美國(guó)國(guó)家偵察辦公室建設(shè)發(fā)展的主要特點(diǎn)與挑戰(zhàn)*

胡 薈 楊飛帆

(戰(zhàn)略支援部隊(duì)信息工程大學(xué) 洛陽(yáng) 471003)

當(dāng)今時(shí)代，美國(guó)情報(bào)力量全球首屈一指，其航天偵察能力也一直處于世界前沿。國(guó)家偵察辦公室(National Reconnaissance Office，NRO)隸屬國(guó)防部，是美國(guó)情報(bào)界的重要一員，負(fù)責(zé)國(guó)家偵察計(jì)劃(National Reconnaissance Plan，NRP)，統(tǒng)管美國(guó)衛(wèi)星的研制、發(fā)射和運(yùn)營(yíng)，是維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全的重要支柱之一。

1947年，杜魯門主義的出臺(tái)揭開了冷戰(zhàn)序幕，美蘇兩國(guó)的情報(bào)力量展開了激烈博弈。由于蘇聯(lián)一系列嚴(yán)格且成效顯著的反情報(bào)措施，美國(guó)傳統(tǒng)偵察手段風(fēng)險(xiǎn)高且搜集到的信息少，陷入了投入產(chǎn)出比極高的困境，尋求新型偵察平臺(tái)迫在眉睫。1957年10月4日，蘇聯(lián)成功發(fā)射人類歷史上第一顆人造地球衛(wèi)星，給美國(guó)帶來(lái)巨大沖擊，促使美加快研發(fā)相關(guān)空間技術(shù)，國(guó)防部和中央情報(bào)局共同探索美國(guó)航天偵察力量建設(shè)。航天偵察的顯著優(yōu)勢(shì)引起了高層領(lǐng)導(dǎo)的重視，決策層隨即決定成立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)管美國(guó)航天偵察。1961年9月6日，國(guó)家偵察辦公室應(yīng)運(yùn)而生。

該機(jī)構(gòu)自成立以來(lái)，一直處于保密狀態(tài)，直到1992年9月18日，國(guó)防部長(zhǎng)辦公室發(fā)布聲明《國(guó)家偵察辦公室存在事實(shí)的解密》(Declassification of the Fact of Existence of the National Reconnaissance Office)，國(guó)家偵察辦公室才第一次展現(xiàn)在世人面前[1]。面對(duì)冷戰(zhàn)結(jié)束的新形勢(shì)，同年12月31日，國(guó)家偵察辦公室正式開始改革重組。為應(yīng)對(duì)恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散等新型威脅，國(guó)家偵察辦公室持續(xù)推進(jìn)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大偵察技術(shù)研發(fā)，提升偵察水平，為維護(hù)美國(guó)安全利益作出了突出貢獻(xiàn)。

1 美國(guó)國(guó)家偵察辦公室建設(shè)發(fā)展的主要特點(diǎn)

1.1始終緊跟用戶需求，轉(zhuǎn)變航天偵察建設(shè)重點(diǎn)國(guó)家偵察辦公室是純技術(shù)搜集機(jī)構(gòu)，其不斷打造航天平臺(tái)，旨在提升自身的偵察能力。不同于中央情報(bào)局、國(guó)防情報(bào)局等其他情報(bào)機(jī)構(gòu)，國(guó)家偵察辦公室緊跟用戶需求，調(diào)整情報(bào)搜集的內(nèi)容與層次，衛(wèi)星平臺(tái)建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)也隨之發(fā)生變化。冷戰(zhàn)期間，機(jī)構(gòu)工作重心倒向戰(zhàn)略情報(bào)能力提升，注重增強(qiáng)衛(wèi)星偵察的精度和廣度；冷戰(zhàn)后，機(jī)構(gòu)更加注重衛(wèi)星傳輸?shù)膶?shí)時(shí)性，以滿足用戶戰(zhàn)場(chǎng)情報(bào)需求；而進(jìn)入新時(shí)期，機(jī)構(gòu)不斷綜合發(fā)展自身能力，以適應(yīng)非傳統(tǒng)安全威脅和傳統(tǒng)安全威脅相互交織的新環(huán)境。

1.1.1 冷戰(zhàn)期間優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略偵察能力 冷戰(zhàn)期間，國(guó)家偵察辦公室緊緊圍繞用戶戰(zhàn)略層次的情報(bào)需求開展工作，集中絕大部分航天偵察力量用于戰(zhàn)略情報(bào)搜集，輔助領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行戰(zhàn)略評(píng)估和決策，幫助美國(guó)贏得冷戰(zhàn)。美蘇對(duì)抗的冷戰(zhàn)格局是機(jī)構(gòu)關(guān)注戰(zhàn)略偵察能力提升的根本原因。冷戰(zhàn)爆發(fā)初期，蘇聯(lián)接連完成了氫彈試爆、洲際導(dǎo)彈試射和人造衛(wèi)星發(fā)射等重大項(xiàng)目，美國(guó)的國(guó)家安全受到重大威脅，與蘇的對(duì)抗博弈是維護(hù)國(guó)家安全的首要任務(wù)。要想贏得主動(dòng)，需要全面了解蘇聯(lián)等社會(huì)主義陣營(yíng)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等情況，美對(duì)蘇的戰(zhàn)略情報(bào)需求呈爆炸式增長(zhǎng)，決策層十分重視戰(zhàn)略情報(bào)能力塑造。因此，國(guó)家偵察辦公室的工作重心始終落在戰(zhàn)略情報(bào)的生產(chǎn)工作，傾向于打造高分辨率的衛(wèi)星系統(tǒng)，以搜集更加清晰準(zhǔn)確的信息。

