安徽省土地要素市場化改革

安徽省土地勘測規(guī)劃院 黃迪

安徽省作為長三角一體化發(fā)展的重要組成部分，又是“一帶一路”重要樞紐，長江經(jīng)濟(jì)帶重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，中部地區(qū)崛起重要成員，當(dāng)前正是經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步快速增長的重要時(shí)期，外出人口回流明顯。土地是自然資源的重要組成部分，是人類賴以生存的基本要素。面對復(fù)雜多變的外部環(huán)境，特別是受到疫情沖擊，糧食安全受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如何保障土地資源的合理利用，優(yōu)化土地資源配置，是當(dāng)前發(fā)展的重大問題。土地要素市場是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。安徽省的土地要素市場尚不完善，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的思想依然存在，特別是市場化配置緩慢、政府主導(dǎo)過多、城鄉(xiāng)不統(tǒng)一的問題依然顯著，土地利用效益低下。盡管當(dāng)前已有諸多的政策文件傾向于要讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地同國有建設(shè)用地“同地同權(quán)，同權(quán)同價(jià)”，但在實(shí)踐過程中并沒有完全被落實(shí)，集體建設(shè)用地沒有能像國有建設(shè)用地一樣在土地一級市場流轉(zhuǎn)。要解決土地要素市場存在的問題，就要找出關(guān)鍵點(diǎn)，將改革落到實(shí)處。

一、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。2014年12月中央印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》指出，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。新實(shí)施的《土地管理法》也對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提出了若干規(guī)定，這也是集體建設(shè)用地入市的一大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，提供了很好的制度支撐。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，政府要把市場和農(nóng)民的切身利益兩手抓，政府才能合理地運(yùn)用科學(xué)的計(jì)劃和管理政策發(fā)揮好宏觀調(diào)控作用。

（1）全面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。轉(zhuǎn)變地方政府職能定位，加強(qiáng)對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的政策支持力度，推進(jìn)落實(shí)成片開發(fā)，擴(kuò)展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)空間。加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自辦或以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等方式，與其他單位和個(gè)人共同舉辦企業(yè)。持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款工作，構(gòu)建完善的農(nóng)村資源產(chǎn)權(quán)抵押融資及相關(guān)金融服務(wù)體系。

（2）完備城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場基礎(chǔ)要素。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的招拍掛制度。構(gòu)建較為完善的基準(zhǔn)地價(jià)機(jī)制，同時(shí)應(yīng)用于國有和集體建設(shè)用地，根據(jù)市場變化及時(shí)調(diào)整、更新。統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化二級市場試點(diǎn)，完善市場規(guī)則，為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展提供用地保障。優(yōu)化信息公布及交易平臺，及時(shí)公布待出讓地塊相關(guān)信息及用途限制、基準(zhǔn)地價(jià)更新情況、已成交的建設(shè)用地等內(nèi)容，全面實(shí)現(xiàn)國有和集體建設(shè)用地在同一個(gè)平臺上發(fā)布信息、進(jìn)行交易。搭建具備信息型服務(wù)中介、土地交易代理型服務(wù)中介、技術(shù)型服務(wù)中介、公證型服務(wù)中介的市場中介服務(wù)體系，保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的有序運(yùn)行。

（3）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場監(jiān)管體系。將行政執(zhí)法與行政檢察銜接起來，實(shí)現(xiàn)信息共享、案情通報(bào)、案件移送。成立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場信用管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，搭建省、市、縣三級聯(lián)動(dòng)的信用信息系統(tǒng)。轉(zhuǎn)變政府官員執(zhí)政理念，提升對建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場工作的重視程度，適當(dāng)調(diào)整政績評估標(biāo)準(zhǔn)，將建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地工作成效納入到績效考核，作為地方官員獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變。

