政府購買服務(wù)背景下社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與政府互動(dòng)關(guān)系困境因素探析

川北醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院 羅琴

一、引言

隨著社會(huì)不斷地進(jìn)步與發(fā)展，政府購買服務(wù)成為政府轉(zhuǎn)變治理方式的重要途徑。政府購買服務(wù)對(duì)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)社會(huì)組織活力、最大功能發(fā)揮政府與社會(huì)組織的協(xié)同作用以及積累志愿資源等具有很好的效果。當(dāng)然，政府的成功轉(zhuǎn)型需要眾多的社會(huì)組織的有效支持，既需要積極培育和扶持社會(huì)組織發(fā)展，也需要政府進(jìn)行社會(huì)服務(wù)供給方式和制度的轉(zhuǎn)化，二者密不可分。政府購買服務(wù)是政府服務(wù)供給制度變革、政府扶持和培育社會(huì)組織的重要制度通道，我們看到政府和社會(huì)組織合作的成效的同時(shí)，也應(yīng)該注意到政府在對(duì)社會(huì)工作服務(wù)的購買和對(duì)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理及與之互動(dòng)中，也面臨許多困境，這些困境的存在一定程度上正在甚至將在一段時(shí)期內(nèi)持續(xù)影響著二者的合作與各自的發(fā)展。鑒于此，筆者將通過大量的文獻(xiàn)研究，結(jié)合實(shí)際來分析在當(dāng)前政府購買服務(wù)背景下，政府和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)困境，并針對(duì)這些困境產(chǎn)生的原因進(jìn)行探析。

二、政府與社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系研究現(xiàn)狀

政府與社會(huì)服務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系在不同政治、經(jīng)濟(jì)的國家是不盡相同的，即使是在同一國家的不同時(shí)期也存在不同特點(diǎn)和關(guān)系，概括起來，主要包括以下幾種關(guān)系：

（1）主導(dǎo)與被主導(dǎo)關(guān)系。就現(xiàn)實(shí)而言，楊曉光和叢玉飛（2010）認(rèn)為社工機(jī)構(gòu)這樣的社會(huì)組織與政府的關(guān)系依然是一種政府主導(dǎo)下的非對(duì)稱關(guān)系格局，必須肯定二者之間的合作，但這種合作關(guān)系還呈現(xiàn)一種不對(duì)等?！皷|歐公民社會(huì)研究者描述前社會(huì)主義政權(quán)下國家與公民社會(huì)的關(guān)系，認(rèn)為是一種支配與被支配、控制與被控制的關(guān)系?！蓖旭R斯·潘恩認(rèn)為，公民社會(huì)和國家是一種此消彼長的關(guān)系，即“公民社會(huì)越是完善，對(duì)國家的需求就越小”。

（2）合作與互補(bǔ)關(guān)系?！罢枪补芾淼闹鹘?，但社會(huì)公共事務(wù)管理，還需要若干配角?！鳖欫惷罚?012）指出，政府與社會(huì)組織在公共服務(wù)的提供領(lǐng)域存在著“互為補(bǔ)充，合作共存”的“伙伴關(guān)系”。社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)積極參與了公共服務(wù)與社會(huì)服務(wù)的提供，以及參與了政府對(duì)于公共事務(wù)的治理，甚至可以說在一定程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)政府職能缺位。政府不再是公共服務(wù)的唯一提供者，政府與民間的合作日益增多，大量原來由政府承擔(dān)的服務(wù)性或事務(wù)性的工作也逐步由社工機(jī)構(gòu)或其他社會(huì)組織提供。于萌（2010）根據(jù)對(duì)比分析圖指出政府與社會(huì)組織在面向社會(huì)開展公共管理和社會(huì)服務(wù)提供上各有優(yōu)勢(shì)和不足，總體上表現(xiàn)出互補(bǔ)的趨勢(shì)。

（3）管理與監(jiān)督關(guān)系。雖然在公共服務(wù)的提供中，政府與社會(huì)組織既有合作也存在沖突與競(jìng)爭(zhēng)，但是尤需一提的是在公共服務(wù)領(lǐng)域二者之間的管理與監(jiān)督之關(guān)系。理論上而言，政府主要實(shí)行宏觀管理，制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策和公共事業(yè)運(yùn)作法規(guī)，采取財(cái)政支持和投入，并對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理和考核，而大量的、具體的社會(huì)公共服務(wù)的內(nèi)容、項(xiàng)目的開展，都由社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)這樣的非政府組織去承擔(dān)和組織實(shí)施。也就是說政府負(fù)責(zé)監(jiān)管職責(zé)，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)提供具體的服務(wù)。非政府組織是獨(dú)立于政府之外的社會(huì)中介組織，不從屬于政府，政府也不能干預(yù)他們的活動(dòng)，可以獨(dú)立代表各市場(chǎng)主體的利益，與政府溝通、談判，從而影響政府的決策（顧麗梅，2012）。

