論環(huán)境公益訴訟的公益標(biāo)準(zhǔn)及其司法影響*

湖南工業(yè)大學(xué) 張穎

一、問題的提出

依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<民事訴訟法>的解釋》第284條的規(guī)定，環(huán)境公益訴訟原告提起訴訟要提供“有社會公共利益受到損害的初步證據(jù)”。該規(guī)定給予法院對起訴條件和立案標(biāo)準(zhǔn)的實質(zhì)上的審查權(quán)。正如有學(xué)者指出《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》規(guī)定的立案登記制“并非‘登記式’立案也不是對起訴無需審查即立案。”[1]司法實踐中，以不符合立案標(biāo)準(zhǔn)而不予受理的環(huán)境公益訴訟案件時有發(fā)生。與此鮮明對比，全國多地法院的環(huán)境公益訴訟案件少之又少,“折射出環(huán)境公益訴訟在適用上的窘迫?！盵2]那么，何謂環(huán)境公共利益？進入立案審查環(huán)節(jié)的環(huán)境訴訟案件，既有環(huán)境公益訴訟案件，又有環(huán)境私利訴訟案件，不同性質(zhì)的環(huán)境糾紛案件在起訴條件和立案標(biāo)準(zhǔn)方面有較大差異，適用不同的訴訟程序和規(guī)則。審判人員如何區(qū)分、判斷和識別？這些問題一直是困擾著環(huán)境公益訴訟司法實踐并有必要予以理論回應(yīng)的問題。

二、環(huán)境公益訴訟的公益標(biāo)準(zhǔn)

（一）環(huán)境的公益屬性

“公益”即公共利益，“公益”這一概念著眼于所有社會主體或不特定社會主體的共同的、整體的、共享的、不可分的利益。德國法學(xué)者紐曼認(rèn)為“公益”概念包含兩個鮮明特性：一是公共性，公共性即為開放性，任何人可以接近之，不封閉也不專為某些個人所保留；二是不確定性，指公益受益人的不確定性，“公益”是不確定多數(shù)人的利益。[3]

首先，公共性是環(huán)境的根本屬性。第一，環(huán)境具有整體性、地理聯(lián)系性和生態(tài)關(guān)聯(lián)性。自然環(huán)境是由各種環(huán)境介質(zhì)組成的復(fù)雜整體，彼此相互關(guān)聯(lián)、互為存在條件。當(dāng)某種環(huán)境要素受到嚴(yán)重污染和破壞時，會影響包括人類在內(nèi)的整個自然生態(tài)系統(tǒng)的變化。如人類長期在生產(chǎn)生活中排放的溫室氣體所產(chǎn)生的溫室效應(yīng)對大氣環(huán)境的污染和破壞，已經(jīng)危及整個人類社會可持續(xù)繁衍和發(fā)展。其次，環(huán)境對人類具有共享性、不能獨占性和消費不排他性?！肮蚕硇允侵改澄锲肪哂型瑫r滿足兩個以上人需要之功能；非選擇性是指人們對該物品的使用沒有替代物，整個人類社會必須共享自然環(huán)境。”[4]環(huán)境的公共屬性決定了其公益特性，是一種典型的“公共產(chǎn)品”，良好的生態(tài)環(huán)境是最公平、最普惠的民生福祉。

其次，環(huán)境資源具有公益與私利交織的雙重屬性。環(huán)境的公共性和人類對環(huán)境的共享性決定了環(huán)境資源具有私利性與公益性雙重屬性。環(huán)境資源為每個個體所享有的同時又不可分割地為人類整體所共有。因此，環(huán)境交織著公益和私利，既具有鮮明的公益屬性又兼具私利屬性，二者相互依存，彼此包容，呈現(xiàn)出權(quán)益形態(tài)的豐富多樣性。以環(huán)境利益是否具有獨占性和排他性為標(biāo)準(zhǔn)進行劃分，環(huán)境資源有兩類存在形態(tài)：一類是具有一定獨占性和排他性的環(huán)境資源；另一類是不可獨占和不具排他性的環(huán)境資源，如水環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性等。以環(huán)境利益的實際內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)進行劃分，與環(huán)境資源相關(guān)的利益形態(tài)有人格利益、財產(chǎn)利益、生態(tài)環(huán)境利益三種?！叭烁窭媸黔h(huán)境與人類的生命和健康等人格利益息息相關(guān)而蘊含的利益；財產(chǎn)利益是環(huán)境資源眾多公、私財產(chǎn)獲取和實現(xiàn)條件而蘊含的利益?！盵5]它們在本質(zhì)上均可歸屬于私人利益，稱為環(huán)境私利；生態(tài)環(huán)境利益是環(huán)境要素的生態(tài)服務(wù)功能蘊含的利益，環(huán)境中各要素以其自然屬性發(fā)揮著對生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能，如森林生態(tài)服務(wù)功能、水生態(tài)服務(wù)功能，能滿足包括人類在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)的多種需要所承載的公共性利益，稱為“環(huán)境公益”。

