基于公共部門信息開發(fā)利用的公共服務(wù)共建共享研究*——以珠海經(jīng)濟特區(qū)實踐為例

廣東省科技干部學院 趙莉，劉畢貝

一、基于公共部門信息開發(fā)利用的公共服務(wù)共建與共享

“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務(wù)的關(guān)鍵是通過對交通、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、人口等公共部門大數(shù)據(jù)的挖掘和利用，豐富信息產(chǎn)品內(nèi)容，匹配用戶需求和供給，使得公共服務(wù)更為豐富、精準、智能和高效。因此，公共部門信息開發(fā)利用成為“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下公共服務(wù)共建共享的基礎(chǔ)。推進公共部門共建共享的著力點就是利用互聯(lián)網(wǎng)的信息流通優(yōu)勢和數(shù)據(jù)分析技術(shù)，以公共部門信息開發(fā)利用為基礎(chǔ)，整合政府、企業(yè)、社會組織以及公眾等多元供給主體的資源、信息和技術(shù)優(yōu)勢，多邊協(xié)同，建成公共服務(wù)共建共享的共同體，充分挖掘公共部門信息價值，以提供快速敏捷、精準高效、高質(zhì)量適配性的公共服務(wù)。

（一）國際上公共部門信息開發(fā)利用模式

國際上公共部門信息開發(fā)利用主要有兩種：以歐盟為代表的公共部門主導模式和以美國為代表的企業(yè)為主體的多元化模式。前者是由公共部門與私營部門共同對公共部門信息進行商業(yè)性開發(fā)，立法則力求保障兩者之間的公平競爭。然而在實踐中，公共部門因其自身具有在信息獲取、定價等方面的優(yōu)勢，逐步確立了公共部門主導的模式，并往往以業(yè)務(wù)外包的形式與私營部門開展合作。后者則是由市場主導，以企業(yè)為主體進行開發(fā)，非營利組織作為必要補充參與其中。政府的職責是保障公共信息資源的供給，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，引導競爭。公共部門不直接參與信息資源的開發(fā)利用，以購買信息增值服務(wù)方式提供公共服務(wù)。

比較兩種模式，我們不難發(fā)現(xiàn)，公共部門主導模式的優(yōu)點在于，它能夠借助政府的大量投入，快速推動公共部門信息的開發(fā)利用，有效增加公共服務(wù)的供給。同時，該模式便于政府對商業(yè)性開發(fā)主體的規(guī)范與監(jiān)督。但隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務(wù)的快速發(fā)展，這種模式制約作用更多的顯露出來，主要表現(xiàn)在兩個方面：

一是公共部門信息開放與共享的問題。在公共部門主導型的國家，信息公開與獲取環(huán)節(jié)往往會出現(xiàn)拒絕或拖延私營部門獲取信息并進行商業(yè)性開發(fā)的情形，會妨礙了優(yōu)勢資源的投入，從而限制了公共服務(wù)的多元化供給。

二是公共服務(wù)供給的市場競爭問題。實踐中，公共部門在競爭中依靠其在信息獲取、資金投入等方面的先天優(yōu)勢而占據(jù)自然壟斷地位，從而限制了市場的競爭。此外，許可開發(fā)合同中的限制條款也會直接影響信息開發(fā)利用的效率和效果，損害其他市場主體參與的積極性。最后，公共部門通過財政投入補貼其部分市場活動，扭曲了增值信息產(chǎn)品的市場價格，進一步制約了公共服務(wù)的供給效率。

以企業(yè)為主體的多元化模式則強調(diào)市場在公共部門信息開發(fā)中主導作用，公共部門信息的商業(yè)性開發(fā)主要由私營部門進行，公益性非開發(fā)則由非營利組織完成。這種模式將市場機制和競爭機制引入到公共部門信息開發(fā)中，有利于發(fā)揮市場機制的作用，但也面臨公共信息資源被壟斷的風險，因此，政府的調(diào)控作用就顯得尤為重要。

（二）我國公共部門信息開發(fā)利用模式

吸取國外的相關(guān)經(jīng)驗，筆者認為，我國公共部門信息的開發(fā)利用應當確立以市場為基礎(chǔ)的多元化開發(fā)模式，充分整合企業(yè)、社會組織以及公眾等多元供給主體優(yōu)勢，多邊協(xié)同，增強公共服務(wù)的共建能力。具體來說，包括以下兩個方面。