1.1.2 冷戰(zhàn)后側(cè)重于戰(zhàn)役、戰(zhàn)術(shù)偵察能力建設(shè) 冷戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)家安全威脅的變化是機(jī)構(gòu)調(diào)整航天情報(bào)優(yōu)先順序的根本原因。蘇聯(lián)解體后，美國(guó)取得了冷戰(zhàn)的勝利。美國(guó)情報(bào)界將目光投向其他威脅來(lái)源，其服務(wù)對(duì)象發(fā)生變化，用戶擴(kuò)大到各層級(jí)的軍事指揮官，軍方在開展具體作戰(zhàn)行動(dòng)時(shí)急需戰(zhàn)役和戰(zhàn)術(shù)層次情報(bào)。而這一時(shí)期的幾次局部戰(zhàn)爭(zhēng)也使美軍意識(shí)到衛(wèi)星偵察仍有不足。具體來(lái)說(shuō)，海灣戰(zhàn)爭(zhēng)中，美國(guó)首次將航天偵察力量用于戰(zhàn)場(chǎng)情報(bào)支援。國(guó)家偵察辦公室使用“大酒瓶”和“小屋/漩渦”衛(wèi)星來(lái)監(jiān)視伊軍的無(wú)線電通信，“鎖眼-11”偵察衛(wèi)星負(fù)責(zé)監(jiān)視伊拉克戰(zhàn)場(chǎng)，而“長(zhǎng)曲棍球”雷達(dá)成像衛(wèi)星更是詳細(xì)繪制了伊拉克地下軍事工事設(shè)施圖[2]。但在進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)總結(jié)時(shí)，諾曼·施瓦茨科普夫(Norman Schwarzkopf)抱怨情報(bào)還是來(lái)的太過(guò)緩慢。在科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)中，國(guó)家偵察辦公室還特別發(fā)射了3顆小型光電成像衛(wèi)星，對(duì)南聯(lián)盟實(shí)施全時(shí)段、全天候的偵察。但停留在戰(zhàn)略層次的情報(bào)搜集能力還是暴露出了美軍航天偵察時(shí)效性較低的弊端[3]。

國(guó)家偵察辦公室隨即調(diào)整工作重心，重點(diǎn)提高衛(wèi)星的信息傳輸能力及其與其他系統(tǒng)的兼容性，以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、近實(shí)時(shí)支援戰(zhàn)場(chǎng)。2003年，國(guó)防部提出了“戰(zhàn)術(shù)衛(wèi)星”(TacSat)概念，隨后又提出“作戰(zhàn)快速響應(yīng)”計(jì)劃，這是其試圖建設(shè)戰(zhàn)役、戰(zhàn)術(shù)作戰(zhàn)偵察衛(wèi)星系統(tǒng)的重要嘗試。國(guó)家偵察辦公室負(fù)責(zé)的圖像和信號(hào)衛(wèi)星的偵察能力也取得了巨大進(jìn)展，在軌衛(wèi)星數(shù)量較冷戰(zhàn)前增加了1.7倍，達(dá)到200多顆[4]，其負(fù)責(zé)的航天偵察活動(dòng)可參與“OODA”環(huán)的全過(guò)程，為具體作戰(zhàn)提供了有力的情報(bào)保障。

1.1.3 新時(shí)期聚焦綜合能力塑造 在非傳統(tǒng)安全威脅和傳統(tǒng)安全威脅相互交織的新時(shí)期下，國(guó)家偵察辦公室聚焦戰(zhàn)略、戰(zhàn)役、戰(zhàn)術(shù)綜合能力塑造，以維護(hù)美國(guó)安全，服務(wù)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。9·11事件后，恐怖主義等非傳統(tǒng)安全威脅即刻便成為美國(guó)情報(bào)界的主要戰(zhàn)略目標(biāo)。國(guó)家偵察辦公室承擔(dān)著改革的巨大壓力，開始強(qiáng)化內(nèi)部改革，完善組織結(jié)構(gòu)，重新定義自身職能和使命，著力提升其戰(zhàn)場(chǎng)情報(bào)保障能力，力求充分發(fā)揮航天偵察優(yōu)勢(shì)，以應(yīng)對(duì)新型威脅。同時(shí)，由于全球進(jìn)入信息化時(shí)代，各國(guó)航天技術(shù)相繼取得巨大突破，太空成為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的新領(lǐng)域，《2019年美國(guó)情報(bào)界全球威脅評(píng)估》中將“太空與反太空”領(lǐng)域視為全球威脅。國(guó)家偵察辦公室加緊衛(wèi)星發(fā)射工作，尤其關(guān)注間諜衛(wèi)星研發(fā)，以形成更為強(qiáng)大的“天眼”能力，應(yīng)對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。2020年7月15日，美代號(hào)為NROL-129的發(fā)射任務(wù)順利完成，其中發(fā)射了國(guó)家偵察辦公室4個(gè)不明軍事載荷[5]?？偟膩?lái)說(shuō)，美在軌衛(wèi)星種類豐富，功能全面，視角覆蓋全球，綜合能力完善，可為情報(bào)界提供各層次情報(bào)素材，滿足各類需求。

