農(nóng)村社會(huì)救助制度實(shí)踐的復(fù)雜性：事實(shí)邏輯與理論反思

賈玉嬌 楊 佳

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要把農(nóng)村社會(huì)救助納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌謀劃，健全農(nóng)村社會(huì)救助制度，完善日常性幫扶措施”[1]。這既對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助制度建設(shè)提出了新的要求，也給廣大研究工作者提供了新的研究議題：橫向維度上的農(nóng)村社會(huì)救助制度與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接，縱向維度上的農(nóng)村社會(huì)救助制度從文本向?qū)嵺`的轉(zhuǎn)化。本文著眼于后者，探討社會(huì)救助制度如何從文本形態(tài)經(jīng)由不同行政層級(jí)向下傳遞，并在與社會(huì)的互動(dòng)中轉(zhuǎn)化為實(shí)踐形態(tài)；進(jìn)而從中提煉出影響因素，探究這些影響因素如何相互作用，以及對(duì)社會(huì)救助制度產(chǎn)生何種形塑作用。闡釋農(nóng)村社會(huì)救助制度從文本向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化的事實(shí)邏輯，有助于揭開(kāi)復(fù)雜治理情境中農(nóng)村社會(huì)救助制度的實(shí)踐圖景。

一、走出農(nóng)村社會(huì)救助制度“應(yīng)然”與“實(shí)然”對(duì)立的研究困局

(一)“應(yīng)然”與“實(shí)然”維度上的農(nóng)村社會(huì)救助制度研究

在新風(fēng)險(xiǎn)涌現(xiàn)對(duì)基本民生保障供給結(jié)構(gòu)提出新要求，以及決勝全面建成小康社會(huì)、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、不斷提高國(guó)家治理能力和推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的背景下，社會(huì)救助領(lǐng)域出現(xiàn)一系列亟待研究的問(wèn)題，相關(guān)研究成果也不斷增多。但大體上可將既有研究按照“應(yīng)然”與“實(shí)然”兩個(gè)維度進(jìn)行劃分。

“應(yīng)然”維度上的研究主要圍繞社會(huì)救助資源供給、制度功能定位，以及所涉及的多元主體關(guān)系等宏觀問(wèn)題展開(kāi)，進(jìn)而對(duì)社會(huì)救助制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。在社會(huì)救助資源供給方面，研究者探討了社會(huì)救助資源供給結(jié)構(gòu)、水平與范圍，達(dá)成的共識(shí)是，探索建立精準(zhǔn)的社會(huì)救助資源供給體系，完善多維度的社會(huì)救助資源供給結(jié)構(gòu)，形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適恰的供給水平[2]，以及以需求為導(dǎo)向、以大數(shù)據(jù)技術(shù)為手段的社會(huì)救助對(duì)象瞄準(zhǔn)機(jī)制[3]。在社會(huì)救助制度功能定位方面，相關(guān)研究主要沿著社會(huì)救助制度功能轉(zhuǎn)型及所在情境對(duì)其功能影響分析兩條進(jìn)路展開(kāi)，得出的共識(shí)是社會(huì)救助制度功能應(yīng)由消極向積極轉(zhuǎn)化[4]，應(yīng)當(dāng)將社會(huì)救助制度置放于國(guó)家治理體系和社會(huì)主義實(shí)踐進(jìn)程等宏觀架構(gòu)中，審視其在宏觀架構(gòu)中的定位與功能變遷[5]。在社會(huì)救助制度涉及的多元主體關(guān)系方面，社會(huì)救助制度急需通過(guò)深化改革來(lái)優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)、明確多元主體之間的責(zé)任分擔(dān)[6]，國(guó)家是社會(huì)救助首要的義務(wù)主體，同時(shí)家庭、個(gè)人也負(fù)有社會(huì)救助的義務(wù)[7]。

