特許經(jīng)營(yíng)模式下高速公路項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理探究

黃澤文

（惠州河惠莞高速公路有限公司，廣東 惠州 516000）

高速公路建設(shè)過(guò)程中面臨征地拆遷、建設(shè)、財(cái)務(wù)、管理等較多風(fēng)險(xiǎn)，特許經(jīng)營(yíng)模式在高速公路項(xiàng)目中的應(yīng)用，是轉(zhuǎn)變政府職能并將一部分財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本方的有益探索，能夠發(fā)揮政府和社會(huì)資本方的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)雙方風(fēng)險(xiǎn)和收益共擔(dān)，有效降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。但目前階段，大部分高速公路項(xiàng)目還面臨著投融資渠道尚未實(shí)現(xiàn)多元化、財(cái)務(wù)內(nèi)部控制缺乏有效監(jiān)督手段、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)測(cè)算不到位、前期收益難以達(dá)標(biāo)等亟待解決的問(wèn)題。

一、特許經(jīng)營(yíng)模式下高速公路項(xiàng)目的特點(diǎn)

高速公路項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)模式是政府授權(quán)給投資人在一定時(shí)期擁有高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，主要是為引進(jìn)社會(huì)資本方參與項(xiàng)目投資建設(shè)。目前，在國(guó)內(nèi)應(yīng)用也取得很大成效，呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

1.政府職能轉(zhuǎn)換，發(fā)揮監(jiān)督服務(wù)作用

在特許經(jīng)營(yíng)模式前，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模巨大，資金壓力大，跟不上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度和發(fā)展目標(biāo)。引入特許經(jīng)營(yíng)模式后，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金來(lái)源的多元化，拓寬了工程建設(shè)項(xiàng)目投融資渠道，極大地緩解了政府財(cái)政壓力和債務(wù)壓力。因此，政府職能和角色隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，不再是過(guò)去的建設(shè)者和資金籌集者，更多地充當(dāng)一個(gè)監(jiān)督者和服務(wù)者，關(guān)注于施工質(zhì)量、施工進(jìn)度和造價(jià)成本控制，以及對(duì)中后期的運(yùn)營(yíng)過(guò)程管理，為高速公路建設(shè)質(zhì)量、安全做好保障。而對(duì)于參與投資建設(shè)的社會(huì)資本方，對(duì)項(xiàng)目前期的立項(xiàng)和設(shè)計(jì)參與更深，以更專(zhuān)業(yè)、高效的運(yùn)作管理服務(wù)于項(xiàng)目。政府和社會(huì)資本方通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間合作，為行政體制、財(cái)政體制、投融資體制改革起到推進(jìn)作用。但由于項(xiàng)目存在多方參與，政府和社會(huì)資本方管理體制差異較大，也在一定程度上加大了信息傳遞和管理協(xié)調(diào)的難度，需要雙方積極配合達(dá)成共識(shí)。

2.緩解建設(shè)資金籌集及超支問(wèn)題

高速公路屬大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，具有建設(shè)周期較長(zhǎng)、資金需求量巨大、施工難度高的特點(diǎn)，在長(zhǎng)周期建設(shè)過(guò)程中很大概率出現(xiàn)材料上漲、政策調(diào)控、施工圖設(shè)計(jì)錯(cuò)漏等問(wèn)題，極可能引發(fā)投資失控風(fēng)險(xiǎn)。在特許經(jīng)營(yíng)模式推廣應(yīng)用后，政府部門(mén)與社會(huì)資本方在前期立項(xiàng)階段就介入項(xiàng)目，共同參與方案論證，引入先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，盡早確定項(xiàng)目融資可行性和縮短項(xiàng)目前期準(zhǔn)備，很好地進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃，匹配好征地拆遷計(jì)劃、建設(shè)計(jì)劃等，節(jié)省資金壓力。由于特許經(jīng)營(yíng)模式下，政府和社會(huì)資本方成為風(fēng)險(xiǎn)和利益的共同體，政府承擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，使得風(fēng)險(xiǎn)更加合理，也降低社會(huì)資本方的資金籌措難度。

