海洋環(huán)境保護(hù)的公共治理創(chuàng)新路徑

廣西壯族自治區(qū)山口紅樹(shù)林生態(tài)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理中心 李菊芳

我國(guó)對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)愈發(fā)重視，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也在不斷提高，隨著其發(fā)展的不斷進(jìn)步，其中存在的各種問(wèn)題也逐漸顯露出來(lái)，這對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，是一種嚴(yán)重的阻礙。我國(guó)有關(guān)部門(mén)雖然一直在采取各種海洋治理行動(dòng)，并且獲得了一定的效果，但是根據(jù)實(shí)際調(diào)查顯示，海洋生態(tài)環(huán)境雖然初見(jiàn)成效，但究其根源，并沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性的解決。為此我們需要總結(jié)以往的教訓(xùn)，積極尋求國(guó)外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，不斷探索海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)新思路。

一、海洋生態(tài)環(huán)境危機(jī)及其治理危機(jī)

（一）海洋生態(tài)環(huán)境危機(jī)

我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)正在緊張有序地開(kāi)展，在此過(guò)程中，雖然海洋環(huán)境得到了一定程度的改善，但是從整體上分析，形勢(shì)依然比較嚴(yán)峻。通過(guò)相關(guān)數(shù)據(jù)表明，從2001年至2016年這15年間，東海近岸海洋中優(yōu)質(zhì)海水，比如一類(lèi)海水與二類(lèi)海水所占的比重發(fā)生了明顯變化，上漲了一倍之多，四類(lèi)以及劣四類(lèi)海水的比重則發(fā)生了顯著下降，從原來(lái)的72%下降至40.7%。從種種數(shù)據(jù)可以看出，海洋環(huán)境保護(hù)還是有一定成效的。但是從數(shù)據(jù)中也可以看出，直到2016年，我國(guó)仍然存在40.7%的四類(lèi)以及劣四類(lèi)海水，從這一點(diǎn)也可以證明海洋環(huán)境污染的嚴(yán)重性。

（二）海洋環(huán)境治理危機(jī)

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，海洋生態(tài)危機(jī)的出現(xiàn)與海洋環(huán)境治理危機(jī)有著密切的關(guān)聯(lián)，其中包括三大危機(jī)，分別是體制、機(jī)制以及制度問(wèn)題。以機(jī)制問(wèn)題為例進(jìn)行簡(jiǎn)要說(shuō)明，在某種情況下，其需要承擔(dān)來(lái)自市場(chǎng)、政府以及社會(huì)機(jī)制所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

1.市場(chǎng)機(jī)制失靈風(fēng)險(xiǎn)

海洋資源具有公共性的特征，而海洋環(huán)境污染與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)二者之間所帶來(lái)的影響是相反的，前者具有負(fù)面影響，后者具有積極的影響，這些特征致使海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題面臨著巨大的市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)。很多企業(yè)、個(gè)體為了追求經(jīng)濟(jì)利益，將海洋作為排污池、污水排放、侵占等現(xiàn)象層出不窮，也由此引發(fā)了“公地的悲劇”。

2.政府機(jī)制失靈風(fēng)險(xiǎn)

在政府的支持干預(yù)下，圍海工程、填海工程等陸續(xù)開(kāi)展實(shí)施，這些項(xiàng)目工程雖然具有一定的益處，擴(kuò)充了土地面積，促使耕地占補(bǔ)得到了有效的平衡，但是從另一方面來(lái)講，也具有一定的危害性，一些涉海工程對(duì)環(huán)境造成了嚴(yán)重的威脅，體現(xiàn)了“重陸地，輕海洋”的錯(cuò)誤思想。在海洋管理過(guò)程中會(huì)涉及到多個(gè)部門(mén)的協(xié)同合作，但是從實(shí)際情況分析，部門(mén)與部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)性，因而會(huì)出現(xiàn)“多龍鬧海”等引發(fā)的政府機(jī)制失靈風(fēng)險(xiǎn)。

3.社會(huì)機(jī)制失靈風(fēng)險(xiǎn)

