以碳匯理念建立保護(hù)耕地的激勵(lì)機(jī)制

◆ 楊 璐

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我國(guó)在耕地保護(hù)工作上取得了一些成效，但一些地區(qū)“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象仍然存在，尤其是“非糧化”現(xiàn)象較為突出。究其原因，筆者認(rèn)為，除了受自然條件限制等，種糧收益較經(jīng)濟(jì)作物低是其主要原因，因此，真正建立起經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)機(jī)制是解決“非農(nóng)化”“非糧化”的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，碳匯理念及碳交易市場(chǎng)的建立為耕地實(shí)現(xiàn)碳匯資產(chǎn)價(jià)值提供了重要機(jī)遇及平臺(tái)，要研究探索耕地碳匯體系，將其納入碳交易機(jī)制，把耕地的碳匯潛力轉(zhuǎn)換成資產(chǎn)價(jià)值，進(jìn)而建立耕地保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制，從而使保護(hù)耕地成為農(nóng)民的自覺(jué)行為。

新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）自2021年9月1日起正式施行?！稐l例》和之前國(guó)務(wù)院辦公廳先后出臺(tái)的《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》都明確，要堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”。同時(shí)特別強(qiáng)調(diào)要建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。對(duì)如何建立完善耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，筆者認(rèn)為，應(yīng)建立起真正有效的激勵(lì)機(jī)制和政策引導(dǎo)，優(yōu)先探索建立耕地碳匯體系。

“非糧化”問(wèn)題的出現(xiàn)及其原因分析

“三調(diào)”結(jié)果顯示，2019年末全國(guó)耕地19.18億畝，從全國(guó)層面看，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家規(guī)劃確定的耕地保有量目標(biāo)。尤其是西部一些省份在耕地保護(hù)工作上取得了成效，耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積均超額完成指標(biāo)任務(wù)，并嚴(yán)格落實(shí)了耕地“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”的要求。但據(jù)了解，這些地區(qū)“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象仍然存在，尤其是“非糧化”現(xiàn)象較為突出。根據(jù)國(guó)家自然資源督察西安局2020年專項(xiàng)督查和調(diào)研，并經(jīng)“永久基本農(nóng)田庫(kù)”與“三調(diào)”初始庫(kù)套核成果顯示，西部某?。▍^(qū)）永久基本農(nóng)田“非糧化”占永久基本農(nóng)田總面積的56.6%。其中，37個(gè)縣永久基本農(nóng)田“非糧化”比例超過(guò)80%。

土地“非糧化”原因較為復(fù)雜，普遍認(rèn)為以往法規(guī)、文件對(duì)“糧”的含義解釋不同，導(dǎo)致各地對(duì)“糧”的理解有廣義和狹義之分。除此之外，還有一些普遍性、地區(qū)性和主導(dǎo)性的原因。

主要原因

一是受西部自然條件限制。西北生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源缺乏且分布不均，使得耗水量大、需水期長(zhǎng)的小麥、玉米兩大主糧作物在缺水和土壤鹽漬化環(huán)境下只能“三年出兩季”，且產(chǎn)量低質(zhì)量差；而高強(qiáng)度長(zhǎng)時(shí)間的光照和大幅晝夜溫差的氣候條件，恰恰適宜棉花、瓜果等耐旱作物的生長(zhǎng)，農(nóng)民自然而然地偏好種植當(dāng)?shù)剡m宜的農(nóng)作物，也因此成就了西部某?。▍^(qū)）的葡萄、紅棗和杏全國(guó)產(chǎn)量第一、核桃全國(guó)產(chǎn)量第二，生產(chǎn)了全國(guó)70%的啤酒花和85%的棉花。

二是政府以當(dāng)?shù)刈匀毁Y源優(yōu)勢(shì)為切入點(diǎn)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)民致富。尤其是近十年來(lái)，地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)毓稚L(zhǎng)的品種優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)展特色農(nóng)作物生產(chǎn)示范基地，通過(guò)打造品牌、引進(jìn)商業(yè)資本，為農(nóng)民脫貧致富構(gòu)建“造血”功能，在政策導(dǎo)向上鼓勵(lì)了特色經(jīng)濟(jì)作物的種植。

三是作物生產(chǎn)的自然規(guī)律需要開(kāi)展倒茬種植。農(nóng)作物的倒茬種植是防止耕地土壤板結(jié)、土壤質(zhì)量和肥力下降的基本方法，也是提高生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益的有效措施。因此糧與非糧輪作，客觀上有利于保障糧食產(chǎn)量。