3.促進(jìn)社會(huì)資本方的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

借助于特許經(jīng)營(yíng)模式，高速公路項(xiàng)目投資建設(shè)中，社會(huì)資本方在經(jīng)營(yíng)模式上突破原有的工程承包模式，以施工過(guò)程為基準(zhǔn)點(diǎn)，超越現(xiàn)有的管理模式和經(jīng)營(yíng)范圍，向產(chǎn)業(yè)進(jìn)行前向和后向一體化延伸，拓展新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)功能，由施工轉(zhuǎn)化為設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、運(yùn)營(yíng)全過(guò)程覆蓋的產(chǎn)業(yè)鏈，增強(qiáng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的整體解決方案，從注重單個(gè)項(xiàng)目到整個(gè)項(xiàng)目集群，改變以往社會(huì)資本方的戰(zhàn)略方向，吸引更多的民營(yíng)企業(yè)積極參與項(xiàng)目的投資建設(shè)。同時(shí)，特許經(jīng)營(yíng)模式具有全過(guò)程管理要求，縮短施工的時(shí)間和成本，使高速公路建設(shè)質(zhì)量提升，配套設(shè)施和服務(wù)增加，社會(huì)滿(mǎn)意度和公眾利益都得到保障。

二、特許經(jīng)營(yíng)模式下高速公路項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析

1.投融資渠道尚未實(shí)現(xiàn)多元化，風(fēng)險(xiǎn)較高

高速公路項(xiàng)目通常建設(shè)周期較長(zhǎng)，建設(shè)資金需求量大，雖然政府和社會(huì)資本方各承擔(dān)一部分資金籌集和使用風(fēng)險(xiǎn)，但也避免不了雙方都存在長(zhǎng)期負(fù)債狀態(tài)，建設(shè)資金短缺事件難以避免。在融資成本方面，社會(huì)資本方普遍高于國(guó)有企業(yè)，增加了社會(huì)資本方的資產(chǎn)負(fù)債水平。盡管特許經(jīng)營(yíng)模式推廣的時(shí)間長(zhǎng)，但目前融資主要依靠銀行傳統(tǒng)的項(xiàng)目貸款，難以吸引除銀行以外的金融機(jī)構(gòu)、民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)貸款等途徑，投融資渠道不能實(shí)現(xiàn)多元化。其次，高速公路項(xiàng)目屬于重資產(chǎn)，投資建設(shè)期一般是3-5年，這期間只有投資支出，收入和支出不平衡，間接造成投融資成本上升，社會(huì)資本方負(fù)債水平和壓力遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)模式，承受較大風(fēng)險(xiǎn)。

2.財(cái)務(wù)內(nèi)部控制缺乏有效監(jiān)督手段

特許經(jīng)營(yíng)模式高速公路項(xiàng)目涉及資金量廣，若前期立項(xiàng)、建設(shè)過(guò)程中沒(méi)有發(fā)揮好監(jiān)督責(zé)任和義務(wù)，會(huì)影響后期運(yùn)營(yíng)管理水平和效率。從過(guò)往很多高速公路項(xiàng)目來(lái)看，更多的財(cái)務(wù)人員只注重籌措資金來(lái)保障項(xiàng)目投資建設(shè)的資金需求，而對(duì)于資金的使用和監(jiān)督?jīng)]有做好督促和約束作用。如果在長(zhǎng)期的項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中缺乏某一環(huán)節(jié)監(jiān)督，很容易引發(fā)舞弊或?yàn)E用職權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，如資金出現(xiàn)挪用、閑置、浪費(fèi)等。同時(shí)，財(cái)務(wù)人員不僅是要做好有關(guān)財(cái)務(wù)方面的工作，更需要掌握對(duì)外關(guān)系協(xié)調(diào)和建設(shè)工程相關(guān)的知識(shí)與技能，深入理解項(xiàng)目的構(gòu)成和運(yùn)作方式，處理政府、企業(yè)等各種內(nèi)外部關(guān)系。

3.財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)測(cè)算不到位，前期收益難以達(dá)標(biāo)

