基于合同管理對(duì)PPP績(jī)效影響分析

郭權(quán)，吳光曄

1.青島大學(xué)商學(xué)院；2.北京建筑大學(xué)

一、PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)概述

因?yàn)镻PP項(xiàng)目具有特殊性，所以PPP項(xiàng)目的績(jī)效也具有特殊性，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）PPP項(xiàng)目有更廣泛的階段

一般來說，傳統(tǒng)項(xiàng)目管理的管理階段從施工期到項(xiàng)目竣工是項(xiàng)目的一個(gè)重要階段。反觀PPP項(xiàng)目來說，從項(xiàng)目管理的PPP機(jī)制中的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的設(shè)計(jì)，到項(xiàng)目執(zhí)行過程的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等等，這些東西無一不和PPP項(xiàng)目的績(jī)效有著密切的聯(lián)系。所以，PPP項(xiàng)目相比于一般的傳統(tǒng)項(xiàng)目，它的項(xiàng)目運(yùn)行周期更長(zhǎng)，項(xiàng)目的參與方更多，這也就體現(xiàn)了其項(xiàng)目的復(fù)雜程度和一定的不確定性，這也就說明了其績(jī)效測(cè)度的工作和指標(biāo)更復(fù)雜。

（二）更加注重各方參與

PPP項(xiàng)目一般由政府發(fā)起，主要建設(shè)項(xiàng)目是基礎(chǔ)設(shè)施的福利性建設(shè)。政府通常是投資人，政府對(duì)這些資金的使用是公開透明的，從而提升了資金的使用率，有利于提高公眾參與PPP項(xiàng)目的績(jī)效。

（三）社會(huì)公共效益和經(jīng)濟(jì)利益效益并重

PPP項(xiàng)目除了在經(jīng)濟(jì)和效率的方面達(dá)到相應(yīng)的目標(biāo)外，也要在公共利益方面滿足要求，而且要達(dá)到有一定的社會(huì)效益。具體來說，經(jīng)濟(jì)效益方面應(yīng)該滿足總投資可控、建設(shè)質(zhì)量與進(jìn)度目標(biāo)、運(yùn)營(yíng)成本合理、政府的支付費(fèi)用在合理的范圍內(nèi)等，社會(huì)效益應(yīng)該滿足項(xiàng)目能夠提高質(zhì)量公共產(chǎn)品或服務(wù)、公眾滿意度提高以及對(duì)自然環(huán)境保護(hù)等方面。

比如對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目采用PPP模式時(shí)，既要關(guān)注總投資是否超標(biāo)、項(xiàng)目質(zhì)量驗(yàn)收情況、運(yùn)營(yíng)成本是否合理、政府補(bǔ)貼價(jià)格是否可承受等方面外，還要考察項(xiàng)目對(duì)公眾生活環(huán)境的改善、減少環(huán)境壓力等方面。

（四）要求從后評(píng)價(jià)到過程評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)模式來源于企業(yè)管理中的績(jī)效評(píng)價(jià)理論，因此，絕大部分為“后評(píng)價(jià)”，即在項(xiàng)目完成后（通常是竣工驗(yàn)收后）依據(jù)所建立的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用合適的評(píng)價(jià)方法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。但后評(píng)價(jià)這種對(duì)結(jié)果的考察總結(jié)是在項(xiàng)目與項(xiàng)目之間傳遞的，并不能對(duì)于某單一項(xiàng)目本身實(shí)現(xiàn)改進(jìn)。一個(gè)好的工程項(xiàng)目（尤其是PPP項(xiàng)目）的績(jī)效評(píng)價(jià)，不應(yīng)該是簡(jiǎn)單的最后一次“事后評(píng)價(jià)”。相反，它應(yīng)該是一個(gè)貫穿項(xiàng)目全過程的“評(píng)價(jià)-反饋-改進(jìn)-再評(píng)價(jià)”的過程。PPP項(xiàng)目的物有所值的評(píng)價(jià)就是在PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、執(zhí)行等不同階段對(duì)資金價(jià)值的一個(gè)考核，因而也是一種過程評(píng)價(jià)。過程評(píng)價(jià)要求建立基于過程的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其過程如圖1所示。

圖1 PPP項(xiàng)目全過程循環(huán)