“實(shí)然”維度上的研究主要聚焦于復(fù)雜社會(huì)情境中對(duì)社會(huì)救助制度執(zhí)行產(chǎn)生形塑作用的因素，以及社會(huì)救助制度的實(shí)踐邏輯。此方面的研究打開(kāi)了深入探究社會(huì)救助制度實(shí)踐過(guò)程的分析圖景。就影響社會(huì)救助制度“實(shí)然”狀態(tài)的結(jié)構(gòu)性因素而言，主要包括體制性、規(guī)則性要素和主體性要素，主體性要素嵌入體制性、規(guī)則性要素構(gòu)成的系統(tǒng)環(huán)境之中，并在其中生成行動(dòng)策略與互動(dòng)關(guān)系。在論及體制性、規(guī)則性要素時(shí)，有學(xué)者指出壓力型體制和懸浮式政權(quán)相結(jié)合形成了“擠壓型體制”[8]；有學(xué)者從“結(jié)構(gòu)—功能”視角闡釋了社會(huì)救助實(shí)踐中存在的多層次的規(guī)則性要素以及在此規(guī)則情境中的多元治理主體的行動(dòng)與關(guān)系，強(qiáng)調(diào)不同層級(jí)的規(guī)則要素構(gòu)成的情境體系對(duì)社會(huì)救助制度實(shí)踐具有重要意義[9]。主體性要素包括縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)和社會(huì)群體。在討論上述主體性要素時(shí)，研究者往往將其置放在一定的情境中，展開(kāi)嵌入性研究。其中，距離農(nóng)村社會(huì)最近的村委會(huì)得到較多關(guān)注。有學(xué)者指出，村委會(huì)在國(guó)家治理和社會(huì)治理中扮演的角色已經(jīng)超越了其應(yīng)然的功能定位，成為基層政府下級(jí)行政組織，在村級(jí)公共產(chǎn)品供給中扮演分配者角色[10]。村委會(huì)充當(dāng)社會(huì)救助資源實(shí)際分配主體的合理性在于，村委會(huì)了解當(dāng)?shù)厍闆r，能夠在一定程度上化解制度剛性治理弊端。其中存在的問(wèn)題是，由于村委會(huì)在開(kāi)展自治工作的同時(shí)，承擔(dān)多種指令性工作，導(dǎo)致一人身兼數(shù)職的情況較為普遍，難以滿(mǎn)足社會(huì)救助對(duì)象識(shí)別與資源供給的專(zhuān)業(yè)化要求[10]。此外，在村級(jí)治理的情境中，受村治實(shí)踐邏輯主導(dǎo)，社會(huì)救助部分轉(zhuǎn)化為村級(jí)治理手段與治理資源[11]。

在探究社會(huì)救助制度的實(shí)踐邏輯時(shí)，研究者在結(jié)構(gòu)性要素構(gòu)成的情境中，通過(guò)分析主體的行為策略、各主體互動(dòng)關(guān)系演化以及行為策略交織下的制度實(shí)踐，揭示社會(huì)救助制度實(shí)踐邏輯與機(jī)理?；鶎诱痛逦瘯?huì)在社會(huì)救助制度執(zhí)行中具有重要作用，它們是實(shí)際社會(huì)救助制度的制定者。因此，它們?cè)谥贫葓?zhí)行情境中秉持何種利益本位，形成何種認(rèn)知和行動(dòng)策略具有關(guān)鍵意義。既有研究發(fā)現(xiàn)，基層政府制度安排的“事本主義”色彩突出[12]；執(zhí)行官僚存在道德風(fēng)險(xiǎn)[13]；在壓力型體制下，縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織形成“自保型行動(dòng)策略”，進(jìn)而形成“自保式低保執(zhí)行”的總體運(yùn)行邏輯[8]；基層政府與村委會(huì)擁有較大的自由裁量權(quán)，即擁有救助資源供給的解釋權(quán)和救助對(duì)象資格的審核權(quán)等權(quán)力[14]，從而增大了社會(huì)救助制度偏差風(fēng)險(xiǎn)。透過(guò)上述研究，可發(fā)現(xiàn)兩種主要的研究視角，即“政策過(guò)程視角”和“制度—生活視角”。在“政策過(guò)程視角”下，上述研究所持有的共同假設(shè)為，體制性、規(guī)則性的結(jié)構(gòu)要素對(duì)社會(huì)救助制度實(shí)踐具有主導(dǎo)作用，當(dāng)其內(nèi)蘊(yùn)含的地方性政治目標(biāo)與社會(huì)救助制度的社會(huì)保護(hù)目標(biāo)出現(xiàn)不一致時(shí)，地方性政治目標(biāo)會(huì)壓倒社會(huì)保護(hù)目標(biāo)，從而導(dǎo)致社會(huì)救助制度出現(xiàn)各種“變通”“扭曲”“異化”等[15-16]。在“制度—生活視角”下，剛性模糊的制度與復(fù)雜多樣的需求之間的矛盾[17]，亦即宏觀制度與微觀日常生活之間的矛盾，是造成社會(huì)救助實(shí)踐形態(tài)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求錯(cuò)配的根本原因，剛性制度體系在向復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)實(shí)貼合時(shí)出現(xiàn)制度“空隙”“盲區(qū)”等缺位和越位等問(wèn)題。

