)。環(huán)境衛(wèi)生安全是人民群眾的殷切期盼。近年來，北京霧霾、河南污水灌溉麥田、上海松江死豬事件、蘭州自來水苯超標等環(huán)境衛(wèi)生事件屢見報端，可見，環(huán)境衛(wèi)生污染仍是影響我國公眾健康的重要危險因素之一。

二、我國公共衛(wèi)生風(fēng)險治理困境分析

在眾多公共衛(wèi)生風(fēng)險中，由于傳染病傳播的不確定、波及范圍廣、社會影響深等特點，防控難度系數(shù)最大，直接關(guān)系人民健康、國家經(jīng)濟和社會發(fā)展。本文以新冠肺炎疫情防控為例，對疫情防控中面臨的困境進行總結(jié)和分析，以期更好的防范和化解公共衛(wèi)生風(fēng)險，避免疫情二次爆發(fā)。

（1）“外防輸入、內(nèi)防反彈、人物同防”形勢依舊嚴峻。新冠肺炎疫情是中華人民共和國成立以來,傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。雖然我國打贏了疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，在前期抗疫過程中積累了豐富的經(jīng)驗，但是疫情常態(tài)化防控形勢依然嚴峻。一方面病毒本身的復(fù)雜性。病毒從“人傳人”出現(xiàn)“物傳人”，從“有癥狀”出現(xiàn)“無癥狀”，從“原始毒株”出現(xiàn)“變異毒株”等變化，病毒變化的速度遠遠超過人類對其認識的速度。另一方面我國疫情多地散點爆發(fā)，全球疫情加速蔓延。全球化帶來人通、物通、信息通等便利的同時公共衛(wèi)生風(fēng)險也由此傳播到世界各地。全國各地屢屢出現(xiàn)入境人員、進口冷鏈食品和物品等新冠病毒核酸檢測陽性問題。（2）公共衛(wèi)生專業(yè)力量薄弱。公共衛(wèi)生專業(yè)力量是公共衛(wèi)生風(fēng)險防控的有力保障。當前，公共衛(wèi)生專業(yè)力量薄弱突出表現(xiàn)在兩個方面：一是公共衛(wèi)生人才匱乏。長期以來，公共衛(wèi)生人才發(fā)展平臺小，薪酬待遇低，職業(yè)成就感弱等問題，導(dǎo)致公共衛(wèi)生人才短缺問題十分突出。據(jù)《中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2015年—2018年我國各類執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師總數(shù)持續(xù)上漲，其中臨床類別增長人數(shù)最多。與臨床、中醫(yī)、口腔類別執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)的穩(wěn)步增長相比，公共衛(wèi)生人數(shù)漲幅最慢，2017-2018年甚至沒有增長。按照國家《醫(yī)藥衛(wèi)生中長期人才發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》，到2020年，每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師達到2.10人、注冊護士達到3.14人、專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)人員達到0.83人。根據(jù)《2019年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2019年，每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師2.77人，每千人口注冊護士3.18人，每萬人口專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)人員6.41人。其他醫(yī)療衛(wèi)生人才已實現(xiàn)國家規(guī)劃目標，而公共衛(wèi)生人才目前每千人僅有0.64，離2020年實現(xiàn)0.83的目標距離甚大。二是公共衛(wèi)生經(jīng)費結(jié)構(gòu)性失衡。在“重醫(yī)輕防”慣性導(dǎo)向下，政府大量的財政補貼投入到疾病譜后端的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，前端的公共衛(wèi)生財政投入則長期不足。2002年我國在原衛(wèi)生防疫站的基礎(chǔ)上組建了自上而下的四級疾病預(yù)防控制中心，將各級疾控中心定位為全額撥款事業(yè)單位，由各級財政供養(yǎng)。因此，各級各地財政收入好壞直接影響對疾控機構(gòu)經(jīng)費的投入。在2017年之前，各級疾控機構(gòu)尚能夠通過預(yù)防體檢或委托性檢測收費彌補日常經(jīng)費不足的部分，2017年4月國家取消或停征3項收費后，經(jīng)費不足的問題更為凸顯。（3）專業(yè)機構(gòu)與決策機構(gòu)有效溝通機制還需提高。專業(yè)機構(gòu)對公共衛(wèi)生風(fēng)險的研判和評估是公共衛(wèi)生風(fēng)險決策和防控的直接依據(jù)。不同機構(gòu)之間的有效溝通是公共衛(wèi)生風(fēng)險治理的前提。新冠肺炎疫情中暴露出的不同機構(gòu)之間有效溝通機制較弱具體表現(xiàn)在：一是醫(yī)療機構(gòu)與疾控機構(gòu)溝通不暢。新冠肺炎疫情出現(xiàn)早期，許多臨床醫(yī)生早期已覺察到不明肺炎，但由于監(jiān)測系統(tǒng)多頭管理、公共衛(wèi)生風(fēng)險意識不足等原因并未有效將疫情實況上報，一定程度上延誤了疫情的有效監(jiān)測和評估。二是疾控機構(gòu)與決策機構(gòu)溝通不暢。各級疾控機構(gòu)隸屬于同級衛(wèi)生健康部門，上級疾控機構(gòu)對下級疾控機構(gòu)僅進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。各級疾控機構(gòu)向同級衛(wèi)生健康部門匯報公共衛(wèi)生信息，衛(wèi)生健康部門向政府部門報告信息。這種層層上報情況，效率低且信息存在走樣的可能性。在新冠肺炎疫情出現(xiàn)早期，中國疾控中心專家組多次前往武漢調(diào)研，當?shù)卣峁┙o專家組的資料有限并在匯報中表示“密切接觸者中沒有出現(xiàn)感染者，感染者病癥不是太重，和季節(jié)性流感差不多”。專家組通過對患者病歷的監(jiān)測和流行病學(xué)分析，向決策部門提供了多份調(diào)查報告，并建議在公共場所采取相應(yīng)的防控措施及臨床救治中采用抗病毒治療，然而早期這些報告并未被政府決策部門采納。

