社區(qū)治理法治化的內(nèi)涵、困境及對(duì)策研究——以成都市為例

成都大學(xué)法學(xué)院社會(huì)工作系 臧肖

全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這一目標(biāo)最重要的內(nèi)涵就是“國家治理體系和治理能力”的“法治化”。在法治框架下對(duì)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”進(jìn)行正確理解，不僅關(guān)系到全面深化改革的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，而且關(guān)系到基層社區(qū)治理能否根據(jù)這一關(guān)系準(zhǔn)確地構(gòu)建理論內(nèi)涵并指導(dǎo)實(shí)踐。目前基層社區(qū)治理中呈現(xiàn)的一系列問題也能反映出社區(qū)治理法治化的進(jìn)程和障礙，對(duì)這些問題的分析可以豐富社區(qū)治理法治化的內(nèi)容和方向。

一、國家治理現(xiàn)代化的核心是法治化

縱觀當(dāng)代世界，法治是國家治理的基本方式，國家治理水平的重要標(biāo)志就是國家治理的法治化水平，而且也是國家治理現(xiàn)代化的重要途徑。作為國家治理的重要支撐，國家治理體系和治理能力自然也要以法治化作為自己的目標(biāo)。

（一）國家治理現(xiàn)代化就是國家治理法治化

推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化就是推進(jìn)國家治理法治化，國家治理現(xiàn)代化必然要表現(xiàn)為國家治理法治化，并通過法治化引領(lǐng)和保障現(xiàn)代化。推進(jìn)國家治理法治化不僅僅是國際共識(shí)，也是中國特色社會(huì)主義制度的必然要求。

在世界范圍內(nèi)，民主和法治是當(dāng)今世界文明國家的基本價(jià)值觀，眾多國際問題的紛爭依然以法治作為主要的溝通和解決渠道，世界各國也在努力推動(dòng)將法治作為當(dāng)代國際秩序和國際關(guān)系的重要價(jià)值觀。在國內(nèi)，推進(jìn)國家治理法治化不僅是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念，也是長遠(yuǎn)目標(biāo)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在不同的場合多次提到依法執(zhí)政、依法治國、依法行政、依法治理社會(huì)的重要性。這一系列講話精神的核心就是強(qiáng)調(diào)法治是中國國家治理的基本內(nèi)涵。推進(jìn)國家治理法治化不僅要求中國共產(chǎn)黨、各級(jí)政府依法執(zhí)政履職，對(duì)人民群眾參與各個(gè)層面的國家治理也提出了法治化的要求，必須遵循法治程序。

（二）國家治理法治化包含治理體系和治理能力的法治化

國家治理體系包括各種各樣的法律、制度、規(guī)范等，它們共同構(gòu)成了國家治理的制度體系。只有通過完整、系統(tǒng)、巧妙的制度設(shè)計(jì)，才能建立健全國家治理制度體系，并且將國家治理的意志和精神通過制度體系去實(shí)施和達(dá)成。因此，治理體系的法治化是國家治理法治化的重要制度保障。

關(guān)于治理能力，習(xí)近平總書記提到“提高人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運(yùn)用中國特色社會(huì)主義制度有效治理國家的能力”。由此可以看到，國家治理能力是多方主體在參與國家治理的進(jìn)程中所體現(xiàn)出來的能力，也是國家治理體系執(zhí)行力的一個(gè)體現(xiàn)。提高國家治理能力要求各個(gè)主體提高自己運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。

無論是國家治理體系還是國家治理能力，都是國家治理的重要組成部分，都是國家治理制度及執(zhí)行能力的重要體現(xiàn)。二者也是一個(gè)有機(jī)的整體，有了一套好的國家治理制度的設(shè)計(jì)，才能給治理能力提供堅(jiān)實(shí)的制度保障；治理能力的高低能夠體現(xiàn)國家治理制度設(shè)計(jì)的效能。而國家治理現(xiàn)代化又是這二者的前提和目標(biāo)，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化就要求國家治理制度設(shè)計(jì)的現(xiàn)代化以及多方治理主體依法執(zhí)政、依法參政能力的提升。

（三）社區(qū)治理法治化是國家治理法治化的重要支撐

社區(qū)是國家治理的基本單元，習(xí)近平總書記指出:“社區(qū)在全面推進(jìn)依法治國中具有不可或缺的地位和作用，要通過群眾喜聞樂見的形式宣傳普及憲法法律，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約等基層規(guī)范在社會(huì)治理中的作用，培育社區(qū)居民遵守法律、依法辦事的意識(shí)和習(xí)慣，使大家都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者?！眹抑卫眢w系的法治化最終都要通過社區(qū)來落地，治理能力的法治化也要在社區(qū)進(jìn)行檢驗(yàn)。因此，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化必須要求社區(qū)治理法治化，社區(qū)治理法治化是國家治理法治化的基礎(chǔ)和支撐。社區(qū)治理法治化和內(nèi)涵同國家治理法治化具有高度的同質(zhì)性。法治化是社區(qū)治理的核心精神和目標(biāo)，社區(qū)內(nèi)的多元主體在參與社區(qū)治理的過程中必須要以法律法規(guī)、制度、規(guī)章等治理體系為指導(dǎo)，并且要以依法參與社區(qū)治理為自我要求，提升自己參與社區(qū)治理的能力，才能推動(dòng)社區(qū)治理的法制化進(jìn)程。而這一進(jìn)程要求各個(gè)主體在社區(qū)治理中有不同的角色側(cè)重。