1.2始終堅(jiān)定不移地走融合式發(fā)展道路國(guó)防部和中央情報(bào)局兩股力量始終推動(dòng)國(guó)家偵察辦公室的建設(shè)發(fā)展，在組織機(jī)構(gòu)完善、衛(wèi)星技術(shù)革新和專業(yè)人才培養(yǎng)等方面皆作出努力。由于國(guó)家偵察辦公室的職能決定其主要負(fù)責(zé)搭建情報(bào)搜集平臺(tái)，為其他機(jī)構(gòu)提供分析數(shù)據(jù)，因此其與情報(bào)界其他核心機(jī)構(gòu)的關(guān)系十分密切，合作程度深。

1.2.1 機(jī)構(gòu)成立之初就打下了融合的烙印 1961年9月6日，國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特·麥克納馬拉(Robert McNamara)和中央情報(bào)局局長(zhǎng)艾倫·杜勒斯(Allen Dulles)共同批準(zhǔn)成立國(guó)家偵察辦公室，由時(shí)任中央情報(bào)局副局長(zhǎng)理查德·比塞爾(Richard M. Bissell)和空軍副部長(zhǎng)約瑟夫·查里克(Joseph V. Charyk)擔(dān)任國(guó)家偵察辦公室的聯(lián)合主任。1965年8月11日，國(guó)防部和情報(bào)界簽署協(xié)議，規(guī)定國(guó)防部長(zhǎng)任命國(guó)家偵察辦公室主任，中央情報(bào)主任任命國(guó)家偵察辦公室副主任，國(guó)家偵察辦公室主任需同時(shí)向國(guó)防部長(zhǎng)和中央情報(bào)主任報(bào)告工作[6]。機(jī)構(gòu)創(chuàng)立之初，實(shí)際上是由4個(gè)項(xiàng)目部組成的松散組織，空軍、中央情報(bào)局和海軍都將其負(fù)責(zé)的項(xiàng)目部當(dāng)作自身建制內(nèi)的重要組成部分，并將大量的人力、物力資源用于航天偵察力量建設(shè)，共同承擔(dān)著打造美國(guó)太空資產(chǎn)的重要使命。當(dāng)前，國(guó)家偵察辦公室是國(guó)防部的下屬機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是美國(guó)情報(bào)界的重要一員，雙方始終對(duì)國(guó)家偵察辦公室實(shí)施聯(lián)合管理。

1.2.2 機(jī)構(gòu)建設(shè)期間不斷推動(dòng)自身的一體化建設(shè) 國(guó)家偵察辦公室從組織結(jié)構(gòu)設(shè)置和衛(wèi)星技術(shù)研發(fā)兩方面不斷推進(jìn)機(jī)構(gòu)的一體化建設(shè)。在組織結(jié)構(gòu)方面。機(jī)構(gòu)在成立之初，下設(shè)4個(gè)項(xiàng)目部，其中D項(xiàng)目部負(fù)責(zé)空軍與中央情報(bào)局的空中偵察計(jì)劃，以彌補(bǔ)航天偵察力量建設(shè)初期技術(shù)不成熟的缺陷。但是隨著蘇聯(lián)防空力量發(fā)展，美高空偵察平臺(tái)的作用發(fā)揮一度受阻。1974年，D項(xiàng)目部解散，使得機(jī)構(gòu)可以集中全部力量對(duì)衛(wèi)星偵察平臺(tái)進(jìn)行管理與使用。冷戰(zhàn)期間，以項(xiàng)目部為單位的組織形式較為松散，難以形成合力，影響了國(guó)家偵察辦公室行動(dòng)效率。1992年，機(jī)構(gòu)為了推進(jìn)組織架構(gòu)一體化，以任務(wù)目標(biāo)為原則進(jìn)行重組，建立職能部門，對(duì)航天資源進(jìn)行集成化管理，形成統(tǒng)一力量。2017年，美國(guó)眾議員軍事委員會(huì)戰(zhàn)略力量小組委員會(huì)主席麥克·羅杰斯(Mike Rogers)在太空研討會(huì)上指出多個(gè)部門在太空建設(shè)過(guò)程中的問(wèn)題，但唯獨(dú)肯定了國(guó)家偵察辦公室對(duì)太空資源從“搖籃到墳?zāi)埂钡慕y(tǒng)籌管理模式運(yùn)轉(zhuǎn)良好的現(xiàn)狀。

在技術(shù)研發(fā)方面，國(guó)家偵察辦公室實(shí)現(xiàn)了對(duì)航天偵察資源的統(tǒng)一調(diào)配，可以統(tǒng)管圖像和信號(hào)衛(wèi)星，使兩者皆能同步發(fā)展，共同承擔(dān)美國(guó)航天偵察任務(wù)。在成像偵察方面，國(guó)家偵察辦公室不斷探索和開發(fā)成像偵察技術(shù)，天基平臺(tái)的分辨率越來(lái)越高，軌道高度更低，飛行時(shí)間更長(zhǎng)，停留時(shí)間更久，可以對(duì)目標(biāo)進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的跟蹤監(jiān)視。在信號(hào)偵察方面，國(guó)家偵察辦公室研發(fā)的信號(hào)衛(wèi)星性能加強(qiáng)，功能拓展，覆蓋范圍擴(kuò)大。例如，第三代同步軌道電子偵察衛(wèi)星“大酒瓶/奧里恩”可接收100MHz～20GHz頻段內(nèi)的無(wú)線電信號(hào)，覆蓋多重輻射電磁信號(hào)，具有星上信號(hào)處理能力[7]。同時(shí)，國(guó)家偵察辦公室還整合了圖像情報(bào)衛(wèi)星和信號(hào)情報(bào)衛(wèi)星的地面接收系統(tǒng)，使兩者力量實(shí)現(xiàn)疊加，加倍提升了國(guó)家偵察辦公室的偵察能力。