二、推進(jìn)宅基地制度改革

《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》強(qiáng)調(diào)要積極探索落實(shí)宅基地制度改革的具體路徑和方法。安徽省一直致力推進(jìn)宅基地制度改革試點(diǎn)工作，特別是通過嚴(yán)格落實(shí)“一宅一戶”，對解決“一戶多宅”問題取得了良好成效，但是相關(guān)改革配套制度尚不夠完善，宅基地使用權(quán)并未落到實(shí)處，農(nóng)村集體也無權(quán)收回閑置宅基地，導(dǎo)致該項(xiàng)制度改革在推進(jìn)過程中仍然受到諸多阻礙。宅基地制度改革有助于提高農(nóng)村土地利用效率，避免閑置浪費(fèi)，有助于吸引農(nóng)村建設(shè)投資，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須要找出關(guān)鍵問題，將改革落到實(shí)處。

（一）持續(xù)探索“三權(quán)分置”

進(jìn)一步明晰集體所有權(quán)的概念，明確集體經(jīng)濟(jì)組織的主體概念，給他們落實(shí)一個(gè)市場主體地位，這樣才能推進(jìn)“三權(quán)分置”落到實(shí)處。賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織足夠的所有權(quán)職能，特別是對宅基地收回的主導(dǎo)權(quán)。要規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程，要保障土地用途的規(guī)范性和合理性。保障農(nóng)民的宅基地資格權(quán)，讓其能自由支配自己的宅基地；實(shí)現(xiàn)所有權(quán)；放寬盤活使用權(quán)，讓非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會主體也可以依法依規(guī)享有宅基地使用權(quán)。

（二）吸引鄉(xiāng)村建設(shè)投資

加快建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，引入公共媒介資源，拓寬宣傳渠道，提升農(nóng)民自給自足、自產(chǎn)自銷的能力。加大對鄉(xiāng)村投資的資金傾斜力度，特別是對農(nóng)村建設(shè)用地的開發(fā)利用，優(yōu)先盤活存量閑置建設(shè)用地，提高土地利用效率。鼓勵(lì)村集體通過林權(quán)、特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目抵押等形式緩解資金壓力，推進(jìn)宅基地改革。對選擇在農(nóng)村落地的企業(yè)項(xiàng)目予以政策支持，擴(kuò)大招商引資路徑。

（三）健全宅基地退出激勵(lì)機(jī)制

加強(qiáng)對宅基地制度改革的宣傳力度，鼓勵(lì)村民自愿退出或自愿放棄。進(jìn)一步完善宅基地有償退出機(jī)制，根據(jù)村民的實(shí)際狀況和不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)狀況，采取差異化的有償退出方案。完善宅基地所有權(quán)調(diào)換制度，促進(jìn)農(nóng)民住宅向集鎮(zhèn)、中心村集中。

三、推進(jìn)征地制度改革

我國現(xiàn)行征地制度源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，當(dāng)前有關(guān)征地制度的幾大基本原則也都來自于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的法律法規(guī)，雖然相比較而言，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所提高，土地審批權(quán)限上移，但基本框架不變，公益性質(zhì)界定不清晰、利益分配不均、失地農(nóng)民保障機(jī)制不完善等問題依然顯著。從2001年開始，每年都有超過1000平方公里的土地被征用，其中絕大部分是耕地，國有土地出讓金已經(jīng)成為中國地方政府的一個(gè)重要資金來源。已有的征地制度改革較多關(guān)注了征地目的性、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等“自上而下”的改革邏輯問題，但鑒于征地本身作為一種強(qiáng)制性收賣，被征地農(nóng)民在征地過程中的意愿與參與因素不應(yīng)該被忽視。如何規(guī)范征地制度，這與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作也是密切相關(guān)，二者之間相輔相成。

（一）引導(dǎo)規(guī)范實(shí)施征地改革

當(dāng)前我國新增建設(shè)用地主要是依靠土地征收予以保障，這一局面亟需改變，通過縮小征地適用范圍，才能保護(hù)耕地，間接推動(dòng)集體建設(shè)用地入市。因此，要進(jìn)一步完善征地的公共利益要件，列舉公共利益的情形，嚴(yán)格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。出臺土地征收成片開發(fā)指導(dǎo)方案，規(guī)范實(shí)施土地征收成片開發(fā)行為，促進(jìn)土地集約利用。建立風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警以及民主協(xié)商機(jī)制，建立健全土地征收矛盾糾紛預(yù)防和調(diào)處機(jī)制。