四是種糧相比較收益低。據(jù)西部?。▍^(qū)）農(nóng)業(yè)部門提供的數(shù)據(jù)，當(dāng)?shù)匦←湷杀炯s每畝650元（不含勞力。其中水費(fèi)200元，犁地播種60元，種子120元，機(jī)耕費(fèi)55元，化肥200元，農(nóng)藥15元），每畝產(chǎn)量350~400公斤，每公斤售價(jià)2.2元（含國(guó)家的產(chǎn)品補(bǔ)助0.22元），地力補(bǔ)貼每畝220元。計(jì)算下來(lái)，農(nóng)民耕作一年，一畝小麥的純收益僅為340~450元。而種一棵杏樹(shù)的利潤(rùn)就可達(dá)100余元（結(jié)果實(shí)35公斤，售價(jià)每公斤3.3元）。如果采取林糧間作，一畝耕地上間種10棵果樹(shù)，僅果樹(shù)收成就可勝過(guò)兩畝多小麥的收入；如果全部種植果樹(shù)，按一畝地標(biāo)準(zhǔn)種植28棵計(jì)，收入最少3000余元，相當(dāng)于7~8畝耕地收入。難怪當(dāng)?shù)赜小笆€麥一畝林”的說(shuō)法，其經(jīng)濟(jì)誘惑力可想而知。這是導(dǎo)致耕地“非糧化”的主要原因。

激勵(lì)機(jī)制是解決耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的關(guān)鍵

為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》和《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》，地方各級(jí)政府都積極下發(fā)實(shí)施辦法、工作方案和嚴(yán)格管理的意見(jiàn)，形成了較為完善的制度體系，并積極組織開(kāi)展遏制耕地“非農(nóng)化”專項(xiàng)行動(dòng)，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)查案件，耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”問(wèn)題在高壓態(tài)勢(shì)下得到了有效遏制。

但從根本上講，在種糧問(wèn)題上一直未建立起真正有效的激勵(lì)機(jī)制和政策引導(dǎo)，“非農(nóng)化”“非糧化”雖然從現(xiàn)象上暫時(shí)消失了、行為上一時(shí)停止了，但趨利的內(nèi)在動(dòng)力還在，內(nèi)心的意愿仍未打消，在管理執(zhí)法稍有松懈之時(shí)，反彈的壓力就會(huì)加大，行政管理的成本也會(huì)不斷增加。9月1日正式實(shí)施的《條例》，在強(qiáng)化對(duì)耕地、特別是永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)的同時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)了要建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，就是要從經(jīng)濟(jì)和政策層面構(gòu)建起一套完整機(jī)制，使種糧農(nóng)民獲得更多的收益和實(shí)惠，把農(nóng)民保護(hù)耕地的行為由“被動(dòng)”變“主動(dòng)”，由“強(qiáng)迫”變“自愿”。

如何建立起真正有效的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制？不妨嘗試從“雙碳”的角度去審視自然資源的生態(tài)價(jià)值，從其資產(chǎn)價(jià)值中探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的可能性。

碳匯理念為自然資源展現(xiàn)更大的資產(chǎn)價(jià)值平臺(tái)

2020年9月，我國(guó)提出將在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。2021年3月，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告指出，扎實(shí)做好碳達(dá)峰、碳中和各項(xiàng)工作，制定2030年前碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)。2021年6月，全國(guó)碳排放權(quán)交易中心落地上海，同時(shí)碳配額登記系統(tǒng)落地武漢，全國(guó)碳交易市場(chǎng)開(kāi)啟。

無(wú)論是碳排放、碳中和還是目前炙熱的碳交易市場(chǎng)，都離不開(kāi)“碳匯”，即通過(guò)一系列綠色種植、植被恢復(fù)等，使大氣中的二氧化碳被吸收從而減少溫室氣體的過(guò)程、活動(dòng)或機(jī)制。早在2003年12月召開(kāi)的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第九次締約方大會(huì)上，國(guó)際社會(huì)就已將造林等活動(dòng)納入碳匯項(xiàng)目。在自然資源領(lǐng)域，林地和草地、土壤和農(nóng)田、水域和海洋以及土地的修復(fù)及合理利用、國(guó)土空間的優(yōu)化等，實(shí)際上都是碳匯系統(tǒng)的重要組成部分。