1.2.3 與情報(bào)界其他核心單位合作十分密切 國(guó)家偵察辦公室專注情報(bào)搜集，負(fù)責(zé)為其他情報(bào)機(jī)構(gòu)提供分析素材，因此其與情報(bào)界其他重要成員存在密切的合作關(guān)系。1992年，國(guó)家偵察辦公室開展改革工作，新設(shè)立的信號(hào)情報(bào)系統(tǒng)采編和操作部(the Signals Intelligence Systems Acquisition and Operations Directorate)負(fù)責(zé)信號(hào)情報(bào)獲取和初步處理加工工作，圖像情報(bào)系統(tǒng)采編和操作部(the Imagery Intelligence Systems Acquisition and Operations Directorate)承擔(dān)圖像情報(bào)的搜集工作[6]。重組后的兩大職能部為其他情報(bào)機(jī)構(gòu)提供衛(wèi)星監(jiān)視和拍攝的數(shù)據(jù)信息。例如，國(guó)家偵察辦公室給美國(guó)國(guó)家地理空間情報(bào)局(National Geospatial Intelligence Agency, NGA)提供地理空間情報(bào)，給國(guó)家安全局(National Security Agency, NSA)提供信號(hào)情報(bào)。這使得上述兩家情報(bào)機(jī)構(gòu)可以綜合其他情報(bào)來(lái)源對(duì)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行深度的處理和分析，提供更加準(zhǔn)確客觀的情報(bào)產(chǎn)品[8]。同時(shí)，國(guó)家偵察辦公室還與情報(bào)界核心成員有深度的合作項(xiàng)目，以最大限度地發(fā)揮協(xié)作效益。例如，2016年7月17日，國(guó)家偵察辦公室與國(guó)家地理空間情報(bào)局宣布聯(lián)合成立商業(yè)地理空間情報(bào)機(jī)構(gòu)(Commercial GEOINT Activity, CGA)，共同借助商業(yè)力量，擴(kuò)大情報(bào)搜集來(lái)源[9]。

1.3始終將科技作為機(jī)構(gòu)發(fā)展的決定因素國(guó)家偵察辦公室作為純技術(shù)型單位，對(duì)于科技的反應(yīng)和應(yīng)用速度極快。與其他情報(bào)機(jī)構(gòu)不同，國(guó)家偵察辦公室始終將科技視為影響其運(yùn)行與發(fā)展的決定性因素，其依靠科技來(lái)推動(dòng)衛(wèi)星系統(tǒng)升級(jí)并優(yōu)化工作方式，進(jìn)而引發(fā)組織結(jié)構(gòu)的變革。

1.3.1 依靠科技創(chuàng)新推動(dòng)裝備升級(jí) 國(guó)家偵察辦公室始終緊盯尖端領(lǐng)域，以科技創(chuàng)新推動(dòng)裝備的升級(jí)換代，最終使得其航天偵察力量得以與時(shí)俱進(jìn)。第一，國(guó)家偵察辦公室始終聚焦照相偵察技術(shù)的突破革新，促進(jìn)圖像衛(wèi)星發(fā)展。國(guó)家偵察辦公室不斷設(shè)計(jì)出更加靈活、可適用于不同膠卷的照相機(jī)，改進(jìn)掃描臂的擺動(dòng)幅度，擴(kuò)大衛(wèi)星執(zhí)行單次飛行任務(wù)的照相覆蓋面積。1976年12月19日發(fā)射的“鎖眼-11”衛(wèi)星已具備比較成熟的機(jī)動(dòng)變軌能力，可以覆蓋新的軌道以搜集更多情報(bào)，而1988年發(fā)射的“長(zhǎng)曲棍球”合成孔徑雷達(dá)成像偵察衛(wèi)星更是消除了惡劣天氣對(duì)偵察造成的負(fù)面影響，成像效果極佳[10]。第二，國(guó)家偵察辦公室注重增強(qiáng)信號(hào)傳輸質(zhì)量，提升信號(hào)衛(wèi)星能力。國(guó)家偵察辦公室不斷加大對(duì)信號(hào)情報(bào)的資源投入和技術(shù)研發(fā)，如今信號(hào)衛(wèi)星可覆蓋多重輻射電磁信號(hào)，具有星上信號(hào)處理能力，能夠探測(cè)并傳輸極其微弱的信號(hào)。

技術(shù)的進(jìn)步除了加快圖像和信號(hào)衛(wèi)星的更新?lián)Q代，還推動(dòng)了衛(wèi)星的小型化和微型化。進(jìn)入高技術(shù)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)代，航天偵察領(lǐng)域掀起了一場(chǎng)技術(shù)革命，衛(wèi)星小型化成為航天技術(shù)發(fā)展的新趨勢(shì)。技術(shù)革新使得有效載荷、通訊系統(tǒng)、衛(wèi)星終端微型化成為可能，優(yōu)勢(shì)顯著。首先，小型發(fā)射裝備的研制過(guò)程較為簡(jiǎn)單，可進(jìn)行大批量的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，更多民間企業(yè)可參與國(guó)家航天力量建設(shè)。其次，大、中、小衛(wèi)星的綜合發(fā)展，有利于對(duì)太空軌道資源的充分利用[11]。最后，小型衛(wèi)星可進(jìn)行編組發(fā)射，不僅能夠滿足多種情報(bào)需求，而且在受到敵方攻擊時(shí)，不會(huì)因?yàn)槠渲幸粌蓚€(gè)衛(wèi)星遭到打擊而導(dǎo)致整個(gè)系統(tǒng)失能，抗毀、抗打擊能力顯著增強(qiáng)。

