小產(chǎn)權(quán)房法律制度思考*

江南大學(xué) 馬金磊

一、小產(chǎn)權(quán)房的物權(quán)分析

小產(chǎn)權(quán)房的物權(quán)分析涉及土地和房屋，要明確是將其看作一個(gè)整體的物來進(jìn)行物權(quán)分析，還是把土地與房屋看作兩個(gè)物分別進(jìn)行分析。

（一）將土地與房屋看作一個(gè)整體的物

以德國(guó)為代表的國(guó)家否認(rèn)建筑物的相對(duì)獨(dú)立性，德國(guó)民法將土地與建筑物結(jié)合解釋成附合，建筑物作為附合物因附合而喪失其獨(dú)立性。我國(guó)也有不少學(xué)者持與之相似的觀點(diǎn)。

但是，若果真如此，那擁有土地的所有權(quán)就意味著可以對(duì)作為附合物的房屋擁有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。我國(guó)《民法典》物權(quán)編規(guī)定土地歸國(guó)家、集體所有?；诖耍袊?guó)有土地、集體土地上的房屋都?xì)w國(guó)家和集體所有，為什么還要給買房的個(gè)人頒發(fā)所有權(quán)證書呢？根據(jù)“一物一權(quán)”原則，一個(gè)物之上只能設(shè)立一個(gè)所有權(quán)，一個(gè)所有權(quán)只能以一個(gè)物為客體，所以我們不能將小產(chǎn)權(quán)房直接作為一個(gè)整體分析，而是應(yīng)該對(duì)土地、房屋分別進(jìn)行分析，然后對(duì)二者的結(jié)合做出分析與判斷。

（二）將土地和房屋看作兩個(gè)物

我國(guó)《憲法》第六條規(guī)定了全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，作為重要生產(chǎn)資料的土地，不允許私人所有，其所有權(quán)只能屬于國(guó)家或集體。即在小產(chǎn)權(quán)房問題中，農(nóng)民修建小產(chǎn)權(quán)房所占用的土地是集體所有的，其僅具有使用權(quán)，但這并不是問題的關(guān)鍵，因?yàn)槌鞘猩唐贩克加玫耐恋匾膊皇琴?gòu)買商品房的人所有的，而是國(guó)家所有。房地產(chǎn)商通過繳納出讓金的方式獲得國(guó)家所有土地的使用權(quán)，村民因在集體之中自然獲得相應(yīng)份的宅基地使用權(quán)。

在我國(guó)《土地管理法中》禁止農(nóng)民集體擅自將所有的土地通過出讓、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)或者出租等方式用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，或違反本法規(guī)定，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用的。農(nóng)村集體作為集體土地的所有者，為什么其對(duì)所有的土地行使處分權(quán)要受到法律限制呢？我國(guó)《憲法》第十二條規(guī)定，禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)。集體土地與國(guó)有土地在使用權(quán)出讓方面應(yīng)有同樣的地位，限制集體土地出讓權(quán)的法律法規(guī)有動(dòng)搖《憲法》《民法典》地位的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于房屋部分，其建造必須經(jīng)有關(guān)部門的審核批準(zhǔn)，對(duì)于村民在公共土地上、農(nóng)田上私搭亂建的房屋一律視為違章建筑，理應(yīng)拆除，對(duì)此學(xué)界沒有太大爭(zhēng)議，其房屋也不屬于本文所探討的小產(chǎn)權(quán)房。因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房大多數(shù)是建設(shè)在宅基地上的，至少擁有村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書，有一定的合法性，不能和違章建筑相等同。農(nóng)村的房屋雖然是在村集體的土地上建的，但它的所有權(quán)應(yīng)屬于農(nóng)民，房屋應(yīng)該是可以自由支配的私有財(cái)產(chǎn)，因此農(nóng)民對(duì)其在農(nóng)村的房屋即小產(chǎn)權(quán)房所享有的權(quán)利是農(nóng)民自由的基本要素，是不可剝奪的自然權(quán)利。所以，在房屋這一物上，小產(chǎn)權(quán)房與商品房也并沒有本質(zhì)差別。

