廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶營商環(huán)境府際博弈及其優(yōu)化

廣東海洋大學(xué)管理學(xué)院 陳敏婕

從產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)特征來看，廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶指的是廣東省沿海一帶城市以海洋為依托，從事有別于內(nèi)陸地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其制度安排。廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶位處中國大陸的最南端，毗鄰香港和澳門，是亞太地區(qū)主航道上重要的交通樞紐，作為“一帶一路”的重要戰(zhàn)略中心，與全球各地有著密切的貿(mào)易往來。它不僅是經(jīng)濟(jì)全球化的戰(zhàn)略支點(diǎn)之一，也是對外開放的重要前沿陣地，在我國區(qū)域發(fā)展中具有極為重要的戰(zhàn)略地位，這些因素共同構(gòu)成了廣東省“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局。

目前廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶各地方政府為了加快構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”的區(qū)域發(fā)展新格局，不僅要照顧到現(xiàn)存的行政格局，還要規(guī)避行政分割的弊端，盡可能使地區(qū)發(fā)展得到有效整合，由此帶來了相關(guān)的治理難題。當(dāng)區(qū)域內(nèi)政府以地方利益作為驅(qū)動力來推動自身利益最大化時(shí)，政府之間便不可避免地展開相互博弈，無序的過度競爭將會影響廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶的全局發(fā)展。目前圍繞著廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略發(fā)展的研究文獻(xiàn)主要集中于探討廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域差異、貿(mào)易戰(zhàn)略以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面，本文在此通過對廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶營商環(huán)境府際博弈方面進(jìn)行研究，以期補(bǔ)充廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶的研究內(nèi)容。

一、廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶營商環(huán)境中的府際博弈現(xiàn)狀

在府際博弈的定義方面，府即政府；際，在地理學(xué)意義上指交界或靠邊的地方；府際，即指政府間關(guān)系，府際博弈就是說政府間的博弈關(guān)系。[1]各政府基于獨(dú)立理性的角度，將會在競爭中極大程度地追求自身利益和形式的最大化，所以會根據(jù)自主選擇策略來達(dá)成追求自身利益的目的，其結(jié)果不一定能達(dá)成效率最大化。[2]

廣東省作為全球制作業(yè)基地和中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，整體發(fā)展的動力強(qiáng)勁，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)較為薄弱，地區(qū)之間發(fā)展深度與發(fā)展速度存在差異。長期以來廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶由于地理特征和產(chǎn)業(yè)布局高度相近，各地政府部門各自為政、分工不明確、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化發(fā)展等問題較為突出，存在著營商環(huán)境府際博弈現(xiàn)象。

營商環(huán)境與政策的府際博弈指圍繞各地方政府為吸引招商投資所制定的政策而展開的博弈，以此在人才、設(shè)施等生產(chǎn)要素方面極力爭取優(yōu)勢和傾斜。由于招商引資往往是地方政府政績考核的主要指標(biāo)，因此也成為了各地方政府博弈的重要領(lǐng)域，各地方政府圍繞著推動和落實(shí)各項(xiàng)提升營商環(huán)境的政策展開了一系列的非合作博弈。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)追求大而全，重復(fù)建設(shè)較嚴(yán)重

對于投資方來說，良好的營商人文環(huán)境、便捷的交通與通信、良好的公共服務(wù)體系毫無疑問是極具吸引力的考量因素。因此為了能夠成功招商引資，不少地方政府著眼于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中。黨的十八大以來，黨中央及省委、省政府高度重視改善和優(yōu)化營商環(huán)境，推動營商環(huán)境建設(shè)成為了各地方政府治理中的重要任務(wù)。廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶目前仍然存在著嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象，而廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的要素流動方主要以珠三角為中心向東西兩翼擴(kuò)散，因此其區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響力的空間分布呈現(xiàn)出了中間高兩側(cè)低的梯度差異，區(qū)域內(nèi)各地方城市經(jīng)濟(jì)水平與服務(wù)能力不匹配的問題仍然普遍存在。[3]