一是以市場為基礎(chǔ)對公共部門信息進行商業(yè)性開發(fā)，其目的是盡可能地挖掘公共部門信息的經(jīng)濟價值，提供個性化、精準化服務(wù)。公共部門信息增值產(chǎn)品和服務(wù)屬于超額信息需求，已經(jīng)超出了“公共任務(wù)”本身，是一種增值的、深層次的、個性化的需求，往往無法由政府提供的信息服務(wù)所滿足，可以也應當以企業(yè)為主體對公共部門信息進行商業(yè)性開發(fā)，針對用戶需求，開發(fā)差異化的信息產(chǎn)品和服務(wù)，從而有效提高公共部門信息資源配置和利用的效率，使得公共服務(wù)更加個性化、精準化和智能化。

二是以共建共享為目標對公共部門信息進行公益性開發(fā)，其目的是提供惠民、便民的公共服務(wù)，推進公共服務(wù)均等化，以兼顧公平，保障公共利益。此時，就需要由公共部門和其他社會非營利組織合作，對公共部門信息進行公益性開發(fā)。非營利組織“公益人”特征決定了其具備對公共部門信息進行公益性開發(fā)利用的行為動機，而其信息機構(gòu)的專業(yè)性特征能夠使其在信息開發(fā)過程中獲得更高的效率。此外，非營利信息機構(gòu)運作方式較為靈活，能夠做到以公平為宗旨同時兼顧效率，因此，尤其對公共部門信息進行公益性開發(fā)，能夠充分彌補商業(yè)性開發(fā)的不足，有利于推進公共服務(wù)均等化。

二、珠海市公共部門信息開發(fā)利用和公共服務(wù)共建共享現(xiàn)狀

（一）注重頂層設(shè)計，確立“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務(wù)供給改革的整體規(guī)劃

首先，確立了“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務(wù)的改革目標。早在2015年《珠海市“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃》中就明確提出要拓展公共服務(wù)領(lǐng)域的“互聯(lián)網(wǎng)+”應用，到2020年初步實現(xiàn)電子政務(wù)、公共交通、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社區(qū)建設(shè)等重點領(lǐng)域智慧應用，并指出要推動基于互聯(lián)網(wǎng)的公共服務(wù)模式創(chuàng)新，推進基于云計算的信息服務(wù)公共平臺建設(shè)，增強公共產(chǎn)品供給能力。

（二）提出以智慧城市為核心的“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務(wù)創(chuàng)新模式

珠海早在2013年就通過了《珠海市智慧城市建設(shè)總體規(guī)劃》，成立了智慧城市建設(shè)領(lǐng)導小組，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)“智慧城市”建設(shè)工作。《智慧珠海2015行動計劃》中又提出構(gòu)建以“一卡（市民卡）、一網(wǎng)（網(wǎng)上辦事大廳）、一號（12345市民服務(wù)熱線）、一頁（市民網(wǎng)頁、企業(yè)網(wǎng)頁）、一庫（智慧珠海信息資源庫）、一平臺（智慧珠海綜合服務(wù)平臺）”六個綜合性基礎(chǔ)平臺和“交通運輸、產(chǎn)業(yè)支撐、城市管理、政務(wù)服務(wù)、社會服務(wù)、文化傳承”六大主題應用為核心的“6+6”框架體系，以此開展“互聯(lián)網(wǎng)+”的公共服務(wù)創(chuàng)新①。而在最新的《珠海市智慧城市行動計劃(2016—2020)》中，規(guī)劃通過搭建城市管理平臺、民生服務(wù)平臺，進一步推進“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務(wù)改革②。

（三）政務(wù)數(shù)據(jù)實現(xiàn)整合與共享，提升了政府服務(wù)效能

2017年6月珠海市智慧珠海云計算中心投入使用，已經(jīng)有23個局委辦的43個系統(tǒng)進駐，通過該平臺實現(xiàn)了各項政務(wù)數(shù)據(jù)資源的整合與共享，為社會誠信體系、綜合治稅、商事主體登記、廉情預警等應用提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐③。而正在進行的珠海市大數(shù)據(jù)中心建設(shè)項目，將實體政務(wù)大廳、網(wǎng)上政務(wù)平臺、移動客戶端等相結(jié)合，實行線上線下一體化運行，從而推進大數(shù)據(jù)高效采集、有效整合，打通存量信息孤島和增量信息共享，推動跨部門、跨區(qū)域、跨層級協(xié)調(diào)聯(lián)動，及時掌握新情況新問題，促進政府決策科學化，不斷提升政府服務(wù)效能。