在構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境以及對(duì)其開(kāi)展保護(hù)工作的過(guò)程中，存在一些明顯的缺陷。首先，社會(huì)主體比較稀缺，相應(yīng)的培育工作不到位；其次，公眾對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境信息沒(méi)有過(guò)多的了解與掌握，缺乏相應(yīng)的信息披露，因而社會(huì)主體在海洋環(huán)境治理中沒(méi)有較多的參與感；最后，“政府辦社會(huì)”的現(xiàn)象一直沒(méi)有得到有效解決，因而社會(huì)機(jī)制失靈風(fēng)險(xiǎn)一直存在，這是海洋環(huán)境治理過(guò)程中必須要克服的一個(gè)難題。

二、海洋環(huán)境治理的體制機(jī)制和制度創(chuàng)新

（一）海洋環(huán)境治理的體制創(chuàng)新

1.海洋環(huán)境治理的體制問(wèn)題

在海洋環(huán)境治理過(guò)程中，體制性問(wèn)題比較嚴(yán)重，具體情況如下所述：（1）行政區(qū)劃分的體制壁壘，致使治理工作在協(xié)調(diào)方面缺乏統(tǒng)一性。從港口資源的利用、配置這一方面進(jìn)行分析，為了能夠促使港口資源的利用更為充分、配置更為有效，需要加強(qiáng)滬、甬等港口的一體化進(jìn)度，但是由于行政區(qū)劃分在體制性方面存在問(wèn)題，這導(dǎo)致上海向浙江購(gòu)買(mǎi)洋山島建設(shè)屬于上海的洋山港。（2）陸海分離的體制障礙。隨著圍海工程等的推進(jìn)，過(guò)分重視陸地而忽視了海洋的重要性，這非常不利于海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。（3）條塊分割的體制壁壘。條與條、條與塊、塊與塊之間都存在激烈的沖突。

2.海洋環(huán)境治理的體制創(chuàng)新

要想從體制方面入手對(duì)海洋環(huán)境治理工作進(jìn)行創(chuàng)新，需要從以下幾個(gè)角度入手：（1）在海洋環(huán)境體制建設(shè)過(guò)程中，必須要堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌的原則，有效解決行政區(qū)劃的障礙問(wèn)題；在環(huán)境規(guī)劃方面，對(duì)陸地與海洋治理一視同仁，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，與此同時(shí)還要有效控制海洋污染物的排放量；在環(huán)境監(jiān)測(cè)方面，合理應(yīng)用先進(jìn)的信息技術(shù)，在技術(shù)支持下，對(duì)陸海兩方實(shí)施信息共享機(jī)制；充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，有效縮減海洋環(huán)境的治理費(fèi)用。（2）對(duì)海洋中不同的海域進(jìn)行功能劃分，并以此為依據(jù)確定體制性分工。即以功能劃分不同的海洋、海域，由于所在的海域不同，功能定位也存在差異性。重點(diǎn)關(guān)注海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)等特殊海域，充分發(fā)揮政府的作用；對(duì)于入海污染物的排放，采取總量控制前提下的排污權(quán)交易制度。在環(huán)境資源配置下，充分體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制的顯著作用。（3）解決多部門(mén)治理工作不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，如果條件允許的話，想辦法將海洋環(huán)境保護(hù)的權(quán)利集中在一起，交由一個(gè)部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一管理，如果無(wú)法做到這一程度，也可以成立海洋環(huán)境治理委員會(huì)，促使多部門(mén)在海洋環(huán)境治理方面更具協(xié)調(diào)性。

（二）海洋環(huán)境治理的機(jī)制創(chuàng)新

1.海洋環(huán)境治理的機(jī)制問(wèn)題

要想使得海洋環(huán)境治理機(jī)制更具科學(xué)性以及合理性，在構(gòu)建時(shí)，需要有效結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制、政府機(jī)制以及社會(huì)機(jī)制之間的平衡性。通過(guò)大量的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段主要有以下幾個(gè)問(wèn)題正在困擾治理工作的開(kāi)展：（1）市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用中缺乏必要的先決條件，這也導(dǎo)致海洋環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度等無(wú)法正常高效地落實(shí)。（2）政府作用無(wú)法得到有效發(fā)揮，雖然政府作用力度比較強(qiáng)，存在“無(wú)所不包”的現(xiàn)象，但是同時(shí)又存在一些問(wèn)題，比如沒(méi)有做好海洋環(huán)境科學(xué)普及工作，缺乏協(xié)商制度等。（3）社會(huì)機(jī)制也并未體現(xiàn)其真正的價(jià)值。由于海洋環(huán)境信息沒(méi)有得到充分披露，所以公眾無(wú)法有效參與到海洋環(huán)境治理當(dāng)中，進(jìn)而使之成為一個(gè)短板。（4）市場(chǎng)、社會(huì)以及政府機(jī)制之間缺乏協(xié)調(diào)性，因而從整體上看，機(jī)制運(yùn)行存在很大的漏洞。