1.3.2 根據(jù)科技發(fā)展改變工作方式 國(guó)家偵察辦公室著力推動(dòng)新興技術(shù)發(fā)展，在科技領(lǐng)域始終走在世界前列，其工作方式得以轉(zhuǎn)變。第一，隨著科技發(fā)展，衛(wèi)星項(xiàng)目的研發(fā)工作日趨復(fù)雜，為了提高費(fèi)效比，國(guó)家偵察辦公室改變過(guò)去自主研發(fā)的工作方式，將大量項(xiàng)目外包給承包商。例如，2017年5月1日美國(guó)太空探索技術(shù)公司(SpaceX)成功為國(guó)家偵察辦公室發(fā)射了一顆衛(wèi)星，這是其首次發(fā)射載有軍事秘密載荷的衛(wèi)星[12]。近期，國(guó)家偵察辦公室還與美國(guó)火箭實(shí)驗(yàn)室(Rocker Lab)簽署快速采購(gòu)小型火箭(Rapid Acquisition of a Small Rocket，RASP)合同， 2020年1月31日，“電子”號(hào)火箭從新西蘭的發(fā)射中心1號(hào)(LC-1)起飛，成功執(zhí)行相關(guān)任務(wù)[13]。第二，人工智能的發(fā)展使得機(jī)構(gòu)的圖像識(shí)別能力取得革命性進(jìn)步。過(guò)去，衛(wèi)星圖像的識(shí)別主要依靠專業(yè)的圖像判讀人員，但人工判讀效率較低，無(wú)法及時(shí)滿足用戶的情報(bào)需求。隨著人工智能技術(shù)突飛猛進(jìn)，國(guó)家偵察辦公室情報(bào)處理方式發(fā)生變化，其將大量的衛(wèi)星照片交由人工智能軟件進(jìn)行圖像判讀，只有發(fā)現(xiàn)異常情況時(shí)才會(huì)有人工介入，這大大提升了機(jī)構(gòu)的工作效率。

1.3.3 伴隨科技進(jìn)步改革組織結(jié)構(gòu) 國(guó)家偵察辦公室以各軍種和情報(bào)界機(jī)構(gòu)在航天偵察領(lǐng)域的探索為基礎(chǔ)，持續(xù)推進(jìn)衛(wèi)星技術(shù)突破，集中大量資源用于衛(wèi)星系統(tǒng)研發(fā)。其圖像偵察、電子偵察和通信偵察能力皆取得巨大進(jìn)展，可形成獨(dú)立的偵察力量，為維護(hù)國(guó)家安全發(fā)揮重要作用。決策層更為重視國(guó)家偵察辦公室的機(jī)構(gòu)建設(shè)，試圖扭轉(zhuǎn)原有組織機(jī)構(gòu)可能對(duì)未來(lái)航天技術(shù)發(fā)展形成的阻礙。1992年中央情報(bào)局局長(zhǎng)羅伯特· 蓋茨(Robert Gates)在參眾兩院情報(bào)監(jiān)督委員的聯(lián)合公開聽證會(huì)上宣布重組，以4個(gè)職能部門替代項(xiàng)目部，使得機(jī)構(gòu)可以整合力量，做到“用同一個(gè)聲音說(shuō)話”。而隨著信息技術(shù)發(fā)展，航天偵察能力建設(shè)方式不斷發(fā)生變化，國(guó)家偵察辦公室持續(xù)建設(shè)其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，完善職能部門，增加了地面企業(yè)處、管理服務(wù)和行動(dòng)處、系統(tǒng)工程處等，現(xiàn)如今國(guó)家偵察辦公室共有10個(gè)職能部門，共同服務(wù)于美航天力量建設(shè)。

1.4始終堅(jiān)持人才來(lái)源的多元化美國(guó)情報(bào)界始終秉持多元理念，廣泛吸收人才。但是國(guó)家偵察辦公室與其他情報(bào)機(jī)構(gòu)的人才隊(duì)伍建設(shè)有巨大不同，其核心成員源自國(guó)防部和中央情報(bào)局兩大部門，且大量員工源自承包商和科研院所，確定了收購(gòu)、合同、財(cái)政管理、工程/技術(shù)、安全和任務(wù)支援六大職業(yè)方向。

1.4.1 核心人員源自國(guó)防部和中央情報(bào)局 國(guó)家偵察辦公室成立之初，其主要成員來(lái)自國(guó)防部和中央情報(bào)局。早期，該機(jī)構(gòu)的高層領(lǐng)導(dǎo)分別由國(guó)防部長(zhǎng)和中央情報(bào)主任任命。就各項(xiàng)目部人員而言，A項(xiàng)目部由空軍特別項(xiàng)目辦公室(Special Projects Office)人員組成；B項(xiàng)目部由中央情報(bào)局科技處開發(fā)與工程辦公室人員組成；C項(xiàng)目部由海軍研究實(shí)驗(yàn)室、海軍安全小組和國(guó)家安全局人員組成。

1992年后，國(guó)家偵察辦公室實(shí)施機(jī)構(gòu)改革，將3個(gè)項(xiàng)目部合并到一個(gè)總部大樓中，重新劃分，成立職能部。1997年，國(guó)家偵察辦公室共有2 753名雇員，其中1 456人來(lái)自空軍，649人來(lái)自中央情報(bào)局，214人來(lái)自海軍，國(guó)防部與中央情報(bào)局的人員占總雇員的84%[8]。根據(jù)國(guó)家偵察辦公室官方網(wǎng)站公布的最新信息顯示，目前該機(jī)構(gòu)雇員共有3 000名左右，大多仍來(lái)自中央情報(bào)局和國(guó)防部[14]。其中，國(guó)家偵察辦公室內(nèi)部的軍隊(duì)人員基本出自美國(guó)空軍，而中央情報(bào)局也負(fù)責(zé)招募部分管理人員和技術(shù)人員[15]。