二、社區(qū)治理法治化的困境

近些年，成都市的地方治理工作無論是在四川省還是在全國范圍都獲得了高度的稱贊，也獲得了很好的工作成效。成都市政府抓住了社區(qū)治理這一重要主題，在城鄉(xiāng)融合、環(huán)境治理、提高民眾獲得感方面創(chuàng)造性地出臺(tái)了一系列的地方制度，這些制度形成了成都市社區(qū)治理的政策體系，推動(dòng)社區(qū)治理工作不斷前進(jìn)，但是距離社區(qū)治理法治化還有一定的距離。

（一）上位法缺失，治理體系不完備

成都市為推進(jìn)社區(qū)治理出臺(tái)了大量的政府意見和規(guī)定，為社區(qū)治理工作提供了政策指引。但是作為地方政策具有明顯的局限性，主要體現(xiàn)在地方政策雖然數(shù)量很多，但是主要以問題為導(dǎo)向；政策設(shè)計(jì)沒有系統(tǒng)性，不同的政策之間相互銜接和呼應(yīng)不夠完善，甚至出現(xiàn)相互打架和沖突的內(nèi)容，又需要出臺(tái)新的地方政策來解釋或覆蓋；最為核心的問題是由于目前社區(qū)治理領(lǐng)域沒有一部綜合性的法律法規(guī)，不僅不能為社區(qū)治理提供法律支撐，也沒有鼓勵(lì)、引導(dǎo)社區(qū)治理下位法的出臺(tái)，因此社區(qū)治理工作缺乏綱領(lǐng)性法律的制度指引。上位法缺失的結(jié)果必然導(dǎo)致社區(qū)治理體系的不完善，以及現(xiàn)有地方政策之間無法相互支撐，政策的不穩(wěn)定以及政策之間出現(xiàn)沖突和打架就是社區(qū)治理的必然。

（二）治理能力法治化有待加強(qiáng)

雖然成都市出臺(tái)了大量的地方政策推動(dòng)社區(qū)治理創(chuàng)新和法治化工作，但是多元主體治理能力的法治化仍然有進(jìn)步的空間，對(duì)社區(qū)治理法治化的意識(shí)和行為有待加強(qiáng)。具體包括一些基層干部依然以人治思維來管理社區(qū)，處理公共事務(wù)，政府部門任意將本職工作攤派下發(fā)，社區(qū)減負(fù)成為一紙空文；社會(huì)組織參與社區(qū)治理的角色定位不清晰，社區(qū)對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)有偏差，社會(huì)組織對(duì)自身的角色認(rèn)知也不夠清晰，導(dǎo)致大多社會(huì)組織成為了社區(qū)的幫手甚至下屬，大多數(shù)時(shí)間在幫助社區(qū)完成行政工作；而社區(qū)本土的社會(huì)組織又大多面臨著發(fā)育不完善、內(nèi)生動(dòng)力不足、參與社區(qū)治理的能力和經(jīng)驗(yàn)都亟需支持的局面。

（三）社區(qū)服務(wù)制度保障有進(jìn)步空間

作為承擔(dān)了政府職能的社區(qū)，為社區(qū)企業(yè)、民眾提供公共服務(wù)是職責(zé)所在。但是目前由于社區(qū)治理上位法的缺失，導(dǎo)致社區(qū)在公共服務(wù)中的定位、服務(wù)內(nèi)容、所需資源都沒有明確的剛性規(guī)定，也就使得社區(qū)公共服務(wù)的內(nèi)容和水平都缺乏制度性的保障。包括社區(qū)服務(wù)中心的空間保障、社區(qū)開展公共服務(wù)的資金保障、社區(qū)工作人員的激勵(lì)機(jī)制、社區(qū)志愿者隊(duì)伍常態(tài)化建設(shè)、居民互助機(jī)制的建立等，導(dǎo)致在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)社區(qū)差異甚至“貧富分化”。有公共空間、有資金支持，社區(qū)工作人員能力較強(qiáng)的社區(qū)公共服務(wù)做得好，能得到民眾和領(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)可，更容易具有示范效應(yīng)，就能獲得更多的榮譽(yù)和資源；而那些空間資源有限、資金資源有限的社區(qū)就只能看社區(qū)工作人員挖掘資源、鏈接資源的能力。因此，在制度設(shè)計(jì)特別是剛性立法上，針對(duì)社區(qū)公共服務(wù)所需的空間、資金、人員、機(jī)制等方面需要予以法律保障，才能保證社區(qū)服務(wù)的均等化和規(guī)范化。