三、政府購買背景下社工機(jī)構(gòu)與政府互動(dòng)關(guān)系的困境

（一）權(quán)責(zé)角色模糊，公平公益性較弱

政府購買服務(wù)過程中，政府作為購買方與提供方應(yīng)是合作契約的關(guān)系，政府購買服務(wù)的提供方如政府部門、非營利組織此應(yīng)是獨(dú)立平等的關(guān)系。然而在我國的實(shí)際案例中，不少政府作為優(yōu)越的“甲方”或者權(quán)威部門，難以擺脫傳統(tǒng)的管理方式，對(duì)治理的理念說得多，但實(shí)際做得少，對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和管理的干預(yù)時(shí)有發(fā)生。而社會(huì)組織對(duì)政府這個(gè)權(quán)威部門也存在很大程度的依賴和倚靠。所以在實(shí)際運(yùn)行中，政府與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)間往往表現(xiàn)出了復(fù)雜的聯(lián)系。一方面是政府的購買方式因政府在購買服務(wù)和治理二者關(guān)系內(nèi)涵不清而導(dǎo)致方式、標(biāo)準(zhǔn)不一；另一方面是社會(huì)組織本身力量弱小，對(duì)權(quán)威部門的倚靠心理存在職能不明、發(fā)展亦步亦趨的現(xiàn)象，在與政府的交往中表現(xiàn)出討好和迎合需要的態(tài)勢(shì)。

（二）專業(yè)認(rèn)知缺乏，購買行為兩極化

對(duì)政府購買標(biāo)準(zhǔn)和條件等相關(guān)事項(xiàng)仍缺乏明晰的認(rèn)識(shí)。由于缺乏對(duì)特定專業(yè)領(lǐng)域的認(rèn)識(shí)，在購買服務(wù)過程中的程序表現(xiàn)出恪守程序和相關(guān)規(guī)范，而忽略了具體的實(shí)際情況，對(duì)上級(jí)購買服務(wù)的方向和內(nèi)容不結(jié)合當(dāng)?shù)鼐用窈偷赜虻膶?shí)際加以分析，導(dǎo)致社會(huì)工作機(jī)構(gòu)為了獲得項(xiàng)目而放棄專業(yè)堅(jiān)持。同時(shí)還有部分項(xiàng)目購買方以“買大贈(zèng)小”將本部門一些無人承擔(dān)的工作和項(xiàng)目購買一并打包交予社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，使政府形象大打折扣。購買服務(wù)呈現(xiàn)兩極化的情況，實(shí)質(zhì)上是政府部門對(duì)治理的誤解和權(quán)能的誤用，兩種情況都會(huì)在一定程度上影響政府購買服務(wù)的質(zhì)量和整體推進(jìn)，長遠(yuǎn)來看將影響政府購買服務(wù)的規(guī)范性和社會(huì)組織的健康發(fā)展。

（三）資金短板，購買行為難以持續(xù)

社工機(jī)構(gòu)與社工機(jī)構(gòu)獲得的資金扶持也會(huì)因?yàn)闄C(jī)構(gòu)的實(shí)力和獲取資源的能力而不同。那些有政府部門倡議培育起來的社工機(jī)構(gòu)，往往因其官方背景而獲得更多的支持。可以說，一個(gè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)獲得的資金支持幾乎可以決定機(jī)構(gòu)的興衰。從服務(wù)人群上看，社工機(jī)構(gòu)面臨的服務(wù)對(duì)象大都為弱勢(shì)群體，無力支付服務(wù)費(fèi)用。因此，社工機(jī)構(gòu)相對(duì)于其他民辦非企業(yè)更需要政府制度化的扶持。盡管機(jī)構(gòu)每年會(huì)拿到看似很多資金援助，但實(shí)際上機(jī)構(gòu)表示這些錢對(duì)于機(jī)構(gòu)的運(yùn)行是入不敷出的，因而機(jī)構(gòu)常常會(huì)因?yàn)橘Y金問題面臨重重考驗(yàn)。