二、關(guān)于PPP項(xiàng)目中合同管理的理論分析

在20世紀(jì)90年代時(shí)，項(xiàng)目管理逐漸往兩個(gè)方向去劃分。首先是狹隘的項(xiàng)目管理理論，它的重點(diǎn)是對(duì)項(xiàng)目管理中的理論和技術(shù)方法應(yīng)用進(jìn)行分析；其次是項(xiàng)目治理理論的分析，后者更像是研究具體項(xiàng)目中的管理模式與模型以及管理的制度。由于近幾年我國(guó)建設(shè)的超大型公共項(xiàng)目越來越多，項(xiàng)目建設(shè)期逐漸變長(zhǎng)，項(xiàng)目中所出現(xiàn)的問題和情況也是越來越復(fù)雜，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理的復(fù)雜程度也是不斷加大，憑借以往的經(jīng)驗(yàn)方法以及單純的方法早已經(jīng)行不通，于是學(xué)術(shù)界開始從制度的方面去提高項(xiàng)目進(jìn)行的效率，并且已取得一定成果。近兩年，項(xiàng)目管理研究圍繞制度層面展開，以制度管理為重點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目各方關(guān)系的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)的平衡，建立一個(gè)懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，從而提高項(xiàng)目參與各方的效率，進(jìn)而更好地提升項(xiàng)目績(jī)效，最終達(dá)到更好地完成項(xiàng)目的目的。PPP項(xiàng)目管理是一個(gè)完整的組成，是由不同的要素組成。米勒[1]等人認(rèn)為，市場(chǎng)、合同、管理、關(guān)系等要素是項(xiàng)目管理系統(tǒng)的公共組成部分。在項(xiàng)目治理過程中，可以結(jié)合一個(gè)或幾個(gè)要素來達(dá)到管理的目的。但是，近幾年合同治理和關(guān)系治理越來越成為研究的話題，并分成了不同的研究方向，也有的甚至將兩種機(jī)制互補(bǔ)地進(jìn)行研究。所有的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)都是通過合同來確立的，政府部門與私人企業(yè)的關(guān)系也是由合同確立的，合同是項(xiàng)目管理過程中的紐帶，合同管理在項(xiàng)目管理整個(gè)過程中的地位也就不言而喻，合同管理是項(xiàng)目管理中最重要的部分。合同履行、合同條款的制定等都屬于合同管理的要素，而合同管理又和其他的組成要素共同構(gòu)成了項(xiàng)目管理機(jī)制，在此體系中合同管理與其他要素相輔相成。

本文對(duì)合同管理有以下認(rèn)識(shí)：合同管理以項(xiàng)目管理理論為基礎(chǔ)，在項(xiàng)目管理的基礎(chǔ)上運(yùn)用合同管理方法；合同管理的作用不僅是安排項(xiàng)目制度，還要管理和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目；合同管理不僅是運(yùn)用權(quán)力、責(zé)任等方面的治理機(jī)制，更是運(yùn)用管理技術(shù)和管理方法來實(shí)現(xiàn)管理；合同管理的重點(diǎn)不僅是項(xiàng)目的利益相關(guān)者，還包括項(xiàng)目的直接管理者；合同管理是一種直接影響項(xiàng)目的合同，其目的是提高項(xiàng)目績(jī)效并取得項(xiàng)目成功；合同管理以項(xiàng)目管理為基礎(chǔ)，運(yùn)用合同管理中的管理技術(shù)和方法，更有效地完成達(dá)到目標(biāo)。

三、PPP項(xiàng)目合同管理機(jī)制分析

合同管理理論主要從權(quán)利、責(zé)任、利益等方面對(duì)PPP項(xiàng)目的參與者進(jìn)行約束。在PPP項(xiàng)目中，相關(guān)的參與者一般是政府、國(guó)有企業(yè)等，項(xiàng)目的參與方一般不會(huì)太少。這也說明關(guān)系的復(fù)雜性和項(xiàng)目的不穩(wěn)定性，但主要關(guān)系是根據(jù)企業(yè)和政府的關(guān)系來定義的。為了說明本文研究關(guān)系的重點(diǎn)，本文將以政府部門與企業(yè)業(yè)主進(jìn)行研究。政府與企業(yè)法人通過合同來約定關(guān)系，進(jìn)行權(quán)利的分擔(dān)，責(zé)任的規(guī)定，以及利益的分享，這也就是PPP項(xiàng)目中合同管理機(jī)制的由來，本文主要是通過權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)三方面去展開分析的。