(二)“非此即彼”的二元式研究與“非此非彼”的現(xiàn)實(shí)解釋困境

既有文獻(xiàn)為深入推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助制度研究奠定了重要基礎(chǔ)。通過(guò)凝練既有研究的理論視角及其蘊(yùn)含的一系列理論命題，可大致勾勒出農(nóng)村社會(huì)救助制度的解析框架，為進(jìn)一步研究提供理論依據(jù)。但是，既有研究存在的問(wèn)題不容忽視，且為本研究提供了探索空間。

既有研究的二元對(duì)立思維明顯，具體表現(xiàn)為文本制度與實(shí)踐制度的二元對(duì)立、客觀結(jié)構(gòu)約束性與執(zhí)行者主觀能動(dòng)性的二元對(duì)立。文本制度與實(shí)踐制度的二元對(duì)立反映出研究者對(duì)社會(huì)救助秩序的應(yīng)然設(shè)想與實(shí)然表征的對(duì)立與沖突，具有濃厚的秩序理想主義色彩。持此思維范式的研究以應(yīng)然為參照審視實(shí)然，主張制度的實(shí)然狀態(tài)是陽(yáng)奉陰違的、偏離秩序的，應(yīng)當(dāng)被批判，其研究旨趣為用應(yīng)然取代實(shí)然。然而，在社會(huì)救助制度事實(shí)邏輯的拷問(wèn)下，“非此即彼”的二元式研究陷入“非此非彼”的現(xiàn)實(shí)解釋困境，制度文本話(huà)語(yǔ)、學(xué)術(shù)話(huà)語(yǔ)與制度實(shí)踐形態(tài)相割離，形成“說(shuō)一套做一套”的現(xiàn)象。此外，這種二元對(duì)立還體現(xiàn)在客觀結(jié)構(gòu)約束性與執(zhí)行者主觀能動(dòng)性關(guān)系的認(rèn)知與建構(gòu)上，研究者要么強(qiáng)調(diào)制度、體制等結(jié)構(gòu)性要素對(duì)執(zhí)行者的外在制約性，忽視其主觀能動(dòng)性，如強(qiáng)調(diào)實(shí)際操作者權(quán)限不足、制度與體制的剛性化特征；要么忽視制度、體制的外在制約性，強(qiáng)調(diào)實(shí)際操作者消極的主觀能動(dòng)性，將制度實(shí)踐效應(yīng)與文本制度意圖之間的偏離原因歸結(jié)為操作者的主觀風(fēng)險(xiǎn)，忽視了操作者在有限權(quán)限和復(fù)雜治理空間中的積極作為。

(三)農(nóng)村社會(huì)救助制度研究的結(jié)構(gòu)性前提從抽離化向復(fù)雜化轉(zhuǎn)變

本研究主張重新審視那些為研究者試圖努力取消的“實(shí)然”要素，考察其存在的必然性以及制度與體制的穩(wěn)定性。做這樣一種研究態(tài)度的調(diào)整，并不意味著不對(duì)制度執(zhí)行現(xiàn)實(shí)進(jìn)行反思與批判，不做制度與體制情境的調(diào)整與優(yōu)化，而是將這些長(zhǎng)期以來(lái)穩(wěn)定存在于農(nóng)村社會(huì)救助制度制定與執(zhí)行中的所謂“消極要素”作為復(fù)雜制度實(shí)踐情境的構(gòu)成部分，從而使農(nóng)村社會(huì)救助制度研究的結(jié)構(gòu)性前提發(fā)生重大變化，即由理想的抽離化向現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜化轉(zhuǎn)變。在此背景下，將“消極的結(jié)構(gòu)性要素”，如制度、體制等轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)雜制度情境中的變量，討論變量關(guān)系與社會(huì)救助實(shí)踐實(shí)然狀態(tài)之間的關(guān)系。一方面，通過(guò)考察二者之間關(guān)系的變遷呈現(xiàn)社會(huì)救助實(shí)踐的動(dòng)態(tài)變化圖景；另一方面，為推進(jìn)優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)救助制度實(shí)踐路徑提供理論依據(jù)。此外，打破基層制度實(shí)踐合謀論的刻板印象，在“陽(yáng)奉陰違、上下共謀”的研究話(huà)語(yǔ)外，建構(gòu)新的實(shí)踐話(huà)語(yǔ)：基層制度實(shí)踐約束性條件下執(zhí)行者的有限能動(dòng)性及其回應(yīng)策略與行動(dòng)。由此推動(dòng)“政策過(guò)程”與“制度—生活”理論的中國(guó)本土化演繹，即政治目標(biāo)與社會(huì)保護(hù)目標(biāo)相融合，日常生活進(jìn)入制度。