1.4.2 大量員工源自項(xiàng)目承包商 由于航天領(lǐng)域是人才密集型行業(yè)，只有加大對(duì)人才的吸收培養(yǎng)，才能持續(xù)推進(jìn)技術(shù)的更新?lián)Q代。但是由于機(jī)構(gòu)成立初期實(shí)行派遣制度，人員任職連續(xù)性差，人才缺口較大。為解決這一難題，國(guó)家偵察辦公室一方面建立起機(jī)構(gòu)內(nèi)部的職業(yè)發(fā)展道路，另一方面突破體制限制，通過(guò)項(xiàng)目外包來(lái)大量使用承包商的人力資源，拓展機(jī)構(gòu)的情報(bào)搜集能力。根據(jù)國(guó)家偵察辦公室的項(xiàng)目外包政策，國(guó)家偵察辦公室可以與美國(guó)公司或外國(guó)公司的美國(guó)子公司簽訂商業(yè)衛(wèi)星影像采購(gòu)、影像研究等合同。因此，機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期與Maxar、Planet、BlackSky等多家航天領(lǐng)域承包商合作。20世紀(jì)90年代，在國(guó)家偵察辦公室總部大樓辦公的3 000多人員中，約1/3都來(lái)自項(xiàng)目承包商。美國(guó)圖像偵察領(lǐng)域的國(guó)家先驅(qū)們?cè)鴮⒁恍┬l(wèi)星項(xiàng)目取得的成功歸因于與承包商之間的合作關(guān)系[16]。

2 美國(guó)國(guó)家偵察辦公室建設(shè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

2.1機(jī)構(gòu)推動(dòng)融合發(fā)展但未擺脫內(nèi)耗嚴(yán)重的困境國(guó)家偵察辦公室在建設(shè)發(fā)展過(guò)程中始終貫徹融合理念，但是由于機(jī)構(gòu)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)模式，決策集團(tuán)對(duì)自身在機(jī)構(gòu)內(nèi)部的話語(yǔ)權(quán)和影響力展開激烈爭(zhēng)奪。同時(shí)，機(jī)構(gòu)自成立以來(lái)，其組織架構(gòu)十分松散，“山頭林立”，即使重組后，其內(nèi)耗仍十分嚴(yán)重。

2.1.1 雙重領(lǐng)導(dǎo)模式導(dǎo)致決策集團(tuán)內(nèi)部爭(zhēng)權(quán)奪利 二戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)防部和情報(bào)界加緊對(duì)情報(bào)資源的爭(zhēng)奪，其中包括美國(guó)太空資產(chǎn)。最終雙方暫時(shí)妥協(xié)，規(guī)定國(guó)家偵察辦公室接受國(guó)防部和情報(bào)界的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但這種雙重領(lǐng)導(dǎo)模式導(dǎo)致機(jī)構(gòu)內(nèi)權(quán)力斗爭(zhēng)不斷，控制權(quán)始終不停搖擺，決策部門難以形成統(tǒng)一規(guī)劃。

在高級(jí)官員的任命和衛(wèi)星項(xiàng)目的管理上，雙方盲目競(jìng)爭(zhēng)，以求得更大的話語(yǔ)權(quán)和影響力。機(jī)構(gòu)建立初期，國(guó)防部和中央情報(bào)局簽訂了4項(xiàng)協(xié)議以明確國(guó)家偵察辦公室的領(lǐng)導(dǎo)體制。雙方在經(jīng)過(guò)激烈的權(quán)利斗爭(zhēng)后，最終規(guī)定主任由國(guó)防部長(zhǎng)任命，副主任由中央情報(bào)主任在征得國(guó)防部長(zhǎng)同意后任命。雖然國(guó)防部和中央情報(bào)局在航天偵察活動(dòng)中不得不合作，但是雙方都認(rèn)為自己在任務(wù)中貢獻(xiàn)更多。因此，雙方都尋求在衛(wèi)星系統(tǒng)設(shè)計(jì)開發(fā)與發(fā)射運(yùn)營(yíng)方面能夠掌握主動(dòng)權(quán)。雙方互相質(zhì)疑，衛(wèi)星項(xiàng)目有時(shí)也因此受阻甚至取消，如1961年由于雙方分歧過(guò)大，空軍取消了“鎖眼-3”的首次發(fā)射計(jì)劃。

預(yù)算資源有限使得雙方?jīng)_突加劇。中央情報(bào)局和國(guó)防部對(duì)于情報(bào)優(yōu)先順序各執(zhí)一詞，中央情報(bào)局更加重視戰(zhàn)略情報(bào)，將重點(diǎn)放在提高衛(wèi)星偵察的廣度和精度上；而國(guó)防部側(cè)重于作戰(zhàn)，希望國(guó)家偵察辦公室能將大部分的人力、物力用于塑造戰(zhàn)術(shù)情報(bào)能力。由于衛(wèi)星項(xiàng)目耗資巨大，預(yù)算有限，國(guó)防部和情報(bào)界為將更多資源用于發(fā)展自身所重視的領(lǐng)域而產(chǎn)生了激烈沖突。