（二）環(huán)境公益訴訟的公益標(biāo)準(zhǔn)

不同性質(zhì)的環(huán)境利益需要不同的救濟機制。群體性的環(huán)境污染糾紛，可以借助集團訴訟、代表人訴訟機制。但如果違法行為侵害的是生態(tài)環(huán)境，損害不特定主體的人格、財產(chǎn)利益，則難以通過傳統(tǒng)的民事、行政訴訟制度加以保護和救濟，需要借助公益訴訟的訴訟機制。環(huán)境公益訴訟的公益標(biāo)準(zhǔn)一般可以從原告提起訴訟的訴由、事實依據(jù)、訴訟請求等多方面進行識別判斷，它們正是當(dāng)事人提起訴訟的緣由、根據(jù)和目標(biāo)的體現(xiàn)和反映。對于環(huán)境民事公益訴訟的原告而言，其訴訟請求或者目的，一般來說是要求被告停止排污或破壞生態(tài)環(huán)境的行為，要求侵權(quán)人整治、修復(fù)生態(tài)環(huán)境，并要求環(huán)境公益損害賠償。環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請求和目的一般是：“要求被告撤銷其違法行政行為，要求被告依法履行法定職責(zé)；要求依法追究被告的行政責(zé)任?！盵6]也就是說，環(huán)境公益訴訟的訴訟目的是為了尋求環(huán)境公共利益的損害賠償救濟或請求停止侵害環(huán)境公共利益的禁令判決，而不是私人利益的損害賠償救濟。公益目的即是環(huán)境公益訴訟的判斷識別標(biāo)準(zhǔn)，是鑒別環(huán)境私利訴訟和環(huán)境公益訴訟進而適用何種程序規(guī)則的基本標(biāo)準(zhǔn)，因而成為環(huán)境公益訴訟之立案標(biāo)準(zhǔn)。

三、公益標(biāo)準(zhǔn)催生公益訴權(quán)

在訴訟法學(xué)上，適格當(dāng)事人理論又被稱為正當(dāng)當(dāng)事人理論，主張：只有那些自身權(quán)利受到威脅的人才是適格當(dāng)事人，只有適格的當(dāng)事人才能享有訴權(quán)，本質(zhì)上是從實體法層面來判斷當(dāng)事人適格問題，把正當(dāng)當(dāng)事人的基礎(chǔ)建立于原告對訴訟標(biāo)的管理權(quán)。而“訴的利益”理論認(rèn)為，適格當(dāng)事人或享有訴權(quán)的主體必須與訴訟請求有直接利害關(guān)系，是具有訴的利益的人；這種利益的內(nèi)容與范圍只限于人身利益或財產(chǎn)利益，而且是訴訟者能夠區(qū)別于其他人的專有的私人利益，而不是不能分割不能為起訴者專享的公共利益；日本學(xué)者谷口安平所說，訴的利益概念是掌握著啟動權(quán)利主張進入訴訟審判過程的關(guān)鍵。[7]傳統(tǒng)訴權(quán)理論屬于私利訴權(quán)理論的范疇，與人類社會科學(xué)技術(shù)不發(fā)達、社會生產(chǎn)關(guān)系簡單、個人行為對社會尚不具有造成大范圍損害的能力這樣特定發(fā)展時期相適應(yīng)。訴權(quán)的功能主要定位于消極救濟權(quán)，用以啟動訴訟程序，化解私利糾紛，限制人們提起訴訟的隨意性以防止濫訴對有限司法資源的消耗。但是，建立在傳統(tǒng)訴權(quán)理論基礎(chǔ)上的私利訴權(quán)不能擔(dān)當(dāng)起維護生態(tài)環(huán)境等社會公共利益的重任。環(huán)境污染和生態(tài)破壞是典型的公害，侵害人群范圍廣泛，且侵害行為需借助環(huán)境這一媒介間接作用于人群，受害人不能依據(jù)傳統(tǒng)訴權(quán)理論獲得訴訟資格。公益訴權(quán)理論應(yīng)運而生，公益訴權(quán)是公民、社會團體等依法所享有的基于社會公共利益受到侵害或處于危險狀態(tài)得以請求法院行使審判權(quán)予以救濟的權(quán)利。環(huán)境公共信托理論、訴的利益擴張理論，公眾參與理論等新型訴權(quán)理論不斷產(chǎn)生，以此論證公民個人或團體對與自己無直接利益關(guān)系的環(huán)境案件享有訴訟實施權(quán)。