二、農(nóng)村社會(huì)救助制度事實(shí)邏輯的分析框架

(一)事實(shí)邏輯的提出

阿馬蒂亞·森提出疑問(wèn)：“是否一定要把對(duì)于正義的思考局限于追求完美的制度？”“難道我們不應(yīng)該考慮一下包括實(shí)際行為在內(nèi)的會(huì)對(duì)人們生活產(chǎn)生影響的其他因素嗎？”[18]8這將研究對(duì)象由理想制度轉(zhuǎn)為事實(shí)制度，將多元因素引入制度分析中，并由此探討了制度制定與執(zhí)行中的“終極結(jié)果”問(wèn)題[19-21]。在本文中，研究者將觀察的重心放在“終極結(jié)果”何以生成方面，即發(fā)現(xiàn)實(shí)踐的邏輯[22]——事實(shí)邏輯，亦即將制度制定與執(zhí)行作為觀察制度與生活互動(dòng)的平臺(tái)。筆者認(rèn)為，制度經(jīng)由科層體系逐層向下輸送的過(guò)程并不是單向度的簡(jiǎn)單的被執(zhí)行過(guò)程，而是一個(gè)內(nèi)部充滿(mǎn)張力與平衡的實(shí)踐過(guò)程。其隱含的理論認(rèn)知如下：其一，將結(jié)構(gòu)功能主義與日常生活方法學(xué)結(jié)合起來(lái)，反對(duì)結(jié)構(gòu)功能主義把人視為被動(dòng)地接受規(guī)范和行動(dòng)的決定論觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)制度約束下的人的主觀能動(dòng)性。按照日常生活方法學(xué)的基本觀點(diǎn)，社會(huì)成員往往從其所在的生活環(huán)境中形成行動(dòng)的常識(shí)、程序和思考的范圍[23]4，并以此為依據(jù)認(rèn)識(shí)與解釋現(xiàn)實(shí)世界，從而將日常生活與制度結(jié)合起來(lái)，形成制度制定與執(zhí)行體系嵌入日常生活情境的認(rèn)知。其二，上述認(rèn)知揭開(kāi)了正式制度的構(gòu)成和實(shí)踐特點(diǎn)，這為各種權(quán)宜性行動(dòng)以及習(xí)慣法的再生產(chǎn)創(chuàng)造了可能，它們?cè)谡街贫扰c生活領(lǐng)域之間或正式制度叢內(nèi)部的沖突中，作為各種“變通”方式不斷涌現(xiàn)以虛化上述沖突[24]，實(shí)現(xiàn)制度與制度之間、制度與生活之間的“軟連接”，化解制度剛性弊端。

(二)事實(shí)邏輯的生成

由前文分析可知，制度、人、日常生活構(gòu)成制度事實(shí)邏輯生成的橫向維度。這三者發(fā)生交互作用，主導(dǎo)一定層級(jí)中制度的形成；制度經(jīng)由鏈條層級(jí)，即從上到下的科層體系，到達(dá)具有一定結(jié)構(gòu)的社會(huì)，構(gòu)成制度事實(shí)邏輯生成的縱向維度?？茖芋w系內(nèi)上下層級(jí)之間的關(guān)系，以及以科層為代表的國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng)，對(duì)不同層級(jí)中制度的形成產(chǎn)生重要作用。將二者復(fù)合起來(lái)，形成一個(gè)層級(jí)式、經(jīng)由人實(shí)現(xiàn)制度與日常生活融合、生成相應(yīng)制度、借助科層體系向下遞送并循環(huán)往復(fù)、最終到達(dá)實(shí)際目標(biāo)群體，且目標(biāo)群體或社會(huì)的訴求可向上傳導(dǎo)的制度實(shí)踐過(guò)程。從縱向上看，農(nóng)村社會(huì)救助制度實(shí)踐的事實(shí)邏輯具有分級(jí)[25]特征，即以中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為層級(jí)，在每一層級(jí)中，制度的制定或執(zhí)行者通過(guò)“行政日常性知識(shí)”或“習(xí)慣法”的再生產(chǎn)來(lái)詮釋、建構(gòu)或分化、連接、整合各種正式制度，為本層級(jí)的制度實(shí)踐創(chuàng)造合法性空間。在不同政府層級(jí)中，民政部門(mén)在行政體系內(nèi)的地位、主管領(lǐng)導(dǎo)的為政偏好、多部門(mén)協(xié)同水平、地方財(cái)政實(shí)力、民政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)爭(zhēng)取話(huà)語(yǔ)權(quán)的能力、業(yè)務(wù)能力、行政能力、社會(huì)資本整合和動(dòng)員能力、工作歸屬感和認(rèn)同感、制度領(lǐng)會(huì)能力、將問(wèn)題與制度相結(jié)合的能力等，對(duì)制度實(shí)踐產(chǎn)生不同影響；在村及其所在的鄉(xiāng)土社會(huì)中，遍布各種“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”[26]，在這個(gè)情境中，正式制度與習(xí)慣法如何在制度執(zhí)行者和社會(huì)成員的意識(shí)、話(huà)語(yǔ)與行動(dòng)中被重組與相互詮釋對(duì)制度實(shí)踐產(chǎn)生重要影響。由此可見(jiàn)，在文本制度的實(shí)踐過(guò)程中，學(xué)理邏輯、行政邏輯、社會(huì)邏輯融入其中，形成農(nóng)村社會(huì)救助制度實(shí)踐的事實(shí)邏輯。