（一）權(quán)利分配機(jī)制研究

在PPP項(xiàng)目參與的各方中，各個(gè)企業(yè)應(yīng)享有如收益分紅的權(quán)利、資金退出的權(quán)利和對(duì)項(xiàng)目應(yīng)有的控制權(quán)力等[2]。

（1）股份分紅的權(quán)利。這其中有兩方面的權(quán)利；其一是保守收益的權(quán)利，這一部分也就是需要用來與自己投資的成本所抵消的利益，它必須大于或等于所投資的成本；其二是剩余利益要求的權(quán)利，也就是由其所投資的固定資產(chǎn)和移動(dòng)資產(chǎn)對(duì)項(xiàng)目所產(chǎn)生的效益來界定其對(duì)項(xiàng)目的貢獻(xiàn)程度，進(jìn)而決定最終可以分得多少分紅。這兩者的關(guān)系是密切相關(guān)的。

（2）資本退出的權(quán)利。也就是作為投資股東退出投資資本的權(quán)利，在常見的PPP項(xiàng)目中，最常見的資本退出的途徑是股東把所持有的股份進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，進(jìn)而達(dá)到資本退出的目的。在PPP項(xiàng)目合同條款的制定中，資本退出的權(quán)利要進(jìn)行合理的規(guī)定，因?yàn)榇艘蛩乜梢詫?duì)項(xiàng)目實(shí)施的穩(wěn)定性有很大的影響，比如項(xiàng)目的臨時(shí)撤資會(huì)對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)度產(chǎn)生很大影響。

（3）項(xiàng)目進(jìn)行過程中的掌控權(quán)力。也就是企業(yè)對(duì)項(xiàng)目投資后對(duì)項(xiàng)目所具有的掌控權(quán)力。PPP項(xiàng)目的參與方根據(jù)對(duì)項(xiàng)目投資的多少，所占股份的多少，進(jìn)而決定對(duì)項(xiàng)目的掌控程度。對(duì)項(xiàng)目掌控程度直接影響了項(xiàng)目收益的分配和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)情況。在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過程中如果參與方缺失了對(duì)項(xiàng)目的掌控權(quán)力，那么資本退出的權(quán)利也可能會(huì)被行使，到最后還是會(huì)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度產(chǎn)生影響，進(jìn)而產(chǎn)生多余的不確定性。對(duì)項(xiàng)目的掌控權(quán)力的大小取決于項(xiàng)目的不確定性，當(dāng)項(xiàng)目的不確定性越大項(xiàng)目參與方對(duì)項(xiàng)目的掌控性也就越大。在PPP項(xiàng)目中的掌控權(quán)力與項(xiàng)目的資本退出的權(quán)利是相對(duì)應(yīng)的，這樣才能夠最大程度地保證項(xiàng)目實(shí)施的效率與穩(wěn)定性（如圖2）。

圖2 基于合同管理的權(quán)利配置框架

（二）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

《聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP立法指南》給出PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)的定義：可能給當(dāng)事人對(duì)項(xiàng)目的收益帶來負(fù)面影響的情形[3]。由于不同的項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)有所不同，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分類方法也是各有不同，一般來說常見的風(fēng)險(xiǎn)有：來自政治方面的風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)處理方面的風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中的風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)與推廣的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)是指當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)項(xiàng)目各方是如何分配和承擔(dān)的，分擔(dān)方應(yīng)采取措施保證PPP項(xiàng)目參與各方不因風(fēng)險(xiǎn)而蒙受不必要的損失。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的控制與分擔(dān)以及處理和解決會(huì)對(duì)項(xiàng)目的效率、效益以及最后的各方的利益分配有著必要的聯(lián)系，合理的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)決定了項(xiàng)目的成功與否，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)以項(xiàng)目效益的最大化以及各方參與人的利益最大化為基礎(chǔ)進(jìn)行。在項(xiàng)目進(jìn)行的整個(gè)過程中應(yīng)該本著以下幾項(xiàng)規(guī)定：首先是對(duì)項(xiàng)目參與各方應(yīng)該承擔(dān)的最大風(fēng)險(xiǎn)有一定要求；其次是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的可承受能力相匹配，承擔(dān)能力強(qiáng)的一方承擔(dān)多一點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)能力弱的一方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)少一點(diǎn)，這也是本著利益最大化的原則；最后則是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的多少與最終的利益分配要相對(duì)應(yīng)，承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)的一方利益相對(duì)高一點(diǎn)，本著高風(fēng)險(xiǎn)高收益的原則[4]。