廣東省沿海經(jīng)濟(jì)帶綜合發(fā)展規(guī)劃在2017年發(fā)布以來，隨著各市不斷加強(qiáng)高鐵、高速、港口以及機(jī)場等交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局的速度也在不斷加快。目前珠三角區(qū)域城市與其他城市存在差異，但東西兩翼內(nèi)部各城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展上也存在著顯著的差異。根據(jù)2019廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶東西兩翼的交通通達(dá)指數(shù)排行榜，汕頭市、湛江市的交通通達(dá)指數(shù)分別位于榜單第一、第二，兩市作為省域副中心城市的作用正在逐步凸顯。隨著目前潮汕環(huán)線高速以及汕湛高速汕頭段的通車，汕頭的高速公路密度預(yù)計(jì)將達(dá)到珠三角中等水平。但汕頭作為汕潮揭城市群的區(qū)域發(fā)展核心，在基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)系上仍較為薄弱，對于周邊城市的輻射作用還有待加強(qiáng)。與汕頭同是省域副中心城市的湛江也是湛茂陽城市群的發(fā)展核心，而湛江市與茂名市、陽江市的得分也差了足足有20分。無論地方政府之間的治理能力差距有多大，合作都有助于提高政府的集體工作效率。[4]因此，無論是汕頭市還是湛江市都應(yīng)該加強(qiáng)聯(lián)動區(qū)域內(nèi)其他城市發(fā)展的觀念，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)的聯(lián)系和合作，增強(qiáng)引領(lǐng)各自區(qū)域的發(fā)展能力，在未來的發(fā)展中發(fā)揮更關(guān)鍵的效用。

（二）資金、技術(shù)引進(jìn)和營商政策相互攀比，存在著相互“壓價(jià)”現(xiàn)象

公共政策的制定過程本身也是一個(gè)博弈過程，各方主體對不同的政治問題進(jìn)行博弈后產(chǎn)生的均衡決策，即為公共政策。[5]在營商環(huán)境與政策方面，為了吸引資金、技術(shù)等資源的流入，政府不僅要在基礎(chǔ)設(shè)施上加大投資發(fā)展的力度，同時(shí)也要加強(qiáng)政策制度軟環(huán)境的配套。根據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院發(fā)布的2020年全國地級和地級以上城市營商環(huán)境報(bào)告，廣東珠三角地區(qū)城市營商環(huán)境表現(xiàn)良好，在全國位于前列水平。

城市的商務(wù)成本過高，社會服務(wù)仍然不足，對比長三角的核心城市來說，其基礎(chǔ)設(shè)施也有待完善。通常來說商務(wù)成本包括了水價(jià)、電價(jià)、氣價(jià)、地價(jià)、勞動力成本價(jià)格，以此來計(jì)算企業(yè)的生產(chǎn)要素成本。比如深圳的工業(yè)土地價(jià)格、工業(yè)水電氣，以及房價(jià)收入比，在廣東省內(nèi)排名第一，深圳和廣州的工業(yè)水電氣的價(jià)格也在全國靠前，對于企業(yè)來說，商務(wù)成本非常高昂。珠三角區(qū)域各市的商務(wù)成本大多居全省前排，深圳的水電、地價(jià)和工資價(jià)格均為全省第一。而東西兩翼區(qū)域雖然目前經(jīng)濟(jì)增長較慢，但商務(wù)成本低，工業(yè)成本低，勞動力成本便宜，在招商引資方面也具有獨(dú)到的優(yōu)勢。比如湛江的工業(yè)地價(jià)偏低，只有每平方米兩三百元，不到深圳的1/10，潮州、揭陽的房價(jià)收入之比只有廣州的一半、深圳的1/4左右，揭陽的居民平均工資只有廣深的一半左右。珠三角區(qū)域與東西兩翼區(qū)域在招商引資上可以推動跨區(qū)域合作，通過優(yōu)勢互補(bǔ)在產(chǎn)業(yè)布局上實(shí)現(xiàn)合理的分工發(fā)展。

二、廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶營商環(huán)境府際博弈的優(yōu)化

根據(jù)以上府際博弈分析，廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶營商環(huán)境的優(yōu)化需要考慮府際博弈的因素，對營商環(huán)境便利性、公平性、法治性和開放性等內(nèi)存要求進(jìn)行優(yōu)化。