（二）全面落實(shí)新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

做好新舊征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的銜接，對被征地農(nóng)民進(jìn)行政策宣傳解讀，確保新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)順利實(shí)施。根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，及時(shí)適當(dāng)調(diào)整征地補(bǔ)償費(fèi)、其他附著物及青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。逐步縮小征地區(qū)片補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距，解決征地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)差問題。

（三）合理分配土地增值收益

加強(qiáng)與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革的深度融合，征地帶來的土地增值收益要與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配保持大體平衡。探索平等協(xié)商方式，建立兼顧政府、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。改變當(dāng)前高度依賴土地財(cái)政的地方政府審批模式，轉(zhuǎn)變政府理念，對征收土地的經(jīng)濟(jì)收益主要用于服務(wù)“三農(nóng)”。

（四）完善失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制

完善配套機(jī)制，保障被征地農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。拓展被征地農(nóng)民安置和就業(yè)途徑，持續(xù)推進(jìn)留地留物業(yè)安置、入股安置、留糧食安置以及征地補(bǔ)償款代管，將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系等方式，保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)。構(gòu)建土地征用動(dòng)態(tài)監(jiān)測指標(biāo)，完善失地農(nóng)民征地補(bǔ)償金跟蹤管理機(jī)制，關(guān)注失地農(nóng)民的就業(yè)和生活保障，及時(shí)了解并反饋失地農(nóng)民的需求意愿，促進(jìn)征地補(bǔ)償金的合法、合理、有效使用。

四、深化“放管服”改革

2015年5月12日，在全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)提出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)，即“放、管、服”三管齊下。結(jié)合土地資源審批權(quán)下放、提升審批效能、優(yōu)化營商環(huán)境等方面，通過采取改革舉措，扎實(shí)推進(jìn)“放管服”。

（一）持續(xù)推進(jìn)審批權(quán)下放

圍繞承接國務(wù)院建設(shè)用地審批權(quán)委托試點(diǎn)的相關(guān)要求，從審批流程、統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)平臺、審批管理體系等方面進(jìn)行優(yōu)化改革，確保相關(guān)用地審批權(quán)“放得下、接得住、管得好”。通過開展土地管理水平綜合評估，在省內(nèi)合適的市、縣（區(qū)）嘗試推進(jìn)建設(shè)用地審批權(quán)限改革，賦予市、縣（區(qū)）級人民政府更大的用地自主權(quán)。

（二）優(yōu)化土地資源營商環(huán)境

簡化行政審批程序、改進(jìn)服務(wù)、提升效率，推動(dòng)窗口審批逐步向全面依托虛擬網(wǎng)絡(luò)開展網(wǎng)上審批的“一網(wǎng)通辦”模式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)投資建設(shè)項(xiàng)目快速落地。對建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易系統(tǒng)進(jìn)行升級改造，以推進(jìn)土地資源全流程電子化交易，提高土地資源配置效率、降低制度性交易成本、創(chuàng)新交易監(jiān)管體制機(jī)制。推行行政審批告知承諾制，實(shí)施審批制度改革提升行動(dòng)，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一、多測合一”改革。

（三）健全土地資源營商環(huán)境監(jiān)管體系

全面推行“雙隨機(jī)、一公開”和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，建立健全政府主導(dǎo)，主管部門牽頭，其他職能部門協(xié)作的跨部門職能監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，制定出臺聯(lián)抽聯(lián)查操作規(guī)范，形成監(jiān)管合力。建立領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)備案制度，完善企業(yè)信用信息共享機(jī)制，進(jìn)一步做好對土地出讓項(xiàng)目的監(jiān)管工作，有效推進(jìn)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控。