律師身份人民監(jiān)督員在人民監(jiān)督工作中的作用研究

四川道略律師事務(wù)所 許芳順

人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)為了加強(qiáng)外部監(jiān)督，對“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的制度回應(yīng)，有利于規(guī)范執(zhí)法活動，增強(qiáng)人權(quán)保障，促進(jìn)檢察院辦案活動取得更好的法律效果和社會效果。人民監(jiān)督員制度經(jīng)歷了先期試點(diǎn)、正式實(shí)施、深化改革等多個(gè)階段,律師擔(dān)任人民監(jiān)督員也經(jīng)歷了“放開→禁止→放開”的過程。隨著人民監(jiān)督員制度的不斷改革完善，監(jiān)督范圍和監(jiān)督職責(zé)發(fā)生了巨大的變化，具備專業(yè)性、人民性、獨(dú)立性、同質(zhì)性為一體的律師，擔(dān)任人民監(jiān)督員更具人民監(jiān)督的應(yīng)有之義。

一、發(fā)展沿革：律師身份人民監(jiān)督員是對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行外部監(jiān)督的實(shí)踐探索

（1）第一階段，前期試點(diǎn)階段，階段性現(xiàn)狀為沒有限制、試行履職。2003年開展了人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作。最高檢同年印發(fā)了《最高檢關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，其中，第六條、第七條明確規(guī)定“受過刑事處罰或者受到刑事追究的”“被開除公職或者開除留用的”“因職務(wù)原因可能影響履行人民監(jiān)督員職責(zé)的人員”不得擔(dān)任人民監(jiān)督員。這意味著沒有以上三種禁止情形的律師，是可以擔(dān)任人民監(jiān)督員，對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。

（2）第二階段，全面推行階段，階段性現(xiàn)狀為明令禁止，群體失聲。2010年10月全面推行人民監(jiān)督員制度。最高檢同年印發(fā)《最高檢關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，其中，第六條列明“執(zhí)業(yè)律師、人民陪審員”不宜擔(dān)任人民陪審員。至此，律師沒有資格參選人民監(jiān)督員，不能再以人民監(jiān)督員身份進(jìn)行外部監(jiān)督、建言獻(xiàn)策。

（3）第三階段，改革完善階段，階段性現(xiàn)狀為取消限制，擔(dān)當(dāng)作為?！包h的十八屆三中、四中全會把深化人民監(jiān)督員制度改革納入全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署”。2014年9月，最高檢、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)工作的意見》列明了“受過刑事處罰或者正在受到刑事追究的，或者受過行政拘留處罰的，或者被開除公職或者開除留用的，不得擔(dān)任人民監(jiān)督員……黨委、政府及其組成部門的負(fù)責(zé)人，人民代表大會常務(wù)委員會組成人員，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的在職工作人員，人民陪審員，以及其他因職務(wù)原因可能影響履行人民監(jiān)督員職責(zé)的人員，不宜擔(dān)任人民監(jiān)督員?！薄?015年3月，最高檢、司法部聯(lián)合下發(fā)《人民監(jiān)督員選任管理辦法》，其中，第八條列明“因犯罪受過刑事處罰的或者被開除公職的人員，不得擔(dān)任人民監(jiān)督員”?？梢哉f，通過人民監(jiān)督員選任管理方式和選任管理改革，律師擔(dān)任人民監(jiān)督員的限制規(guī)定被取消了。改革后，各地均選有律師身份的人民監(jiān)督員，他們積極參與、全面履職、依法監(jiān)督。例如，上海選任人民監(jiān)督員150名，律師占比9.3%；廣東省新一屆人民監(jiān)督員宣誓上崗，執(zhí)業(yè)律師占比18%；四川公開選任279名省級人民檢察院人民監(jiān)督員，律師占比13%；成都市級人民監(jiān)督員104名，律師占比18%。

二、價(jià)值體現(xiàn)：律師身份人民監(jiān)督員更顯外部監(jiān)督的法定價(jià)值意義

（一）律師身份人民監(jiān)督員更具監(jiān)督檢察權(quán)規(guī)范運(yùn)行的專業(yè)優(yōu)勢

2019年8月，最高檢印發(fā)了《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》，第八條明確了人民監(jiān)督員可以監(jiān)督的九項(xiàng)內(nèi)容，第九條明確了人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督的兩項(xiàng)內(nèi)容，從此，外部監(jiān)督范圍覆蓋了檢察院辦案活動全部。人民監(jiān)督員的監(jiān)督不能止于形式審查，還要審查案件事實(shí)、證據(jù)、辦案程序等內(nèi)容，這些審查均需要人民監(jiān)督員具備一定的法律事實(shí)認(rèn)定與法律制度理解的專業(yè)素養(yǎng)。人民監(jiān)督員雖然不需要像法律從業(yè)人員一樣熟悉法律，但也不能是“法律小白”。