2.1.2 組織形式分散導(dǎo)致資源利用率不高 國(guó)家偵察辦公室創(chuàng)建初期實(shí)施以項(xiàng)目部為單位的扁平化管理，因此各項(xiàng)目部的權(quán)限較大，容易出現(xiàn)相互爭(zhēng)奪資源的情況。1962年7月23日，國(guó)家偵察辦公室主任查里克主持建立機(jī)構(gòu)初期的組織架構(gòu)，國(guó)家偵察辦公室下屬4個(gè)“字母表”項(xiàng)目部，分別為負(fù)責(zé)空軍衛(wèi)星偵察平臺(tái)建設(shè)的A項(xiàng)目部、負(fù)責(zé)中央情報(bào)局衛(wèi)星偵察平臺(tái)建設(shè)的B項(xiàng)目部、負(fù)責(zé)海軍衛(wèi)星偵察平臺(tái)建設(shè)的C項(xiàng)目部及負(fù)責(zé)空軍和中央情報(bào)局的空中偵察平臺(tái)建設(shè)的D項(xiàng)目部[6]。各個(gè)項(xiàng)目部的人員都與其所屬機(jī)構(gòu)聯(lián)系緊密，“煙囪式”的情報(bào)體系使得各機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)角逐十分激烈。4個(gè)項(xiàng)目部獨(dú)立運(yùn)作，任務(wù)不同，自主探索，地理上相隔較遠(yuǎn)，協(xié)調(diào)困難，信息共享和融合程度不高，這使得用戶在提出需求后，不是機(jī)構(gòu)內(nèi)部商討后給出統(tǒng)一答案，而是各部門提供不同答案。且4個(gè)部門各自立項(xiàng)，很多項(xiàng)目功能重合，研究經(jīng)費(fèi)分散，將人力和經(jīng)費(fèi)分至不同項(xiàng)目以實(shí)現(xiàn)同一目標(biāo)，導(dǎo)致費(fèi)效比極高，國(guó)家偵察辦公室陷入無(wú)序開發(fā)的困境。20世紀(jì)90年代，在計(jì)劃建立總部大樓的過(guò)程中，空軍、中央情報(bào)局、海軍互相猜忌，都認(rèn)為自己的權(quán)益受到了最大的損害。即使在同一個(gè)臨時(shí)性建筑內(nèi)工作時(shí)，3個(gè)項(xiàng)目部也都被分配在大樓的不同角落[17]。即使機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)一系列重組后，其仍未完全改變資源利用率低的困境。

2.2機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍建設(shè)任重道遠(yuǎn)國(guó)家偵察辦公室長(zhǎng)期缺失本機(jī)構(gòu)的人才隊(duì)伍建設(shè)，內(nèi)部人員多由國(guó)防部和中央情報(bào)局負(fù)責(zé)派遣，人員流動(dòng)性大，機(jī)構(gòu)內(nèi)部的職業(yè)規(guī)劃不夠完善科學(xué)，與機(jī)構(gòu)文化建設(shè)所需的穩(wěn)定性相悖。

2.2.1 人員流動(dòng)性大導(dǎo)致機(jī)構(gòu)認(rèn)同感缺失 雇員輪值制度加速人員流動(dòng)，使得輪值人員難以形成對(duì)該機(jī)構(gòu)的認(rèn)同感。國(guó)家偵察辦公室重組后，主要人員仍由空軍、中央情報(bào)局和海軍負(fù)責(zé)派遣，但是這些工作人員在國(guó)家偵察辦公室崗位任職時(shí)間大大縮短，一般工作2～3年便會(huì)回到原所屬單位，只有極少數(shù)的人員可以完整參與衛(wèi)星項(xiàng)目全過(guò)程[18]。這些使得大多派遣人員都將此次任職視為外派，始終保持著對(duì)原有部門的身份認(rèn)同，缺乏對(duì)衛(wèi)星項(xiàng)目運(yùn)行的責(zé)任感和塑造機(jī)構(gòu)文化的使命感。此外，每個(gè)衛(wèi)星項(xiàng)目的持續(xù)時(shí)間普遍較長(zhǎng)，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，經(jīng)常有人員結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，這不僅造成人員注意力分散，無(wú)法潛心關(guān)注于當(dāng)前任務(wù)，而且也會(huì)破壞初步形成的凝聚力。

2.2.2 機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)規(guī)劃不夠科學(xué) 國(guó)家偵察辦公室成立初期，由空軍、中央情報(bào)局和海軍負(fù)責(zé)人員招募和分配，各單位派遣的人員雖然在國(guó)家偵察辦公室內(nèi)部任職，但是仍為其所屬的原單位效力，人員的職位調(diào)動(dòng)、薪資等都由原單位決定，國(guó)家偵察辦公室并不考慮工作人員在機(jī)構(gòu)內(nèi)的職業(yè)發(fā)展。國(guó)家偵察辦公室重組后，建立了職能部，擁有了屬于本機(jī)構(gòu)的科研團(tuán)隊(duì)。但機(jī)構(gòu)人才基數(shù)小，且招募、培訓(xùn)、升遷和加薪的相關(guān)制度還未完善，導(dǎo)致從業(yè)人員職業(yè)發(fā)展存在較大的不確定性，人才流失較為嚴(yán)重。此外，國(guó)家偵察辦公室內(nèi)部人員多樣，包括軍事、文職及承包商人員。機(jī)構(gòu)沒有針對(duì)不同人員設(shè)計(jì)出不同的職業(yè)規(guī)劃，使得人員對(duì)自己未來(lái)的職業(yè)道路感到迷茫，目標(biāo)設(shè)定不清。