（一）整體性謀劃廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶營商環(huán)境便利性體系

便利性是營商環(huán)境的首要指標(biāo)。從國際投資環(huán)境的視角看，廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶作為統(tǒng)一的市場體系，應(yīng)該從全局的角度出發(fā)構(gòu)建一個(gè)一體化的營商環(huán)境便利化體系，加強(qiáng)協(xié)調(diào)博弈而控制競爭博弈。建立起促進(jìn)良性競爭的政策措施，形成區(qū)域內(nèi)地方政府在產(chǎn)業(yè)、投資等政策的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)施清單管理等一盤棋政策制度，維護(hù)公平的市場競爭秩序。探索建立以市場信用監(jiān)管為主要依據(jù)的信用監(jiān)管方式，實(shí)行對本地企業(yè)和外地企業(yè)、內(nèi)資和外資企業(yè)一視同仁的準(zhǔn)入政策。落實(shí)獎勵(lì)和懲戒相容的激勵(lì)機(jī)制，對失信行為的市場主體實(shí)行約束和懲戒，對守信用、重合同的市場主體給予必要的獎勵(lì)政策，尤其是市場環(huán)境困難的時(shí)候，政府更應(yīng)加大對誠信企業(yè)的支持。在審批方面，應(yīng)按照“證照分離”的方式，大幅提高核準(zhǔn)和審批效率。統(tǒng)一設(shè)置稅費(fèi)優(yōu)惠政策適用程序，利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)精準(zhǔn)界定稅收管理，確保取消、停征、免征及降低征收標(biāo)準(zhǔn)政策的一致性。

（二）協(xié)同性推進(jìn)廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶營商環(huán)境的公平體系

對于一個(gè)區(qū)域來說，建立一套公平的制度體系是維系良好營商環(huán)境的基礎(chǔ)。應(yīng)以協(xié)同的思維，對廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域間政策在市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)布局、政府采購與招投標(biāo)、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等與企業(yè)經(jīng)營活動關(guān)聯(lián)性較大的政府行為實(shí)行一致性的規(guī)劃，以建立公平的營商環(huán)境。對于外商投資法規(guī)明確優(yōu)惠政策和配套法規(guī)，不得自行設(shè)置附加條件和要求，如對外資準(zhǔn)入負(fù)面清單之外不得自行另列清單。積極做好招商引資工作，多措并舉，大力吸引外資。大力發(fā)展信息化、數(shù)字化營商服務(wù)體系，建立“一網(wǎng)通辦”的數(shù)字化平臺。以全國綜合性政務(wù)服務(wù)平臺和移動終端平臺為重點(diǎn)，加強(qiáng)移動應(yīng)用系統(tǒng)（App）的建設(shè)。加強(qiáng)投融資服務(wù)建設(shè)，落實(shí)國家對中小微企業(yè)的信貸政策，促進(jìn)國有大型商業(yè)銀行對的中小微企業(yè)的信貸支持。只有區(qū)域內(nèi)協(xié)同一致的政策體系得以實(shí)施，才能避免惡性競爭，建立起優(yōu)良的營商環(huán)境。

（三）綜合性整治廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶營商環(huán)境的法治體系

法治體系的建設(shè)要以綜合性整治的思維。首先要建立區(qū)域間統(tǒng)一的規(guī)范性市場監(jiān)管制度和法律執(zhí)行制度，要政出一處而不是政出多頭。加強(qiáng)營商環(huán)境的法制建設(shè)，制訂行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。其次，要提高監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范性、透明度和威懾力。要全面推行行政執(zhí)法制度公開，落實(shí)全過程記錄執(zhí)法，制訂重大行政執(zhí)法審核和監(jiān)督制度。再次，加大對不良市場主體的打擊力度。對制售假冒偽劣、侵犯知識產(chǎn)權(quán)等違法行為加大懲處力度。對食品衛(wèi)生等直接關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全的領(lǐng)域，要出臺最嚴(yán)厲的懲處政策。

最后，建立廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶商事糾紛仲裁平臺。加強(qiáng)對市場主體合同權(quán)益的保護(hù)，尤其要注意對中小投資者股東的權(quán)利保護(hù)，落實(shí)公平競爭，避免市場壟斷。構(gòu)建市場主體退出機(jī)制，探索預(yù)重整制度，推動企業(yè)依法破產(chǎn)。