（四）政企合作提升民生領(lǐng)域公共服務(wù)的共建能力

自2016年開始，珠海市以政府與社會資本合作，采用企業(yè)投資建設(shè)，政府購買服務(wù)的方式開展“智慧校園一體化服務(wù)平臺”“智慧旅游一體化服務(wù)平臺”“智慧醫(yī)療便民服務(wù)平臺”建設(shè)，實現(xiàn)政府和企業(yè)的資源聯(lián)動，拓展了智慧技術(shù)在旅游、文化、社會保障等領(lǐng)域的應用，提升了公共服務(wù)共建能力。

（五）基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的公共服務(wù)共享體系初步確立

目前，珠海市已經(jīng)實現(xiàn)了基于六個綜合性基礎(chǔ)平臺的便民服務(wù)，特別是2017年投入使用的“智慧社區(qū)”平臺，使公眾可以通過手機客戶端、有線電視、網(wǎng)站等多種渠道，實現(xiàn)政務(wù)辦事、文化教育、旅游出行、物業(yè)服務(wù)等便民服務(wù)，讓市民“隨時、隨地、隨需”地在線辦理政務(wù)，極大地提高了辦事效率，提升市民生活的幸福指數(shù)，也使得“互聯(lián)網(wǎng)+”的公共服務(wù)共享體系初步確立。

三、珠海市公共服務(wù)共建共享存在的問題

（一）公共數(shù)據(jù)有待進一步整合與開放，提升公共服務(wù)共建與共享水平

目前，珠海市政務(wù)數(shù)據(jù)的整合與共享已初步形成，實現(xiàn)了政府部門間跨部門、跨區(qū)域、跨層級數(shù)據(jù)的共享，較好地打破了各部門間的信息孤島，但是其他公共部門的大數(shù)據(jù)還沒有進一步整合，政務(wù)數(shù)據(jù)也還沒有與運營商大數(shù)據(jù)融合，沒有形成公共數(shù)據(jù)資源池，這不利于針對多元化用戶需求，進一步挖掘大數(shù)據(jù)，提供個性化和精準化的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

此外，政府數(shù)據(jù)開放與共享水平還有待提高。“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，公共部門數(shù)據(jù)開發(fā)利用是創(chuàng)新公共服務(wù)供給、實現(xiàn)公共服務(wù)共建共享的重要路徑，其重要前提就是公共數(shù)據(jù)的開放與共享。目前，政府信息資源的開發(fā)利用側(cè)重在非開放數(shù)據(jù)，主要通過合作、出售等形式由企業(yè)、個人進行開發(fā)。由于大量的數(shù)據(jù)并不是完全開放的（免費獲取、使用、再分發(fā)），企業(yè)和個人對此類數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用時往往會受到限制，這不利于第三方機構(gòu)提供創(chuàng)新的公共產(chǎn)品和服務(wù)，限制了公共服務(wù)共建能力的提升。

（二）公共服務(wù)供給以政府投入為主，多元化供給格局有待完善

目前，珠海市公共服務(wù)供給的模式主要以政府直接提供、政府購買服務(wù)以及政府和社會資本合作（PPP）三種為主。相比于傳統(tǒng)的政府直接提供公共服務(wù)，政府和社會資本合作（PPP）有利于政府和企業(yè)間形成“利益共享、風險共擔、全程合作”伙伴合作關(guān)系，從而降低了政府的財政支出，減輕了企業(yè)的投資風險。但是，在這三種模式下，公共服務(wù)水平的提高主要依賴于政府對公共服務(wù)的投入，而在公共財政資源有限的情況下，要不斷滿足人民日益增長的公共服務(wù)需求，僅僅依靠政府投入是遠遠不夠的，因此，需要進一步推進公共服務(wù)市場化改革，鼓勵企業(yè)、非營利組織和個人對公共部門信息的開發(fā)利用，以實現(xiàn)公共服務(wù)的多元化供給。

（三）數(shù)據(jù)挖掘與應用水平有待提高

“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，充分挖掘公共部門數(shù)據(jù)價值，在政府精細化管理、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等領(lǐng)域開展數(shù)據(jù)應用是提升公共服務(wù)共享水平的重要內(nèi)容。目前，珠海市已經(jīng)在公共交通、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社區(qū)建設(shè)等重點民生領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了數(shù)據(jù)的智慧應用，但大數(shù)據(jù)在支持中小企業(yè)發(fā)展、政府精細化管理和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等方面的應用還非常有限，未來有著更為廣闊的應用前景。