三、農(nóng)村社會(huì)救助制度事實(shí)邏輯的實(shí)踐解析

(一)農(nóng)村社會(huì)救助制度實(shí)踐中的多元主體

在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策實(shí)踐中存在政府、專(zhuān)家、村委會(huì)與社會(huì)等多元主體，其中政府是我國(guó)社會(huì)救助制度最重要的主體，起主導(dǎo)性作用，體現(xiàn)在供給社會(huì)救助資金[27]、制定社會(huì)救助制度、出臺(tái)相關(guān)的方針政策和措施辦法、組織領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)[28]等方面。然而，政府也具有特定的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制。從縱向上看，分為中央政府、地方政府以及地方政府中的基層政府。如何調(diào)動(dòng)中央與地方的積極性是我國(guó)國(guó)家治理的重要議題。圍繞財(cái)權(quán)、人權(quán)、事權(quán)等，中央與地方進(jìn)行權(quán)責(zé)邊界的劃分，確立了一定的權(quán)責(zé)關(guān)系，并根據(jù)國(guó)家治理需要做出階段性調(diào)整。從改革開(kāi)放到1994年之前，中央政府向地方政府分權(quán)，干部人事管理采取“下管一級(jí)”、財(cái)政采取“包干制”[29]、事權(quán)采取“屬地管理”[30]，表明中央政府采用委托—代理的方式，授權(quán)地方政府履行相關(guān)的政府職能[29]。1994年分稅制改革后，財(cái)權(quán)向上集中，地方收入占比有限；事權(quán)向下轉(zhuǎn)移，主要落到地方政府[31]。在此體制下，中央與地方政府共同負(fù)擔(dān)社會(huì)救助資金，擁有更大財(cái)權(quán)的中央政府強(qiáng)化了其社會(huì)救助資金地域統(tǒng)籌能力。縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處等基層政府負(fù)責(zé)社會(huì)救助申請(qǐng)受理、調(diào)查審核與審批。其中低保審批權(quán)限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放，提高社會(huì)救助資源的時(shí)效性成為基層政府內(nèi)部職責(zé)邊界變動(dòng)的趨向。從橫向上看，雖然社會(huì)救助事務(wù)由民政部門(mén)主管，但是隨著越來(lái)越多的社會(huì)救助事項(xiàng)日益完善和擴(kuò)大，一些內(nèi)容從民政部門(mén)分離出來(lái)，這使得社會(huì)救助的行政管理、資金管理、救助對(duì)象管理等分屬多個(gè)部門(mén)[32]。由于部門(mén)之間職能分散、缺乏溝通和協(xié)調(diào)，受行政部門(mén)職能邊界的影響，社會(huì)救助工作在實(shí)際運(yùn)行中也存在條塊分割、多頭管理等問(wèn)題。