四、公益標(biāo)準(zhǔn)推動環(huán)境司法理念轉(zhuǎn)型

環(huán)境司法理念是在環(huán)境司法過程中形成和遵循的基本原則、指導(dǎo)思想和價值取向，是環(huán)境法的立法目的和司法功能的有機結(jié)合。以公益標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境公益訴訟的起訴條件和立案標(biāo)準(zhǔn)，意味著以私權(quán)事后補償性救濟為基本理念的傳統(tǒng)環(huán)境司法向以公益事前預(yù)防性保護為理念的現(xiàn)代環(huán)境司法的轉(zhuǎn)型：

（一）預(yù)防為主理念

污染環(huán)境作為一種損害行為，其損害結(jié)果的顯現(xiàn)需要一個較長過程，因果關(guān)系的證明比普通侵權(quán)案件尤為困難，生態(tài)環(huán)境損害難以逆轉(zhuǎn)或修復(fù)成本巨大。必須注重發(fā)揮司法震懾和預(yù)防功能，盡可能預(yù)防不法行為對生態(tài)環(huán)境的潛在危害或?qū)嶋H損害。公益標(biāo)準(zhǔn)的確立，把未造成即時人身和財產(chǎn)損害的污染環(huán)境和破壞生態(tài)的危險行為納入司法審查范圍，以判發(fā)禁令的方式阻卻正在發(fā)生的危險，預(yù)防或降低對社會公眾的正當(dāng)權(quán)益和環(huán)境公共利益產(chǎn)生的現(xiàn)實損害；對惡意排污并造成嚴(yán)重后果者，則實行懲罰性賠償而予以懲戒；推行恢復(fù)性司法，對一些可以返還原貌的，判令排污者、破壞者或由第三方機構(gòu)代替施行恢復(fù)、修復(fù)，切不可純粹地以賠錢、罰款代替修復(fù)，從而達到保護生態(tài)環(huán)境的目的。

（二）保護優(yōu)先理念

保護優(yōu)先理念是指當(dāng)經(jīng)濟、社會發(fā)展的速度和規(guī)模超過了或可能超過生態(tài)環(huán)境容量，發(fā)生不可調(diào)和的沖突和矛盾時，應(yīng)優(yōu)先選擇保護環(huán)境，而不是選擇導(dǎo)致不可逆轉(zhuǎn)環(huán)境損害的經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境司法原則和價值取向。2015年新《環(huán)境保護法》從立法上確立保護優(yōu)先原則，是環(huán)境法治理念的重大轉(zhuǎn)變。在環(huán)境公益訴訟過程中，如何將保護優(yōu)先原則轉(zhuǎn)化為環(huán)境司法理念？首先，應(yīng)采取多種措施暢通環(huán)境資源案件受理渠道，落實司法便民原則，適當(dāng)?shù)財U大原告資格的范圍，給予更多主體的訴權(quán)；其次，只要對環(huán)境公共利益造成損害或置環(huán)境公共利益于危險狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)及時受理；再者，綜合考量案件發(fā)生地的國土功能規(guī)劃，如果是在限制開發(fā)區(qū)域或者是禁止開發(fā)區(qū)域出現(xiàn)的環(huán)境糾紛，則遵循保護優(yōu)先原則，對污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為進行嚴(yán)格懲處；倘若案件發(fā)生于優(yōu)先開發(fā)區(qū)域抑或是重點開發(fā)區(qū)域，則應(yīng)兼顧生態(tài)環(huán)境保護與合理利用環(huán)境容量發(fā)展經(jīng)濟的需要，實現(xiàn)經(jīng)濟活動和環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。