三、提升公共衛(wèi)生風(fēng)險治理效能對策

上級領(lǐng)導(dǎo)強調(diào)：“防范化解重大疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險，事關(guān)國家安全和發(fā)展，事關(guān)社會政治大局?！币源舜涡鹿诜窝滓咔榉揽貫槠鯔C，查漏補缺，堅持預(yù)防為主原則，強化風(fēng)險意識，提前系統(tǒng)謀劃，著力防范和化解公共衛(wèi)生風(fēng)險。

（1）堅持預(yù)防為主，改革完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系。改革公共衛(wèi)生服務(wù)體系需逐步轉(zhuǎn)變“重醫(yī)輕防”理念。一是建立穩(wěn)定的公共衛(wèi)生事業(yè)投入機制，重點向財政收入落后的地區(qū)傾斜。堅持“強基層、?；?、建機制”新醫(yī)改方針，夯實農(nóng)村衛(wèi)生三級防護網(wǎng)，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源投入結(jié)構(gòu)，積極引導(dǎo)企業(yè)、社會組織、金融機構(gòu)等參與建設(shè)，形成政府引導(dǎo)、社會資本共同參與的多元投融資機制。二是加強疾控機構(gòu)生物安全實驗室的建設(shè)，提升其核心能力建設(shè)。三是改革和健全公共衛(wèi)生隊伍人員培養(yǎng)、準入、待遇保障、考核評價和激勵機制，增強公共衛(wèi)生人才職業(yè)獲得感、安全感、幸福感。

（2）強化科研技術(shù)支撐，提升公共衛(wèi)生風(fēng)險治理效能?！翱茖W(xué)技術(shù)，戰(zhàn)勝疫情的關(guān)鍵利器”。一是加強全球在疫苗和藥物研發(fā)合作。二是充分利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算等科技力量，精準監(jiān)測和評估公共衛(wèi)生風(fēng)險。三是加快推進公共衛(wèi)生數(shù)字化建設(shè)，合并流感監(jiān)測系統(tǒng)、不明原因肺炎監(jiān)測系統(tǒng)、發(fā)熱門診等系統(tǒng)，建立統(tǒng)一的呼吸道疾病的監(jiān)測系統(tǒng)。破除醫(yī)院電子診療系統(tǒng)和傳染病直報系統(tǒng)數(shù)據(jù)壁壘，落實臨床醫(yī)生疫情申報主體責(zé)任，發(fā)揮好疫情“吹哨人”作用。

（3）暢通機構(gòu)間溝通機制，凝聚防控合力。完善《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)。增強專業(yè)機構(gòu)在公共衛(wèi)生風(fēng)險預(yù)警、防控等方面的話語權(quán)。各級黨校（行政學(xué)院）要將公共衛(wèi)生風(fēng)險培訓(xùn)作為干部培訓(xùn)的必修課，強化領(lǐng)導(dǎo)干部的公共衛(wèi)生風(fēng)險意識和提高其應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險的決策和治理能力。衛(wèi)生健康機構(gòu)系統(tǒng)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔應(yīng)當從具有相關(guān)學(xué)科背景的人才進行選拔。