三、提高社區(qū)治理法治化水平的對(duì)策

依據(jù)對(duì)上述社區(qū)治理法治化問題的分析，提高成都市社區(qū)治理法治化可以分別從制度設(shè)計(jì)、能力提升和服務(wù)保障三個(gè)方面入手。

（一）從立法入手，為社區(qū)治理提供法治保障

作為地方政府，成都市可以在立法方面先行先試?；谇捌诒姸嗌鐓^(qū)治理方面的政策積累，對(duì)目前社區(qū)治理中的重難點(diǎn)問題有充分的思考和儲(chǔ)備，可以適時(shí)出臺(tái)一部或一系列具有成都特色的社區(qū)治理地方法規(guī)。在具體形式上，可以將一些已經(jīng)比較成熟的地方性政策直接轉(zhuǎn)換成地方性法規(guī)，增強(qiáng)其權(quán)威性和規(guī)范性；同時(shí)，可以借鑒國內(nèi)外社區(qū)治理立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合成都實(shí)際情況大膽吸收和模仿；此外，還可以根據(jù)一些社區(qū)治理的上位法出臺(tái)地方實(shí)施辦法或細(xì)則，從而可以系統(tǒng)性地構(gòu)建社區(qū)治理制度體系，從而為成都市的社區(qū)治理法治化進(jìn)程奠定制度基礎(chǔ)。

（二）提高基層政府依法行政能力和居民依法治理能力

提高基層政府依法行政能力的基礎(chǔ)就是各級(jí)政府之間職責(zé)的清晰劃分，可以出臺(tái)地方法規(guī)或根據(jù)上位法出臺(tái)地方實(shí)施辦法予以明確。同時(shí)為了切實(shí)減輕街道和社區(qū)負(fù)擔(dān)，要切實(shí)落實(shí)成都市《關(guān)于減輕城鄉(xiāng)社區(qū)負(fù)擔(dān)的十條措施》，將社區(qū)減負(fù)落到實(shí)處；對(duì)于每一項(xiàng)落地到基層的工作，上級(jí)政府必須有針對(duì)性地提供資金、政策和人力支持，并將社區(qū)減負(fù)工作納入政府績效考核范圍。在提高居民依法參與治理能力上，一方面可以從制度入手，在政策或在地方立法納入社會(huì)組織和社區(qū)自組織培養(yǎng)和激勵(lì)的內(nèi)容，從平臺(tái)建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、能力提升、資金和項(xiàng)目支持予以明確化和規(guī)范化，增強(qiáng)社會(huì)組織和社區(qū)自組織參與社區(qū)公共服務(wù)提供和參與社區(qū)治理的能力；另一方面，可以在輿論氛圍上加大普法宣傳，特別是就社會(huì)組織、社區(qū)自組織、居民依法參與社區(qū)治理進(jìn)行大力宣傳，使遵法守法成為社區(qū)治理領(lǐng)域里每個(gè)參與主體共同堅(jiān)守的價(jià)值觀。

（三）規(guī)范完善社區(qū)服務(wù)內(nèi)容和水平

為解決社區(qū)公共服務(wù)中的差異化和資源不平等問題，一方面可以通過政策或地方立法對(duì)于社區(qū)提供公共服務(wù)進(jìn)行規(guī)范化要求，包括場地配置、資金支持、人員支持、制度建設(shè)等方面如何保障；另一方面，可以制訂社區(qū)公共服務(wù)清單（可動(dòng)態(tài)調(diào)整），在給社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容劃定底線的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)各社區(qū)有所作為；第三，可以就公共服務(wù)的提供過程進(jìn)行規(guī)范化要求，進(jìn)而保障社區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。通過資源保證、劃定服務(wù)內(nèi)容底線以及規(guī)范服務(wù)提供過程來解決社區(qū)公共服務(wù)供需不平衡問題。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是全面深化改革，完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分。國家治理體系和治理能力的法治化也是一個(gè)長期的過程，不僅需要通過系統(tǒng)性的立法工作來實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)，更需要多元治理主體的積極參與。社區(qū)治理法治化作為國家治理法治化的基礎(chǔ)和支撐同樣任重道遠(yuǎn)，目前來看，在社區(qū)治理的參與主體、職責(zé)劃分、治理能力、法治意識(shí)等等每個(gè)環(huán)節(jié)都存在問題。需要各個(gè)地區(qū)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在社區(qū)治理法治化道路上總體謀劃，規(guī)范各參與主體的角色、職責(zé)以及溝通機(jī)制，在政策和立法領(lǐng)域大膽創(chuàng)新，最終為國家治理立法奠定基礎(chǔ)。

注釋

①張文顯.法治與國家治理現(xiàn)代化[J].中國法學(xué),2014(23):5-27.

②徐睿.成都城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化的實(shí)踐及深化路徑研究.成都行政學(xué)院學(xué)報(bào),2017(4):84-88.