二、對(duì)小產(chǎn)權(quán)房制度的政策考量

土地公有制是社會(huì)主義公有制的重要支柱。在封建社會(huì)，土地私有，土地兼并嚴(yán)重，導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。在社會(huì)主義社會(huì)實(shí)行土地公有制，旨在消滅土地兼并問題，促進(jìn)社會(huì)公平。一方面，為了保護(hù)農(nóng)民的利益，實(shí)現(xiàn)耕者有其田。另一方面，是為了避免土地利用的無序與混亂，國(guó)家制定土地利用總體規(guī)劃，保護(hù)農(nóng)田，維護(hù)國(guó)家的耕地安全、糧食安全。

在以上的政策考量下，小產(chǎn)權(quán)房作為建設(shè)在宅基地上的房屋、作為農(nóng)民的棲身之所，其交易流通也受到限制。

但是隨著社會(huì)的發(fā)展，原有的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生變化。

首先是城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)民從農(nóng)村來到城市，在城市生活、工作、購(gòu)房，其在農(nóng)村的小產(chǎn)權(quán)房閑置、耕地撂荒，造成了耕地資源、房產(chǎn)資源的浪費(fèi)，亟須盤活資源。

其次，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，衛(wèi)星城市的建立，不可避免地需要使用原農(nóng)村集體的土地，原來的“征收-出讓”模式在利益分配上使得被征地農(nóng)民利益失衡，多有怨言。

最后，“三農(nóng)問題”一直是黨政工作的重點(diǎn)，隨著鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)脫貧等一系列政策的實(shí)施，進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房法律制度改革勢(shì)在必行。

三、小產(chǎn)權(quán)房法律制度改革路徑的不同模式

（一）松江模式

上海松江市政府采取了“宅基地歸并平移+宅基地限制性入市”的機(jī)制來解決小產(chǎn)權(quán)的問題?！罢貧w并平移”即是政府在一定期限內(nèi)在劃定區(qū)域內(nèi)建成一批農(nóng)住房，推動(dòng)集體成員舊宅基地與新宅基地按照一定算法和比例的置換，實(shí)現(xiàn)集體平移搬遷和村戶集中。

松江是上海唯一的集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)區(qū)，率先入市的有巢公寓是首個(gè)試點(diǎn)。從開發(fā)角度，集體土地和國(guó)有建設(shè)土地并無差別，但因?yàn)橥恋匦再|(zhì)不同，為企業(yè)減輕了資金負(fù)擔(dān)。有巢公寓恰恰是上海多渠道供應(yīng)租賃住房的一種創(chuàng)新形式。對(duì)集體土地的創(chuàng)新性利用，可以在一定程度上緩解小產(chǎn)權(quán)房的問題，該政策打破了集體土地不得入市開發(fā)的固有限制，創(chuàng)新性地實(shí)現(xiàn)了國(guó)有土地開發(fā)和集體土地開發(fā)二元并行的局面。但這種開發(fā)不是完全意義上的入市，最終實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)也不是完全地對(duì)土地的使用權(quán)和房子的所有權(quán)，但低廉價(jià)格足以使這些購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的個(gè)人放棄原有對(duì)農(nóng)戶小產(chǎn)權(quán)房的直接購(gòu)買，而之后轉(zhuǎn)而購(gòu)買此類房屋，從而壓縮小產(chǎn)權(quán)房的市場(chǎng)空間。

（二）義烏模式

義烏采取了“集地券+資產(chǎn)置換”模式。主要有兩種方式：其一，根據(jù)一定的指標(biāo)形成“集地券”在義烏市資源要素交易平臺(tái)交易；其二，通過征收為國(guó)有土地進(jìn)行出讓取得收益。并由企業(yè)代建商品房，農(nóng)民根據(jù)合法住宅建筑占地面積為準(zhǔn)，確定置換權(quán)益面積，確?！皯粲兴印?，再由政府按權(quán)益保護(hù)價(jià)回購(gòu)，入市交易。

值得注意的是，農(nóng)戶通過“資產(chǎn)置換”所置換的住宅，其土地性質(zhì)仍然為國(guó)有土地，僅在一定的條件下可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和上市交易，但相較于原來的建立在宅基地之上的住宅，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一定程度上的“市場(chǎng)化”，從實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值方面來看，在保障農(nóng)戶的使用權(quán)和居住權(quán)的基礎(chǔ)上，通過“資產(chǎn)置換”的方式實(shí)現(xiàn)了宅基地的市場(chǎng)價(jià)值，增加了農(nóng)民收入。在此種模式下，促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合，城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口變?yōu)槟芟硎芫然卜?wù)的城市居民，享有與城市居民同等的基礎(chǔ)配套服務(wù)，并突破了城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的二元分割。