土壤農(nóng)田碳匯潛力巨大

中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院專家的研究結(jié)果顯示，農(nóng)田碳庫(kù)是土壤碳庫(kù)的一個(gè)重要組成部分，具有很大的碳匯潛力。土壤有機(jī)碳變化直接影響二氧化碳的排放量，進(jìn)而影響氣候變化。土壤和農(nóng)田具有有機(jī)碳固碳潛力，在農(nóng)田管理方面通過(guò)大力推廣免耕技術(shù)、增加秸稈還田面積、合理的施用化肥和有機(jī)肥等有效的措施來(lái)固定土壤碳，最終能夠達(dá)到減排的目的。北京大學(xué)教授利用森林和草場(chǎng)資源資料、農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)、氣候等地面觀測(cè)資料以及衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù),并參考國(guó)外的研究結(jié)果，對(duì)中國(guó)森林、草地、灌草叢以及農(nóng)作物等陸地植被近20年的碳匯進(jìn)行估算得出結(jié)論,中國(guó)陸地生態(tài)系統(tǒng)的總碳匯（植被和土壤）相當(dāng)于同期中國(guó)工業(yè)二氧化碳排放量的20.8%~26.8%。

據(jù)新疆大學(xué)教授的有關(guān)研究成果，耕地上秸稈還田與施用有機(jī)肥都可以轉(zhuǎn)化為土壤有機(jī)質(zhì)而達(dá)到長(zhǎng)期固碳的目的。理論上，耕作層有機(jī)質(zhì)含量提升1個(gè)百分點(diǎn)，一畝耕地可以固碳3.72噸；一噸有機(jī)肥可以固碳0.86噸；一畝鹽堿土壤每年可以以酸堿中和作用，吸收二氧化碳 41～415千克。西北耕地土壤在不同程度上都具有鹽漬化特點(diǎn)，而鹽漬化土地具有明顯的固碳能力。

有效發(fā)揮土壤碳庫(kù)的巨大作用

據(jù)有關(guān)資料顯示，土壤碳庫(kù)在陸地生態(tài)系統(tǒng)碳庫(kù)中占比達(dá)90%以上，約為植被碳庫(kù)的3~4倍、大氣碳庫(kù)的2~3倍。農(nóng)用地向非農(nóng)用地的轉(zhuǎn)換會(huì)增加碳排放量，因此，為減緩碳排放應(yīng)限制建設(shè)用地的過(guò)度擴(kuò)展。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，土壤碳匯是削減碳排放、緩解全球氣候變化的重要路徑。土地的合理利用，可使土壤碳庫(kù)成為巨大的碳匯，反之，不合理的利用則會(huì)成為重要的碳源。

因此，“保護(hù)碳匯”這一理念賦予了自然資源部門在履行保護(hù)耕地、守護(hù)永久基本農(nóng)田、嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模以及制止耕地“非農(nóng)化”職責(zé)方面更新的意義。

生態(tài)系統(tǒng)碳匯是最大的資源資產(chǎn)

在“雙碳”背景下，碳匯和節(jié)能是最大的財(cái)富。2021年6月，我國(guó)啟動(dòng)了全球最大的碳交易市場(chǎng)。未來(lái)，碳排放超標(biāo)企業(yè)將被要求到碳交易市場(chǎng)購(gòu)買碳指標(biāo)配額，以滿足政府對(duì)其碳排放的要求。這實(shí)際上就是將傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)業(yè)的財(cái)富向節(jié)能型、碳匯領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。目前，我國(guó)首批2225家電力行業(yè)企業(yè)已被納入碳交易市場(chǎng)，鋼鐵、水泥、化工、有色金屬等高排放企業(yè)也將陸續(xù)納入其中，碳交易的實(shí)施將使碳排放水平通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段得到嚴(yán)格控制。在這樣的機(jī)制下，具有巨大碳匯潛力的山水林田湖草等自然資源，蘊(yùn)藏著巨大的資產(chǎn)價(jià)值。

2021年5月，新華社報(bào)道福建省三明市將樂(lè)縣高唐鎮(zhèn)常口村3197畝生態(tài)公益林發(fā)放首批林業(yè)碳票5張，共計(jì)碳匯29715噸， 村里一棵樹(shù)沒(méi)砍，但賣出了14萬(wàn)元！村民們說(shuō)，這綠水青山真的換來(lái)了金山銀山！隨著我國(guó)“雙碳”事業(yè)的進(jìn)程，林業(yè)、農(nóng)田、土壤碳匯的前景將十分廣闊，自然資源本身就是最大的碳匯，碳匯就是能變成“金山銀山”的最大資產(chǎn)。