律師精通法律，是法律專業(yè)人士。律師對檢察機(jī)關(guān)辦案活動的監(jiān)督，是從一個(gè)法律從業(yè)者的角度，進(jìn)行全方位的專業(yè)化監(jiān)督，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件中存在的不合法或不合理的地方，能夠在更大程度上讓監(jiān)督行為“督而有效”，提高監(jiān)督的科學(xué)性和公信力，更好地促使檢察機(jī)關(guān)不斷地規(guī)范自身執(zhí)法行為、提升執(zhí)法質(zhì)量。可以說，律師身份人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督，要好地體現(xiàn)了司法民主與制度價(jià)值之間的平衡。

（二）律師身份人民監(jiān)督員更具法治為民的人民情懷

人民監(jiān)督員具有非常強(qiáng)的人民性。人民監(jiān)督員來自人民，《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》對人民監(jiān)督員選任條件、名額分配、選任程序、考察決定、證書頒發(fā)等作了規(guī)定，要求人民監(jiān)督員要從人民群眾代表中甄選。人民監(jiān)督員在監(jiān)督的過程中以第三方身份進(jìn)行監(jiān)督，需要摒棄個(gè)人偏好和價(jià)值觀等，基于公正立場進(jìn)行監(jiān)督。人民監(jiān)督員是從人民群眾利益出發(fā)進(jìn)行監(jiān)督，人民監(jiān)督員在個(gè)案中監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)依法辦案，促進(jìn)檢察權(quán)的正確行使，保障當(dāng)事人合法權(quán)益，并通過個(gè)案的公正處理，促進(jìn)社會公平正義。

律師職業(yè)具有人民性?！吨腥A人民共和國律師法》第二條規(guī)定“律師應(yīng)當(dāng)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)法律正確實(shí)施，維護(hù)社會公平和正義”，明確了律師法定職責(zé)。律師身份人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)辦案，更能從維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的角度進(jìn)行監(jiān)督，與人民監(jiān)督員具備人民性這一特質(zhì)十分吻合。

（三）律師身份人民監(jiān)督員更具客觀中立的獨(dú)立特質(zhì)

檢察機(jī)關(guān)是刑事訴訟中的公訴機(jī)關(guān)，體現(xiàn)的是國家公權(quán)力屬性，承擔(dān)著刑事訴訟主導(dǎo)責(zé)任，容易導(dǎo)致犯罪嫌疑人、被告人處于不平等地位。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督職責(zé)的同時(shí)，需要具有獨(dú)立性的第三方對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，確保檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立、客觀公正辦理案件。落實(shí)人民監(jiān)督員制度，就是保障人民監(jiān)督員的獨(dú)立性，避免檢察機(jī)關(guān)出現(xiàn)執(zhí)法不公的問題。

律師職業(yè)具有中立性、獨(dú)立性或者超然性。律師不隸屬于國家機(jī)關(guān)，不具有任何的公權(quán)力，不隸屬于其他職業(yè)，始終保持利益中立、道德中立，以獨(dú)立身份為不特定當(dāng)事人提供法律服務(wù)是律師的職業(yè)道德。律師身份人民監(jiān)督員去監(jiān)督檢察官辦案，可以通過對具體個(gè)案的依法監(jiān)督，幫助緩和公權(quán)力和私權(quán)利主體之間的對立和沖突，提高檢察工作的透明度和公信力，促進(jìn)司法為民價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

（四）律師身份人民監(jiān)督員更具法律職業(yè)共同體的同質(zhì)追求

習(xí)近平總書記指出，“堅(jiān)持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊(duì)伍”。建設(shè)高素質(zhì)法治工作隊(duì)伍就是建設(shè)高素質(zhì)的法律職業(yè)共同體。檢察官、律師同是法律職業(yè)共同體，同樣肩負(fù)著維護(hù)社會公平正義、推進(jìn)法治建設(shè)的重任，是全面依法治國的參與者、實(shí)踐者、推進(jìn)者。