此外，在粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展的背景下，公共服務(wù)創(chuàng)新所依托的數(shù)據(jù)不能僅僅局限于珠海市范圍，需要在更廣的區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)數(shù)據(jù)的挖掘和應用。

（四）社會公眾參與度低，公共服務(wù)共治格局尚未形成

交互的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)可為公眾靈活參與社會共同治理奠定技術(shù)基礎(chǔ)。目前，在公共交通治理領(lǐng)域，任何人發(fā)現(xiàn)了違反交通規(guī)則的行為，可以打開手機應用，拍下照片發(fā)送至中央數(shù)據(jù)庫，并追蹤報告問題的處理進度和狀態(tài)。

這里，交互式的公共服務(wù)智慧應用成為公眾改善公共服務(wù)，實現(xiàn)共同治理的平臺。未來，這種基于交互數(shù)據(jù)的公共服務(wù)共建共治還有著更為廣闊的發(fā)展空間。

四、提升珠海市公共服務(wù)的共建能力和共享水平的建議

（一）穩(wěn)步推進珠海市公共數(shù)據(jù)資源開放，共建公共數(shù)據(jù)資源池

1.制定《珠海市政府數(shù)據(jù)開放計劃》，推進政府數(shù)據(jù)的開發(fā)與共享

在政務(wù)數(shù)據(jù)有效整合后，未來珠海需要進一步突破政府與社會間的數(shù)據(jù)壁壘，提升政府數(shù)據(jù)開放程度。為此，政府首先要將信息開發(fā)利用的思維逐步向開放數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化，制定《珠海市政府數(shù)據(jù)開放計劃》，在脫敏和安全可控的前提下，推動交通、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、信用、地理等與公共服務(wù)相關(guān)的政務(wù)數(shù)據(jù)的開放，引導企業(yè)基于公共數(shù)據(jù)提供增值服務(wù)，為企業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供沃土，孵化和培育一批大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等領(lǐng)域的高新技術(shù)企業(yè)。

2.鼓勵社會數(shù)據(jù)和政府數(shù)據(jù)雙向交流，共建公共數(shù)據(jù)資源池

政府應當鼓勵社會數(shù)據(jù)和政府數(shù)據(jù)雙向交流和良性互動，構(gòu)建有序的數(shù)據(jù)應用市場環(huán)境，有步驟的在民生服務(wù)等重點領(lǐng)域形成開放數(shù)據(jù)應用。例如，推動電信運營商數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)及行業(yè)數(shù)據(jù)的融合，本著“資源共享、優(yōu)勢互補、互利共贏”的合作原則，推動產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，提升公共服務(wù)的質(zhì)量。

（二）完善公共服務(wù)多元參與的共建共治機制

1.引入競爭機制，支持引導各類社會力量參與公共服務(wù)投資、建設(shè)、管理和運營

當前珠海市正通過PPP方式在體制機制上探索公共服務(wù)多元參與的供給模式，發(fā)展活力得到了進一步激發(fā)。未來，珠海市還需要進一步推進“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務(wù)的市場化改革，一方面通過稅收減免、資金補貼等財稅政策，鼓勵企業(yè)針對多元化的市場需求，盡可能地挖掘公共部門信息的經(jīng)濟價值，提供個性化、精準化的服務(wù)；另一方面，鼓勵非營利信息機構(gòu)（例如圖書館）對公共部門信息進行公益性開發(fā)，彌補商業(yè)性開發(fā)的不足，提供惠民的公共服務(wù)，推進公共服務(wù)均等化，保障公共利益。

2.政府加強對公共部門信息開發(fā)利用的有效引導

首先，依據(jù)《行政許可法》調(diào)整市場準入方面的規(guī)定，降低市場準入門檻，鼓勵和吸引更多的企業(yè)和社會機構(gòu)對公共部門信息進行商業(yè)性開發(fā)，生產(chǎn)、經(jīng)營增值信息產(chǎn)品和服務(wù)，并開展國際競爭。其次，按照“誰提供、誰負責”的原則加強對公共產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管。最后，營造公平的市場競爭環(huán)境，公共部門信息對于所有市場主體公開，并以不歧視的價格和方式提供，同時任何市場主體享有平等的信息開發(fā)利用權(quán)利，即不采用排他性的方式限制企業(yè)對公共部門信息進行開發(fā)利用。