（三）金寨模式

金寨采取了“土地增減掛鉤+異地搬遷扶貧”的模式。安徽省通過土地增減掛鉤政策定向地向金寨縣輸入財(cái)政資源用于高價(jià)補(bǔ)償宅基地退出。金寨縣通過土地增減掛鉤獲48萬元/畝的高價(jià)，推動(dòng)大量農(nóng)戶進(jìn)城購(gòu)房及農(nóng)村農(nóng)房和基礎(chǔ)設(shè)施大面積重建。在符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃前提下，鼓勵(lì)自愿退出宅基地的農(nóng)戶由自然村向中心村、中心鎮(zhèn)集聚，實(shí)行統(tǒng)建、聯(lián)建、自建等，同時(shí)通過鄉(xiāng)村規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善，以建設(shè)性補(bǔ)償作為輔助性補(bǔ)償，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。

許多貧困縣市的建設(shè)區(qū)域本身規(guī)模較小，宅基地退出形成的指標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)交易。各地政府均認(rèn)為，偏遠(yuǎn)的農(nóng)村宅基地退出可采取建設(shè)用地增減掛鉤來解決資金問題，但實(shí)際上卻出現(xiàn)了資金困難現(xiàn)象。因國(guó)家政策規(guī)定貧困縣的指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)交易，所以金寨縣交易價(jià)格有所提升，資金相對(duì)充裕。所以，如何解決資金問題是頭等大事，政策與財(cái)政資金應(yīng)向貧困地區(qū)傾斜。

四、總結(jié)

從法律角度分析小產(chǎn)權(quán)房時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)許多問題，這些問題主要體現(xiàn)在農(nóng)民、地方政府、國(guó)家整體之間利益分配問題，所以如果能夠解決好利益分配的矛盾，小產(chǎn)權(quán)房的存在就不再是一個(gè)問題。松江、義烏、金寨分別代表了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，通過上述分析，我們得知在松江，土地資源緊張，亟須盤活閑置的土地資源，在保證土地公有制的基礎(chǔ)上，實(shí)行有限制的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)同地入市；在義烏，農(nóng)民擁有較強(qiáng)的進(jìn)城意愿，想要將原農(nóng)村的一系列權(quán)利變現(xiàn)，資產(chǎn)置換等一系列舉措促使農(nóng)民得到一定的經(jīng)濟(jì)收益。金寨是國(guó)家級(jí)貧困縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不高，單純地實(shí)行宅基地退出等政策，退出的土地資源難以得到有效利用，補(bǔ)償價(jià)格不高將導(dǎo)致農(nóng)民退出意愿低，所以在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼摺⒇?cái)政傾斜。

地方政府鼓勵(lì)農(nóng)民向中心村聚集、向城鎮(zhèn)聚集、向城市聚集，當(dāng)農(nóng)民在城鎮(zhèn)、城市安家后，其原有的宅基地及小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)退出，所居為商品房。當(dāng)農(nóng)民在新中心村安家后，就會(huì)有新的宅基地與小產(chǎn)權(quán)房。地方政府通過制度設(shè)計(jì)，將選擇權(quán)真正地交到農(nóng)民地手中。對(duì)當(dāng)?shù)卣畞碚f，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)和城市，極大地提高了城市化率，帶來了許多勞動(dòng)力和消費(fèi)能力，消耗了城市房地產(chǎn)庫(kù)存。對(duì)農(nóng)民來說，原宅基地與小產(chǎn)權(quán)房的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值通過政府補(bǔ)貼的方式得到了實(shí)現(xiàn)，并且真實(shí)地具有了選擇權(quán)，可以選擇繼續(xù)在統(tǒng)一規(guī)劃的地方享有宅基地與小產(chǎn)權(quán)房，也可以放棄宅基地和小產(chǎn)權(quán)房，由農(nóng)民到市民，擁有商品房。對(duì)國(guó)家整體來說，保證了土地公有制，維護(hù)了國(guó)土安全，降低了貧困人口數(shù)量，也使得民眾更有獲得感、幸福感。