習(xí)近平總書記明確指出，“律師隊(duì)伍是依法治國的一支重要力量”。律師作為社會主義民主政治的重要組成部分，和檢察官具有同樣的法治信仰、知識體系和價(jià)值追求。律師擔(dān)任人民監(jiān)督員，是全面推進(jìn)法治中國建設(shè)的必然結(jié)果，有助于構(gòu)建新型良性檢律關(guān)系，進(jìn)一步保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，督促檢察機(jī)關(guān)規(guī)范司法行為，并通過良性互動建立職業(yè)認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)維護(hù)法治權(quán)威和社會公平和正義的共同目標(biāo)。

三、路徑設(shè)想：律師身份人民監(jiān)督員制度發(fā)展完善的思考與建議

在新的檢察權(quán)運(yùn)作體系下，人民監(jiān)督員制度得到廣泛認(rèn)可，律師身份人民監(jiān)督員也茁壯成長、逐步發(fā)展，為進(jìn)一步加強(qiáng)律師身份人民監(jiān)督員積極履職、有效履職，需要結(jié)合其內(nèi)在價(jià)值、發(fā)展規(guī)律，給予更多支持，確保律師身份人民監(jiān)督員的意見建議真正轉(zhuǎn)化為加強(qiáng)和改進(jìn)檢察工作的不竭動力。

（一）筑牢理想信念

結(jié)合律師政治思想教育和社會主義法治教育，不斷增強(qiáng)律師身份人民監(jiān)督員的政治意識和理想信念，引導(dǎo)律師身份人民監(jiān)督員自覺從確保檢察機(jī)關(guān)正確履行職責(zé)、維護(hù)公平正義和建設(shè)法治成都的高度，樹牢做好外部監(jiān)督的責(zé)任感和使命感，真正“敢于監(jiān)督、主動監(jiān)督、善于監(jiān)督、如實(shí)監(jiān)督、依法監(jiān)督”。

（二）強(qiáng)化規(guī)范履職

規(guī)范監(jiān)督程序，保障律師身份人民監(jiān)督員依法查閱有關(guān)材料，依法表達(dá)監(jiān)督意見。規(guī)范反饋工作，確定人民監(jiān)督員工作機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員意見建議的受理和初審，對辦理情況進(jìn)行督促和反饋，確保統(tǒng)一、規(guī)范、及時(shí)進(jìn)行辦理和答復(fù)，促進(jìn)律師身份人民監(jiān)督員監(jiān)督意見落實(shí)。律師身份人民監(jiān)督員在日常工作中，要廣泛收集社情民意，把人民群眾普遍關(guān)心的、關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題及時(shí)反映到檢察機(jī)關(guān)。

（三）落實(shí)協(xié)調(diào)保障

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與司法行政機(jī)關(guān)協(xié)作配合，進(jìn)一步健全完善管理制度，抓好人民監(jiān)督員管理信息系統(tǒng)運(yùn)用，建好檔案數(shù)據(jù)庫，做好人民監(jiān)督員聯(lián)絡(luò)、服務(wù)、保障等工作，做實(shí)律師身份人民監(jiān)督員的組織、協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)工作，為律師身份人民監(jiān)督員依法監(jiān)督創(chuàng)造條件。

（四）做優(yōu)培訓(xùn)考核

司法行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)組織開展分批輪訓(xùn)、研討交流、庭審觀摩、現(xiàn)場考察等多類別多層次的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，確保律師身份人民監(jiān)督員掌握大政方針政策、法律法規(guī)和人民監(jiān)督員工作規(guī)定。進(jìn)一步完善律師身份人民監(jiān)督員獎勵、懲戒與退出機(jī)制，將律師身份人民監(jiān)督員履職情況納入個(gè)人年審和參與評優(yōu)評先考核內(nèi)容，促進(jìn)律師身份人民監(jiān)督員隊(duì)伍健康發(fā)展。

四、結(jié)語

律師身份人民監(jiān)督員開展外部監(jiān)督，有利于檢察權(quán)健康運(yùn)行，有利于提升檢察權(quán)公信力，同時(shí)也有利于律師身份人民監(jiān)督員自身發(fā)展。作為一名人民監(jiān)督員，結(jié)合自己在監(jiān)督過程中所得所悟，對如何提升律師身份人民監(jiān)督員履職能力，提出了不成熟的看法，希望為完善和發(fā)展新時(shí)代人民監(jiān)督員制度貢獻(xiàn)力量。