在社會(huì)救助制度制定與執(zhí)行中，隨著政府決策科學(xué)民主化水平不斷提高，專(zhuān)家成為決策主體的組成部分。專(zhuān)家以其學(xué)理化、理性化、中立化的價(jià)值立場(chǎng)，與政府和社會(huì)區(qū)別開(kāi)來(lái)，對(duì)制度科學(xué)制定與有效執(zhí)行起到不可替代的作用。近年來(lái)，專(zhuān)家在政府社會(huì)救助決策中扮演了越來(lái)越重要的角色。社會(huì)救助制度實(shí)踐的社會(huì)主體，可大致分為村委會(huì)和其他社會(huì)成員。按照《社會(huì)救助暫行辦法》，村委會(huì)具有協(xié)助街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好有關(guān)社會(huì)救助工作的功能(1)社會(huì)救助暫行辦法.民政部官網(wǎng).(2014-02-27)[2021-03-16].http:∥xxgk.mca.gov.cn:8011/gdnps/pc/content.jsp?id=12798&mtype=1。。按照政策文件要求，村委會(huì)起到實(shí)現(xiàn)救助資源供給與需求信息對(duì)稱(chēng)的作用，但在事實(shí)上，村干部卻可能成為低保對(duì)象名單的直接決定者[33]。

(二)農(nóng)村社會(huì)救助制度事實(shí)邏輯形成的情境分析

應(yīng)然式的文本政策在向下傳遞的過(guò)程中，浸入到一個(gè)個(gè)具體情境中。在其中，文本政策在客觀情境與制度制定和執(zhí)行者主觀能動(dòng)性的交融下，逐層實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)譯，從而形成文本政策實(shí)踐的事實(shí)邏輯。縱觀文本政策向下傳遞的情境系統(tǒng)，從上到下可分為三個(gè)子情境系統(tǒng)，從中衍生出相應(yīng)的事實(shí)邏輯。包括省市在內(nèi)的地方行政體系構(gòu)成了第一層子情境系統(tǒng)，在這一情境中，制度制定者不僅要受到來(lái)自科層體制從上到下的壓力作用，還要受到來(lái)自科層體制內(nèi)部各個(gè)部門(mén)之間的橫向作用力。其中，不同職能部門(mén)之間形成的橫向作用力對(duì)制度制定和執(zhí)行者決策策略形成與行為發(fā)出具有重要形塑意義。部門(mén)職能邊界涇渭分明使得民政部門(mén)在面對(duì)日益復(fù)雜多變的社會(huì)救助問(wèn)題時(shí)，因無(wú)法調(diào)動(dòng)其他部門(mén)而無(wú)法做出精準(zhǔn)決策。由此衍生出參照臨近地區(qū)或經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平相似地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的做法。

第二層子情境系統(tǒng)為由縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道共同組成的基層行政體系。從這往下直至鄉(xiāng)村社會(huì)是觀察農(nóng)村社會(huì)救助制度事實(shí)邏輯的重要場(chǎng)域?；鶎诱鳛閲?guó)家治理鏈條的末梢，面臨的來(lái)自科層體系和社會(huì)的雙重約束力更加強(qiáng)烈。此外，在轉(zhuǎn)型社會(huì)價(jià)值理性與工具理性并存的背景下，基層政府具有更加鮮明的多重“政格”，秉持多元理性，即基層制度實(shí)踐既遵從非人格化的科層理性，也遵循價(jià)值型關(guān)系理性和工具型關(guān)系理性[34]。隨著行政體制改革的不斷深入，基層政府在政府決策執(zhí)行中的功能愈發(fā)重要，行動(dòng)積極性也日益增強(qiáng)，這使得基層政府有了更大的自主抉擇空間。由于基層有自己的工作重點(diǎn)和實(shí)際目標(biāo)，上級(jí)民政部門(mén)下達(dá)的政策文件未必能得到基層政府足夠的重視。由此，基層制度實(shí)踐結(jié)果呈現(xiàn)出兩種面貌：一種是出于上級(jí)政府的合法性壓力而生產(chǎn)的符號(hào)性文件；另一種則是出于實(shí)際工作需要而生產(chǎn)的事實(shí)性文件[35]，即事實(shí)意義上的制度形態(tài)。