2海洋環(huán)境治理的機(jī)制創(chuàng)新

（1）創(chuàng)新政府機(jī)制。在海洋環(huán)境治理過(guò)程中要有效約束政府的作用，不能出現(xiàn)政府作用過(guò)分發(fā)揮的問(wèn)題，切實(shí)履行政府應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)；加強(qiáng)海洋主體功能規(guī)劃及海洋環(huán)境規(guī)劃；做好海洋資源的確權(quán)登記工作，有效解決海洋資源所屬權(quán)界限模糊的問(wèn)題；有效控制入海污染物的年排放量，不斷優(yōu)化海洋環(huán)境質(zhì)量。

（2）市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)新。市場(chǎng)機(jī)制的作用十分重要，務(wù)必要合理發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，對(duì)海洋資源進(jìn)行合理配置，在打破“市場(chǎng)神話”的基礎(chǔ)上還要明確市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，在產(chǎn)權(quán)明確的前提下，積極開(kāi)展產(chǎn)權(quán)交易；不斷完善海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

（3）社會(huì)機(jī)制創(chuàng)新。積極開(kāi)展海洋環(huán)境保護(hù)的社會(huì)主體培育工作，不斷完善主體規(guī)模；加強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境信息的披露力度，為社會(huì)主體參與海洋環(huán)境治理提供更多有價(jià)值的信息。

（4）機(jī)制協(xié)同創(chuàng)新。堅(jiān)持海洋環(huán)境治理理念，充分發(fā)揮各個(gè)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)特長(zhǎng)，合理規(guī)避其缺陷不足，明確治理與管理的區(qū)別，做到有效治理海洋環(huán)境，建立政府、企業(yè)以及社會(huì)主體之間的海洋環(huán)境協(xié)商機(jī)制。

（三）海洋環(huán)境治理的制度創(chuàng)新

1.海洋環(huán)境治理的制度問(wèn)題

在海洋治理中，制度性問(wèn)題也較為突出：（1）制度選擇存在偏向性，對(duì)于政府而言，其從管理方面出發(fā)考慮，相比較于選擇性制度，其更注重管制性制度；從環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段方面加以分析，政府對(duì)海洋環(huán)境財(cái)稅制度更為重視，反而沒(méi)有意識(shí)到海洋環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的重要性。（2）缺乏制度耦合。政府是由多個(gè)部門(mén)組合而成，往往各個(gè)部門(mén)都偏向于單打獨(dú)斗，并沒(méi)有從全局的角度加以思考，由此也會(huì)引發(fā)制度擁擠等問(wèn)題。

2.海洋環(huán)境治理的制度創(chuàng)新

在對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行治理的過(guò)程中，從以下幾點(diǎn)展開(kāi)探究：（1）海域與海島有償使用制度、海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度等基于庇古理論的綠色財(cái)稅制度。（2）海洋環(huán)境科學(xué)教育制度、海洋環(huán)境文化培育制度等道德教化的引導(dǎo)性制度。

除此之外，海洋科技在環(huán)境治理中也能夠發(fā)揮積極的作用，因而也需要加強(qiáng)重視力度。為了在海洋科技方面收獲更多成就，人才是必不可少的要素，因此需要積極培養(yǎng)并引進(jìn)相關(guān)方面的人才，通過(guò)增加研究經(jīng)費(fèi)等途徑推動(dòng)海洋科技的進(jìn)步，這樣一來(lái)，不僅能夠有效緩解海洋環(huán)境生態(tài)危機(jī)，對(duì)提高海洋環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)代化水平也有良好的作用。

三、總結(jié)

總的來(lái)說(shuō)，為了能夠構(gòu)建美麗中國(guó)，必須要重視海洋環(huán)境的治理保護(hù)，目前我國(guó)陸地生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善，但是海洋生態(tài)環(huán)境的處境依然十分險(xiǎn)峻，為此我們需要從體制、機(jī)制、制度以及科技創(chuàng)新等方面入手，為優(yōu)化海洋環(huán)境治理效果不斷做出努力。