五、公益標(biāo)準(zhǔn)影響環(huán)境公益訴訟受案范圍

受案范圍是與訴權(quán)和管轄密切聯(lián)系的制度，受案范圍的寬窄體現(xiàn)了對當(dāng)事人訴權(quán)和實體權(quán)利的保障程度。公益標(biāo)準(zhǔn)對環(huán)境民事公益訴訟受案范圍產(chǎn)生的影響，主要表現(xiàn)是將環(huán)境危險行為納入受案范圍。相比于環(huán)境污染和生態(tài)破壞等環(huán)境侵害行為，以產(chǎn)生實際損害為構(gòu)成要件。環(huán)境危險行為是指污染或破壞環(huán)境的行為未產(chǎn)生損害結(jié)果，但卻造成環(huán)境的危險狀態(tài)，如果不及時制止，極可能產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境損害后果的行為。環(huán)境危險行為不以實際損害結(jié)果而是以造成環(huán)境危險狀態(tài)為構(gòu)成要件。之所以主張環(huán)境危險行為納入環(huán)境公益訴訟受案范圍：是因為，有些環(huán)境損害是不可逆轉(zhuǎn)的，且環(huán)境損害產(chǎn)生的民事賠償數(shù)額巨大，為防止環(huán)境損害的結(jié)果出現(xiàn)，而采取預(yù)防措施是更有效、成本更低的策略；因此，將對環(huán)境有侵害之極大可能的污染、破壞之危險行為納入環(huán)境公益訴訟的受案范圍，交由法院判令排除危險，消除影響，恢復(fù)原狀。這種基于環(huán)境危險行為提起的環(huán)境公益訴訟具有明顯的預(yù)防性質(zhì)。

六、公益標(biāo)準(zhǔn)促進環(huán)境司法功能轉(zhuǎn)換

（一）監(jiān)督環(huán)境行政

通過環(huán)境公益訴訟活動對環(huán)境公害糾紛進行制裁，有助于促使政府積極遵守環(huán)境法并勤勉執(zhí)法，能有效地抑制環(huán)保部門違法執(zhí)法或消極不作為。以公益保護為目的和宗旨的環(huán)境公益訴訟便成為一種有效的環(huán)境行政執(zhí)法補充機制和監(jiān)督機制。以美國的公民訴訟為例，不管是抽象行政行為還是具體行政行為，都可以成為公民訴訟的對象；不論是公眾，還是環(huán)境保護民間團體，都可以運用公民訴訟來監(jiān)督環(huán)境行政主管部門特別是聯(lián)邦環(huán)保局實施環(huán)境法律法規(guī)的行為。比較而言，我國的環(huán)境公益訴訟的法治建設(shè)，在環(huán)境行政公益訴訟制度建設(shè)方面還存在欠缺。需要加快建立完善環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則和程序，以充分發(fā)揮這一制度的補充執(zhí)法和監(jiān)督行政之功能。

（二）創(chuàng)新環(huán)境政策，促進社會變革

“公益訴訟就是利用一個國家的司法體制來推動涉及公共利益的社會變革。”[8]環(huán)境公益訴訟的公益目的和公益標(biāo)準(zhǔn)，使得當(dāng)事人的主張承載公共利益訴求，不僅包括對環(huán)境公益所受損失的經(jīng)濟賠償，更主要的是請求法院判發(fā)禁令以實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的預(yù)防性保護，而環(huán)境公益訴訟中形成的禁令、判決對案件當(dāng)事人之外的所有社會成員、組織、機構(gòu)具有約束力，變?yōu)橹笇?dǎo)同類行為的基本準(zhǔn)則，在事實上起到了形成和創(chuàng)新環(huán)境政策之功能。同時，通過環(huán)境公益訴訟，能激發(fā)全社會公眾對環(huán)境公益的關(guān)注，引導(dǎo)社會公眾通過司法途徑尋求環(huán)境公益保護和救濟，避免群體性環(huán)境糾紛對社會政治穩(wěn)定的沖擊。環(huán)境公益訴訟成為基于環(huán)境公益保護而促進社會變革的一個重要制度渠道。