第三層子情景系統(tǒng)是“街頭官僚”體系。社會(huì)救助制度雖然由中央與地方各層級(jí)政府制定，但其執(zhí)行與落實(shí)卻發(fā)生在街頭村落之中。有研究者發(fā)現(xiàn)低保制度目標(biāo)群體的最終認(rèn)定權(quán)不在“縣官”而在“現(xiàn)管”[36]122-137。作為行政機(jī)關(guān)和社會(huì)成員之間的橋梁，村干部在其所處的情境即縱向與橫向的社會(huì)關(guān)系格局中，反應(yīng)生成某種行為策略，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度與社會(huì)救助需求的某種結(jié)合。村干部既是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)向下派出的代言人，也是現(xiàn)代鄉(xiāng)土社會(huì)秩序的維護(hù)者。因此，村干部不僅具有運(yùn)用社會(huì)救助資源配給以維護(hù)村莊發(fā)展、平衡村民矛盾的工具理性，還具有趨利避害、堅(jiān)守鄉(xiāng)土社會(huì)關(guān)系規(guī)則的個(gè)人理性。具體反映在社會(huì)救助目標(biāo)群體的認(rèn)定上，村干部往往根據(jù)現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)、鄉(xiāng)土人情和保持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的需要等做出抉擇，由此出現(xiàn)干部親屬保、人情關(guān)系保、上訪維穩(wěn)保等各類(lèi)“問(wèn)題?！盵33]。上述“問(wèn)題?！钡拇嬖冢沟蒙鐣?huì)救助目標(biāo)部分轉(zhuǎn)化為村干部的治理資源和治理手段[11]，成為村干部維系村級(jí)治理秩序的日常行為策略。隨著國(guó)家對(duì)村治監(jiān)管力度的加大，村級(jí)社會(huì)權(quán)力格局對(duì)村干部行為的影響力降低，民情民意日益得到重視。從民情民意的生成機(jī)制上看，一方面源于社會(huì)成員的同情同理心[37]，其使得具有特殊性的社會(huì)救助制度獲得普遍的社會(huì)認(rèn)同；另一方面，能進(jìn)入村級(jí)社會(huì)救助資源制度實(shí)操中的民情民意在一定程度上是鄉(xiāng)土社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)物。

(三)對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助制度事實(shí)邏輯生成情境的反思

在對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助制度事實(shí)邏輯進(jìn)行歸因時(shí)，絕大多數(shù)學(xué)者著眼于事實(shí)邏輯，發(fā)現(xiàn)其存在的道德風(fēng)險(xiǎn)，以及多實(shí)踐主體之間的“合謀”“做局”，將問(wèn)題的分析引向不同政府層級(jí)之間的張力，以及基層制度執(zhí)行者隨意性形象。對(duì)此，筆者認(rèn)為的確不同程度地存在上述問(wèn)題，但是造成上述問(wèn)題的原因應(yīng)當(dāng)加以重新審視，應(yīng)將制度執(zhí)行者置于一定的決策情境中加以考察，以形成重新解讀與建構(gòu)這一問(wèn)題的分析路徑，從而為優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)救助制度實(shí)踐的事實(shí)邏輯提供有針對(duì)性的建議。以下情境問(wèn)題不加以解決，農(nóng)村社會(huì)救助制度執(zhí)行中各執(zhí)行主體的正向積極性就難以釋放出來(lái)，反而會(huì)滋生出負(fù)向主觀能動(dòng)性，再現(xiàn)上述問(wèn)題。

橫向職能部門(mén)權(quán)責(zé)邊界過(guò)清成為社會(huì)救助制度精準(zhǔn)化制定的障礙。政府行政體系及其內(nèi)在規(guī)則決定了社會(huì)救助制度制定與執(zhí)行者的實(shí)際行為空間，制約社會(huì)救助制度的制定與執(zhí)行。以社會(huì)救助對(duì)象識(shí)別為例，要精準(zhǔn)識(shí)別與發(fā)現(xiàn)社會(huì)救助對(duì)象，需要掌握相關(guān)大數(shù)據(jù)信息，然而不同的數(shù)據(jù)信息掌握在不同的部門(mén)手中，各級(jí)民政部門(mén)沒(méi)有權(quán)力調(diào)用其他部門(mén)的數(shù)據(jù)。雖然在民政部門(mén)簽發(fā)的執(zhí)行文件中有要求其他部門(mén)予以配合的表述，但是在實(shí)際工作中，由于民政部門(mén)對(duì)其他部門(mén)沒(méi)有行政支配權(quán)力，使得上述要求無(wú)法落實(shí)。在這一制度制定困局中，民政部門(mén)往往采取迂回策略，制定模糊化的制度安排。

行政體系形塑力與社會(huì)監(jiān)督力雙重作用下基層制度的畸形實(shí)踐。上位模糊制度將社會(huì)救助制度精準(zhǔn)運(yùn)行的壓力向下傳導(dǎo)至基層，與此同時(shí)，基層還要接受行政體制內(nèi)的督導(dǎo)、審查，以及來(lái)自社會(huì)的監(jiān)督。也就是說(shuō)，基層政府肩負(fù)來(lái)自上級(jí)職能部門(mén)和社會(huì)對(duì)精準(zhǔn)執(zhí)行制度的期待。然而，行政體系工作人員與事務(wù)的倒掛、大數(shù)據(jù)信息孤島化等使得制度的精準(zhǔn)化執(zhí)行難以實(shí)現(xiàn)。由此，在基層自主抉擇空間中滋生出會(huì)議治理、文件治理、口頭治理等消極主觀能動(dòng)性行為。