3.構(gòu)建基于交互數(shù)據(jù)的公共服務(wù)共建共治的網(wǎng)絡(luò)化格局

政府可以充分利用大數(shù)據(jù)的實時、動態(tài)和交互的特征，利用手機App搭建公共服務(wù)共治平臺，使每一個人都有可能成為公共數(shù)據(jù)的采集者，為政府改善公共服務(wù)、精細化管理社會提供了數(shù)據(jù)支持，從而逐步形成基于交互數(shù)據(jù)的公共服務(wù)共建共治的網(wǎng)絡(luò)化格局。

（三）加大數(shù)據(jù)挖掘和應用，提升公共服務(wù)共享水平

珠海市要提高數(shù)據(jù)挖掘和應用的水平，推進大數(shù)據(jù)在公共服務(wù)領(lǐng)域的深入應用，創(chuàng)新公共服務(wù)模式，降低服務(wù)成本、提升服務(wù)水平，促進公共服務(wù)均等化、個性化、精準化。

1.構(gòu)建政務(wù)大數(shù)據(jù)應用體系，推進公共數(shù)據(jù)的融合應用

在政務(wù)大數(shù)據(jù)整合和開放的前提下，接下來需要建成覆蓋全市的市級統(tǒng)籌、部門協(xié)同、一網(wǎng)辦理的網(wǎng)上辦事大數(shù)據(jù)應用體系，將人社部門數(shù)據(jù)資源匯聚整合，并與人口、地理、健康醫(yī)療、社會救助、稅務(wù)等領(lǐng)域數(shù)據(jù)融合應用，建成人社綜合大數(shù)據(jù)平臺。此外，進一步推動人口、法人、空間地理、環(huán)境等公共部門間的數(shù)據(jù)共享，使得數(shù)據(jù)融合應用成效更加明顯。

2.構(gòu)建民生領(lǐng)域里大數(shù)據(jù)綜合服務(wù)平臺，提升公共服務(wù)共享水平

未來，珠海市應當在交通、氣象、教育、旅游、文化傳播等重點民生領(lǐng)域構(gòu)建大數(shù)據(jù)綜合服務(wù)平臺，鼓勵企業(yè)加大對大數(shù)據(jù)的挖掘和利用，開發(fā)這些領(lǐng)域公共服務(wù)的智慧應用，提升公共服務(wù)個性化和精準化，打造推廣“智慧社區(qū)”，促進公共服務(wù)均等化。在此過程中，要特別注意城鄉(xiāng)一體化、珠海東西部一體化，重視“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務(wù)的推廣，開展例如智慧民生“進社區(qū)”“進農(nóng)戶”等活動，指導人們使用互聯(lián)網(wǎng)獲取公共服務(wù)，特別關(guān)注農(nóng)民工、離退休職工等特殊人群，消除技術(shù)障礙引發(fā)的新型信息鴻溝，真正實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

（四）著眼粵港澳大灣區(qū)，促進公共服務(wù)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展

珠海市在立足自身提升公共服務(wù)能力的同時，更要著眼于粵港澳大灣區(qū)的整體戰(zhàn)略布局，從自我獨立發(fā)展轉(zhuǎn)向與珠澳協(xié)同發(fā)展，有機銜接并優(yōu)化整合區(qū)域的公共服務(wù)資源，可以從交通、教育、旅游、醫(yī)療等民生領(lǐng)域入手，推動公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展，這有利于整合周邊資源，緩解公共服務(wù)供給壓力，形成地區(qū)間良性互動、協(xié)同發(fā)展。

注釋

①《智慧珠海2015行動計劃 》，http://www.zhkgmx.gov.cn/gksxx/xxhtjk/zcfg/201405/P020140519336735675147.pdf，最后訪問日期：2021年9月6日。

②市政府常務(wù)會議審議通過《珠海市智慧城市行動計劃(2016-2020)》著手布局5G網(wǎng)絡(luò)發(fā)展應用》，http://zwgk.zhuhai.gov.cn/ZH00/201707/t20170710_22713673.html，最后訪問日期：2021年9月6日。

③《珠海：一座智慧城市是怎樣煉成的？》，http://www.sohu.com/a/222441643_476399，最后訪問日期：2021年9月6日。