上述規(guī)定為核心，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避體系可以劃分為以下幾個(gè)過程：合同簽訂或變更前的準(zhǔn)備過程、合同建立過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過程、合同履行過程中的風(fēng)險(xiǎn)再分擔(dān)過程。第一次過程是政府出面測(cè)定風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行一定的分析，根據(jù)各方的風(fēng)險(xiǎn)掌控能力的大小對(duì)各方的風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行一定的劃分；在第二個(gè)過程中，參與者將實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)與指定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行比較。如果實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)超出合同范圍，他們會(huì)向政府提出相應(yīng)要求，以補(bǔ)償額外的風(fēng)險(xiǎn)。否則，參與方需要重新協(xié)商以分擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；在第三個(gè)過程中，在合同條款的落實(shí)過程中，若出現(xiàn)其他意外因素而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的增加則需要雙方重新商定，對(duì)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行再劃分，分析排除等，以上的情況出現(xiàn)后依據(jù)實(shí)際的情況進(jìn)行合同條款的變更。

（三）收益分配機(jī)制

PPP項(xiàng)目參與各方以及政府部門的參與項(xiàng)目的動(dòng)力來源主要是獲得利益的分配，因此收益的分配機(jī)制在合同管理的過程中顯得尤為必要。站在政府的立場(chǎng)上來講，其獲得收益的途徑主要有以下幾個(gè)，首先是PPP項(xiàng)目完成后形成的社會(huì)效益以及對(duì)公民產(chǎn)生的便利，由此給政府部門帶來相應(yīng)的政績(jī)，這也是政府方面收益的主要來源；其次是PPP項(xiàng)目在建設(shè)成功后運(yùn)營(yíng)中的收入也是重要的。從合同管理的角度來看，項(xiàng)目參與各方首先要確定項(xiàng)目的收益來源和確定收益分配系數(shù)。分配系數(shù)的確定通常取決于以下幾點(diǎn)，包括各方投入的生產(chǎn)要素的大小、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)量和對(duì)項(xiàng)目的貢獻(xiàn)程度，然后簽訂合同。合同中要對(duì)以上的要素進(jìn)行規(guī)定，對(duì)分配的收益進(jìn)行規(guī)定。項(xiàng)目開始建設(shè)以后，對(duì)以上的要素進(jìn)行評(píng)估和測(cè)定，在項(xiàng)目盈利以后，根據(jù)各方對(duì)合同規(guī)定要素的履行程度來進(jìn)行收益的分配。根據(jù)PPP項(xiàng)目參與各方的利益要求，用概率統(tǒng)計(jì)方法進(jìn)行計(jì)算，對(duì)產(chǎn)生的利益進(jìn)行各方適度的分配，一直到PPP項(xiàng)目進(jìn)行結(jié)束，收益分配結(jié)束。具體的收益分配流程如圖3所示。

圖3 基于PPP項(xiàng)目合同管理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

相關(guān)鏈接

PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

按照這個(gè)廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營(yíng)部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。與BOT相比，狹義PPP的主要特點(diǎn)是，政府對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)過程參與更深，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更長(zhǎng)，信息也更對(duì)稱。

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。

PPP是以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，還是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革。

2017年11月27日，亞洲開發(fā)銀行發(fā)布了第一份成員國(guó)政府和社會(huì)資本合作監(jiān)測(cè)報(bào)告《PPP監(jiān)測(cè)》。

2018年9月14日，財(cái)政部公布的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年7月底，全國(guó)PPP（政府和社會(huì)資本合作）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫累計(jì)入庫項(xiàng)目7867個(gè)、投資額11.8萬億元。

已簽約落地項(xiàng)目3812個(gè)、投資額6.1萬億元，已開工項(xiàng)目1762個(gè)、投資額2.5萬億元。