研究探索以自然資源碳匯資產(chǎn)建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

在我國(guó)建立碳交易機(jī)制的大背景下，把自然資源的碳匯潛力轉(zhuǎn)換成資源資產(chǎn)，進(jìn)而建立保護(hù)耕地的補(bǔ)償機(jī)制，將是一項(xiàng)有意義的探討和嘗試。

優(yōu)先探索建立耕地碳匯體系

優(yōu)先研究探索耕地碳匯體系，以體現(xiàn)我國(guó)建立耕地補(bǔ)償制度的迫切性。盡管自然資源領(lǐng)域中的山、水、林、田、湖、草、海等都具有巨大的碳匯潛力，以生態(tài)林的碳匯功能尤為突出，但是保護(hù)耕地的重要性在于“把中國(guó)人的飯碗牢牢地端在自己手里”，這在當(dāng)今的國(guó)際形勢(shì)下更具有特殊的戰(zhàn)略意義。因此應(yīng)打破以往依賴政府財(cái)政補(bǔ)貼建立補(bǔ)償制度的做法，在自然資源諸多要素中首先研究、探討并發(fā)揮耕地的碳匯功能及碳匯資產(chǎn)價(jià)值，使之進(jìn)入碳交易系統(tǒng)，在這一平臺(tái)上體現(xiàn)耕地碳匯功能的價(jià)值，以此建立耕地的補(bǔ)償機(jī)制。國(guó)外一些成功的實(shí)踐也證實(shí)了農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)孕育著碳匯市場(chǎng)交易的巨大潛力。

探索建立耕地碳匯，開(kāi)辟工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)新路徑

從“重工業(yè)優(yōu)先”戰(zhàn)略下的工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”，到改革開(kāi)放后農(nóng)民的大量土地以低于一級(jí)市場(chǎng)的價(jià)格被征收，土地取之于農(nóng)、用之于城，為中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化高速發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。2020年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》，明確按照“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”的要求，調(diào)整土地出讓收益城鄉(xiāng)分配格局，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例。國(guó)務(wù)院這一文件釋放的重要信息是，在我國(guó)城鎮(zhèn)化水平超過(guò)60%的今天，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段了。研究耕地碳匯資產(chǎn)進(jìn)入“雙碳”體系，讓高耗能工業(yè)向農(nóng)業(yè)支付碳匯指標(biāo)，無(wú)疑是在探索一條以工業(yè)和城市反哺農(nóng)業(yè)的新路徑。

探索建立耕地碳匯，鞏固脫貧成果

我國(guó)自2020年12月宣布全面完成脫貧目標(biāo)后，一直在采取有效舉措鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。研究利用耕地的天然固碳能力，以耕地碳匯換取對(duì)耕地的資金回報(bào)，建立起耕地碳匯補(bǔ)償機(jī)制，將為鞏固脫貧攻堅(jiān)成果提供有益探索。片片耕地就是片片碳匯資本，碳交易市場(chǎng)平臺(tái)將這些碳匯資本再變成資產(chǎn)，有助于提高種糧農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。當(dāng)耕地成為農(nóng)民提高收入的重要來(lái)源時(shí)，保護(hù)耕地就會(huì)成為廣大農(nóng)民的自覺(jué)行為。

碳中和是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，每個(gè)行業(yè)對(duì)各自的減碳路徑和減碳貢獻(xiàn)量都需要進(jìn)行科學(xué)的研究、計(jì)算。同時(shí)碳中和也不僅僅是技術(shù)問(wèn)題，還面臨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等諸多方面問(wèn)題。但是我們應(yīng)該看到，多年來(lái)對(duì)自然資源的管理，包括保護(hù)耕地、控制建設(shè)用地增長(zhǎng)速度、實(shí)施土地復(fù)墾、生態(tài)修復(fù)、優(yōu)化國(guó)土空間等，都是在提升自然生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，與當(dāng)前“雙碳”的目標(biāo)是高度一致的；山、水、林、田、湖、草、海洋等自然資源所蘊(yùn)含的巨大的碳匯潛力在“雙碳”時(shí)代背景下就是巨大的資產(chǎn)。因此，應(yīng)積極組織研究、探索建立以耕地保護(hù)為先的生態(tài)資源碳匯補(bǔ)償機(jī)制，力求在其價(jià)值實(shí)現(xiàn)上下功夫，使保護(hù)耕地這一國(guó)家戰(zhàn)略與廣大農(nóng)民追求美好生活的愿景高度一致。