四、互動(dòng)困境之原因探析

（一）政府方面

（1）工作理念固守傳統(tǒng)。在我國長期以來的“大政府、小社會(huì)”管理體制背景下，往往沿襲傳統(tǒng)的行政管理手段，以權(quán)威的身份來干預(yù)公共服務(wù)領(lǐng)域。由于質(zhì)疑或不相信社會(huì)組織和民眾參與公共事務(wù)的能力，政府部門常常以專家的權(quán)威角色對(duì)各方面進(jìn)行指示，往往還表現(xiàn)出大包大攬現(xiàn)象。這種大包大攬則會(huì)導(dǎo)致政府和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)之間不對(duì)等的伙伴關(guān)系。

（2）雙重管理體制的制約。雙重管理體制由于其繁復(fù)的程序在一定程度上制約了我國社工機(jī)構(gòu)的成長，變革政府對(duì)社工機(jī)構(gòu)的管理體制成為當(dāng)前一項(xiàng)重要的課題。劉慶元和溫穎娜（2007）提出：“雙重管理體制”成為“草根”組織成立和發(fā)展的阻礙……政府若在相關(guān)制度的設(shè)立方面降低門檻，將會(huì)促進(jìn)草根組織參與社會(huì)治理和服務(wù)的重要力量。因此，政府還有必要在體制和制度方面進(jìn)行積極探索。

（3）考核機(jī)制不完善。由于政府購買服務(wù)工作時(shí)間短，也具有較強(qiáng)的專業(yè)性，導(dǎo)致到目前還不具備實(shí)施嚴(yán)格的合同管理的能力。同時(shí)，在社工互促互動(dòng)合作方面缺乏相應(yīng)的服務(wù)機(jī)制，有時(shí)候政府部門在購買社工服務(wù)的初始階段，過度強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)，致使社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)引入一些旁門左道的方法，而沒有專注利用和發(fā)展社會(huì)工作者的專業(yè)服務(wù)能力，因而服務(wù)效果大打折扣；在成果的評(píng)估上，社會(huì)工作服務(wù)效果難以操作化，目前的評(píng)估常常以個(gè)案、小組、社區(qū)活動(dòng)的數(shù)量多少作為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，不僅忽略了服務(wù)的質(zhì)——即對(duì)服務(wù)對(duì)象的影響和改變的程度，更引發(fā)了機(jī)構(gòu)在獲取項(xiàng)目時(shí)靠設(shè)計(jì)根本完不成的指標(biāo)服務(wù)量導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。

（二）機(jī)構(gòu)方面

（1）獨(dú)立性不足，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為我國的民間組織，在成立與運(yùn)作的過程中對(duì)政府存在很強(qiáng)的依賴性。機(jī)構(gòu)的運(yùn)行如果缺乏政府方面福利資源的推動(dòng)和支持，幾乎難以為繼。社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)很難在多方的靜態(tài)“博弈”中堅(jiān)持初衷，而專業(yè)的服務(wù)要求為服務(wù)對(duì)象提供既專業(yè)又多元化切實(shí)解決困難的服務(wù)，這在一定程度影響著社工機(jī)構(gòu)作為第三方的調(diào)節(jié)作用。

（2）專業(yè)化程度較低，缺乏社會(huì)認(rèn)可。社會(huì)組織由于在國內(nèi)發(fā)展較為緩慢，在我國較多城市還處于萌芽階段，被大眾所接納的程度低，職業(yè)的社會(huì)接納、社會(huì)認(rèn)可程度低。同時(shí)，但在資源相對(duì)緊缺的情況下，社工機(jī)構(gòu)大多陷入了大量的事務(wù)性工作，而忽視了進(jìn)一步的專業(yè)能力建設(shè)和項(xiàng)目評(píng)估。因此，較少有社工機(jī)構(gòu)真正能夠通過看得見的成效：可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?、服?wù)研究成果、可推廣的經(jīng)驗(yàn)報(bào)告等，來凸顯社會(huì)工作服務(wù)在社會(huì)建設(shè)中的功能和價(jià)值。

（3）制度管理不完善，發(fā)展動(dòng)力不足。社工機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置還不夠完善，職責(zé)界限也不夠清晰，職能劃分不夠規(guī)范，直接影響了其在社會(huì)管理創(chuàng)新中作用的發(fā)揮。目前社工機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度主要由內(nèi)部自行制定，內(nèi)部存在一定的人情因素，監(jiān)理會(huì)的存在形同虛設(shè)；再次，一些機(jī)構(gòu)管理人員輕視財(cái)務(wù)部和人事部的工作職能，這些部門的員工多屬于兼職性質(zhì)，既無專業(yè)的社會(huì)工作知識(shí)，也不夠了解本機(jī)構(gòu)的運(yùn)作情況。