縱向行政層級(jí)與村委會(huì)之間的邊界不清滋生消極的制度事實(shí)邏輯。理順縱向?qū)蛹?jí)部門(mén)之間及其與村委會(huì)之間的關(guān)系，重新分配社會(huì)救助識(shí)別、審核、審批與管理權(quán)力。社會(huì)救助對(duì)象識(shí)別與審核權(quán)不應(yīng)完全下放給村委會(huì)。因?yàn)榇逦瘯?huì)的行動(dòng)策略往往來(lái)源于既有鄉(xiāng)村權(quán)力格局，那些被排除在既有權(quán)力格局之外的邊緣人成為沉默的少數(shù)，而這些人往往由于社會(huì)資本匱乏更需要獲得救助資源。

學(xué)理性政策與行政管理體制和人們?nèi)粘Ｉ钪R(shí)相割裂，專(zhuān)家理性化與社會(huì)無(wú)知化的認(rèn)知前提加劇了二者之間的斷裂和對(duì)立，學(xué)理性知識(shí)無(wú)法接受行政體制和日常生活情境中的活化與轉(zhuǎn)化。這一對(duì)立的后果是制度實(shí)踐主體都從各自的角度和立場(chǎng)發(fā)出行為策略，在此過(guò)程中，強(qiáng)勢(shì)主體之間試圖尋求合作共贏。

行政體系內(nèi)部各職能部門(mén)需要得到政府的支持才能更好地開(kāi)展相關(guān)工作，由于政府財(cái)政有限，各職能部門(mén)形成相互競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。民政部門(mén)能否從該競(jìng)爭(zhēng)中勝出，不僅受主管領(lǐng)導(dǎo)的活動(dòng)能力、動(dòng)員領(lǐng)導(dǎo)能力的影響，還受政府領(lǐng)導(dǎo)施政偏好的影響。

四、結(jié)束語(yǔ)

一直以來(lái)，制度的頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐的關(guān)系問(wèn)題得到社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科的關(guān)注，并形成不同的理論觀點(diǎn)。本文以農(nóng)村社會(huì)救助制度的文本形態(tài)與實(shí)踐形態(tài)為研究起點(diǎn)，提出“事實(shí)邏輯”的概念以凝練表達(dá)農(nóng)村社會(huì)救助制度實(shí)踐蘊(yùn)含的復(fù)雜內(nèi)在遵從。通過(guò)解析事實(shí)邏輯及其形成的情境，回應(yīng)制度實(shí)踐研究中中央與地方/基層對(duì)立的問(wèn)題，得出只有進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)救助制度實(shí)踐情境建設(shè)，優(yōu)化實(shí)踐情境，才能生成好的事實(shí)邏輯，實(shí)現(xiàn)文本制度活化于制度實(shí)踐情境，并轉(zhuǎn)化為實(shí)踐制度。為此，應(yīng)加強(qiáng)制度實(shí)踐情境建設(shè)。具體來(lái)說(shuō)，以農(nóng)村社會(huì)救助問(wèn)題為導(dǎo)向，破除部門(mén)利益壁壘，探索建立多部門(mén)聯(lián)合攻關(guān)的協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力升級(jí)；進(jìn)一步加強(qiáng)行政體系內(nèi)的制度建設(shè)，探索形成法治與人治相結(jié)合、相協(xié)調(diào)的良性關(guān)系，即充分發(fā)揮制度保障執(zhí)行底線(xiàn)的功能，確保制度執(zhí)行底線(xiàn)情況不受執(zhí)行人主觀能動(dòng)性與能力差異的影響，建立執(zhí)行人的不作為、亂作為的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制；理順基層政府體系內(nèi)部關(guān)系，以及基層政府、村委會(huì)與社會(huì)成員之間的關(guān)系；打破專(zhuān)家知識(shí)與日常知識(shí)之間的對(duì)立，承認(rèn)這兩種知識(shí)具有同等的制度建設(shè)價(jià)值，并實(shí)現(xiàn)日常生活知識(shí)的學(xué)理性轉(zhuǎn)化與專(zhuān)家知識(shí)的日常生活化轉(zhuǎn)化；進(jìn)行現(xiàn)代鄉(xiāng)土社會(huì)建設(shè)，提高同情心、同理心的社會(huì)普及度，引導(dǎo)鄉(xiāng)土社會(huì)形成對(duì)救助對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)的共識(shí)。