采用特許經(jīng)營(yíng)模式的高速公路項(xiàng)目，對(duì)社會(huì)資本方投資人而言，做好財(cái)務(wù)管理至關(guān)重要。應(yīng)做好全面細(xì)致的測(cè)算和足夠的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，在前期如沒(méi)有做好有效的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)支撐，對(duì)后期建成年限、資金回籠、現(xiàn)金流、市場(chǎng)效益等預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確，則會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目面臨或加劇運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于高速公路的財(cái)務(wù)測(cè)算，主要包括三個(gè)方面：一是高速公路收入，如車(chē)輛通行費(fèi)、加油站及服務(wù)區(qū)配套性服務(wù)、廣告運(yùn)行等；二是建設(shè)高速公路成本，建設(shè)期的工程支出、征地拆遷成本、資金成本、稅費(fèi)等；三是進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的日常運(yùn)營(yíng)成本、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用及還本付息支出等。在財(cái)務(wù)測(cè)算時(shí)應(yīng)講究全面性，有些項(xiàng)目在進(jìn)行車(chē)輛通行量測(cè)算時(shí)過(guò)于夸大，未及時(shí)關(guān)注政府整體交通規(guī)劃，忽略相鄰相近輔路存在，高估項(xiàng)目未來(lái)的車(chē)輛通行費(fèi)收入，不單單在建設(shè)期存在資金問(wèn)題，甚至在建成后出現(xiàn)項(xiàng)目收益不足、資金回流較慢等現(xiàn)象。長(zhǎng)期的項(xiàng)目資金不匹配，財(cái)務(wù)狀況惡化，以致后續(xù)服務(wù)質(zhì)量跟不上，所以財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)不僅要重視測(cè)算依據(jù)，更要注重執(zhí)行階段，保持足夠謹(jǐn)慎性，及時(shí)根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整。

4.財(cái)務(wù)信息化應(yīng)用水平不高

高速公路項(xiàng)目建設(shè)流程復(fù)雜，從建設(shè)、結(jié)算到運(yùn)維階段資料范圍覆蓋較廣，數(shù)量較大，涵蓋一系列的財(cái)務(wù)資料、設(shè)計(jì)資料、匯報(bào)文件等，信息傳遞速度和不對(duì)稱(chēng)性成了制約參建各方間的壁壘，需要花費(fèi)大量時(shí)間來(lái)保證信息的真實(shí)性。財(cái)務(wù)人員在其中不僅要面臨財(cái)務(wù)信息，如建設(shè)計(jì)劃、征地拆遷計(jì)劃、投資計(jì)劃、資金支付、預(yù)算下達(dá)、合同支付，更需要獲取非財(cái)務(wù)信息，如建設(shè)進(jìn)度偏差、征地拆遷進(jìn)度緩慢、材料價(jià)格波動(dòng)、合同執(zhí)行和質(zhì)量安全等，用于佐證項(xiàng)目投資建設(shè)過(guò)程中的財(cái)務(wù)信息。比如，在項(xiàng)目投資建設(shè)過(guò)程中各項(xiàng)信息沒(méi)有統(tǒng)一的平臺(tái)進(jìn)行發(fā)布、流轉(zhuǎn)、傳遞，那么多數(shù)時(shí)間花費(fèi)在內(nèi)耗上且時(shí)效性滯后，影響項(xiàng)目的整體進(jìn)度，帶來(lái)超投資預(yù)算、付款與形象進(jìn)度不匹配等問(wèn)題。

三、特許經(jīng)營(yíng)模式下高速公路項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策分析

1.拓寬投融資渠道，調(diào)整資金準(zhǔn)入規(guī)則

首先，在高速公路建設(shè)過(guò)程中，政府部門(mén)應(yīng)積極引導(dǎo)民企、債券投資、貸款等多種方式參與大型基建設(shè)施建設(shè)，在政策允許的前提條件下放寬社會(huì)資本方等級(jí)和準(zhǔn)入條件，對(duì)資金來(lái)源渠道拓寬，提高投融資力度和寬度。其次，因高速公路項(xiàng)目流程比較繁瑣，所需人力和物力較多，周期較長(zhǎng)，資金壓力大，政府粘度和影響力有限，所以要吸納更多資金渠道，須減少社會(huì)資本方參與高速公路項(xiàng)目投資的顧慮，提高社會(huì)投資熱情，應(yīng)給予政策上的優(yōu)惠制度，如降低或減免特殊項(xiàng)目稅費(fèi)，預(yù)防違約風(fēng)險(xiǎn)和政策變化風(fēng)險(xiǎn)，保證周期短、回報(bào)率達(dá)到預(yù)期理想值。

2.加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系建立

財(cái)務(wù)管理過(guò)程不僅是對(duì)現(xiàn)有資金的管理和記錄，更是對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、預(yù)防及對(duì)未來(lái)的預(yù)測(cè)，才能在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前做到防控，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)轉(zhuǎn)換或規(guī)避，減小損失。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制需要精心構(gòu)建，對(duì)所有崗位職責(zé)進(jìn)行嚴(yán)格定義和規(guī)范，防止出現(xiàn)濫用職權(quán)、私下挪用占用資金，將現(xiàn)有內(nèi)部管理架構(gòu)調(diào)整到符合特殊項(xiàng)目模式的體系。同時(shí)，財(cái)務(wù)人員也要提升綜合素質(zhì)，關(guān)注最新行業(yè)政策，為實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)模式的高速公路項(xiàng)目做好準(zhǔn)備。比如，財(cái)務(wù)管理人員要對(duì)前期投融資規(guī)劃實(shí)施、中期成本控制和資金周轉(zhuǎn)使用、后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)及收益率達(dá)成做好應(yīng)急預(yù)案，一旦發(fā)現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)的可能發(fā)生，就采取措施進(jìn)行規(guī)避。

3.增強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)預(yù)算能力，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

為有效降低或預(yù)防財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)務(wù)人員需增強(qiáng)項(xiàng)目測(cè)算能力，為項(xiàng)目決策、實(shí)施做好支撐。財(cái)務(wù)人員需收集高速公路行業(yè)的數(shù)據(jù)情況，包括自有項(xiàng)目和同類(lèi)型項(xiàng)目對(duì)比，在前期立項(xiàng)時(shí)確定一個(gè)政府與社會(huì)資本方都能接受的收益率，并以此來(lái)測(cè)算，設(shè)計(jì)時(shí)根據(jù)建設(shè)方案如服務(wù)區(qū)配套設(shè)施和設(shè)備數(shù)量、高速主路支路數(shù)量和長(zhǎng)度、車(chē)輛通行收費(fèi)點(diǎn)等因素來(lái)測(cè)算其后期收入，根據(jù)施工質(zhì)量和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)預(yù)測(cè)后期維護(hù)和運(yùn)行費(fèi)用，最終檢查初始確定的收益率是否可以達(dá)到，在不能達(dá)到的情況下，及時(shí)調(diào)整資金流量、回收期、凈現(xiàn)值等數(shù)據(jù)，使之與實(shí)際建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度、運(yùn)行模式相匹配，達(dá)到支撐經(jīng)濟(jì)性判別的作用。

4.提升項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)信息化處理和分析能力

在高速公路項(xiàng)目建設(shè)中，建立信息化管理平臺(tái)可讓財(cái)務(wù)人員了解到資金支付、合同信息、工程進(jìn)度、項(xiàng)目預(yù)算等財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)情況，掌握信息的全面性和完整性，減少由于欠缺全盤(pán)信息而引起的不對(duì)等現(xiàn)象，讓財(cái)務(wù)人員深度參與業(yè)務(wù)進(jìn)展和業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)，把握其中風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合。平臺(tái)式交流改善以往的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)溝通，轉(zhuǎn)換為點(diǎn)對(duì)面形式，被授權(quán)人員可下載查看相關(guān)資料信息，隨時(shí)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、審批人進(jìn)行處理跟蹤，用信息化方式固化整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)流程，減少越級(jí)授權(quán)、審批不嚴(yán)、流程處理時(shí)間過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題，隨時(shí)反饋動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，方便各方面預(yù)測(cè)和分析。

四、結(jié)語(yǔ)

面對(duì)高速公路項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)模式迅速發(fā)展和擴(kuò)張的趨勢(shì)，為控制項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須使用風(fēng)險(xiǎn)管控措施對(duì)多方面的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)建立有效的控制機(jī)制，提高項(xiàng)目財(cái)務(wù)預(yù)算能力和信息化應(yīng)用程度，保障高速公路項(xiàng)目的順利開(kāi)展。