3 對(duì)我國(guó)航天偵察力量建設(shè)的思考

3.1決策層應(yīng)推進(jìn)航天偵察力量的一體化建設(shè)航天偵察是資本密集型、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，需要多主體共同參與科技突破、衛(wèi)星制造、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、技術(shù)檢驗(yàn)和應(yīng)用等工作，軍民融合發(fā)展是促成我國(guó)航天力量實(shí)現(xiàn)飛躍的關(guān)鍵之舉及必由之路。美國(guó)航天領(lǐng)域?qū)嵤┸娒癫⒅卣撸鲈O(shè)相關(guān)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)軍民兩用技術(shù)轉(zhuǎn)移，2019年11月10日，國(guó)家偵察辦公室依托聯(lián)合發(fā)射同盟(United Launch Alliance，ULA)，使用德爾塔IV重型運(yùn)載火箭將任務(wù)衛(wèi)星NROL-71送入預(yù)定軌道[19]。而我國(guó)民營(yíng)商業(yè)航天于2015年正式起航，起步較晚。2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《航天白皮書》中首次提出了“航天強(qiáng)國(guó)”的愿景，民商航天產(chǎn)業(yè)必是推動(dòng)“航天強(qiáng)國(guó)”目標(biāo)從藍(lán)圖走向現(xiàn)實(shí)的重要力量。截至2019年7月，我國(guó)商業(yè)衛(wèi)星在市場(chǎng)上占據(jù)的份額小，約為5%～10%[20]，但我國(guó)正不斷從政策方面鼓勵(lì)更多企業(yè)“走向深空”。截至2020年4月，我國(guó)已在通信衛(wèi)星領(lǐng)域取得較大進(jìn)展，共擁有30顆左右用于商業(yè)和軍事通信的衛(wèi)星。同時(shí)，航天偵察系統(tǒng)龐大，同一個(gè)衛(wèi)星項(xiàng)目往往需要多股力量參與，決策層應(yīng)積極設(shè)立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)系統(tǒng)之間的適應(yīng)性和互通性，尤其需要著重解決各類傳感器的數(shù)據(jù)傳輸問(wèn)題。我國(guó)首個(gè)在建的衛(wèi)星物聯(lián)網(wǎng)“行云工程”已于2020年完成第一階段建設(shè)任務(wù)，若該工程順利完成，將會(huì)突破我國(guó)空間信息傳輸?shù)钠款i限制，助力我國(guó)實(shí)現(xiàn)航天系統(tǒng)一體化[21]。

3.2相關(guān)機(jī)構(gòu)部門應(yīng)聚焦關(guān)鍵技術(shù)的突破創(chuàng)新當(dāng)前，我國(guó)航天偵察力量發(fā)展迅速，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球2 667顆在軌衛(wèi)星中，有363顆為中國(guó)所有，僅次于美國(guó)[22]。美已將中國(guó)在航天領(lǐng)域的發(fā)展視為威脅，國(guó)家偵察辦公室不斷進(jìn)行技術(shù)突破，防止與中航天力量差距縮小。2019年11月2日，國(guó)家偵察辦公室研發(fā)的兩顆3U“沖擊”立方星(IMPACT CubeSats)成功發(fā)射，此次活動(dòng)將對(duì)14項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)展開驗(yàn)證工作，確保國(guó)家偵察辦公室的技術(shù)能力處在前沿地位[23]。《中國(guó)制造2025》中明確將“航空航天裝備”作為十大重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域之一，并強(qiáng)調(diào)航天技術(shù)應(yīng)用。2020年9月15日我國(guó)長(zhǎng)征十一號(hào)運(yùn)載火箭在黃海海域，采取“一箭九星”的方式，成功將9顆吉林一號(hào)高分03-1組衛(wèi)星送了預(yù)設(shè)軌道，此次發(fā)射意味著我國(guó)衛(wèi)星發(fā)射突破環(huán)境限制，是中國(guó)航天技術(shù)取得突破的關(guān)鍵舉動(dòng)[24]。此外，我國(guó)不斷尋找非對(duì)稱優(yōu)勢(shì)，聚焦反衛(wèi)星武器技術(shù)的突破與應(yīng)用，彌補(bǔ)中美航天偵察硬實(shí)力差距?！?019年美國(guó)情報(bào)界全球威脅評(píng)估》認(rèn)為中、俄兩國(guó)部署的反衛(wèi)星武器已對(duì)美國(guó)現(xiàn)有的太空地位形成了巨大挑戰(zhàn)。我國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)部門還應(yīng)繼續(xù)增強(qiáng)自主研發(fā)的決心和信念，推動(dòng)航天技術(shù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)意識(shí)，增強(qiáng)我國(guó)航天偵察領(lǐng)域的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

3.3院校應(yīng)建立完善的人才培養(yǎng)體系我國(guó)航天偵察力量建設(shè)發(fā)展較晚，當(dāng)務(wù)之急是建設(shè)高水平的航天人才隊(duì)伍，以推動(dòng)我國(guó)航天偵察理論研究及技術(shù)突破，從而縮小與美差距。國(guó)家偵察辦公室始終堅(jiān)持人才來(lái)源多元化，研發(fā)團(tuán)隊(duì)力量雄厚，為其航天力量建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的人才儲(chǔ)備。我國(guó)也在不斷統(tǒng)籌軍地學(xué)科建設(shè)，旨在打造具有中國(guó)特色的軍地聯(lián)合人才培養(yǎng)模式。但是航天偵察領(lǐng)域涉及多個(gè)專業(yè)，相關(guān)學(xué)科力量較為分散，我國(guó)面臨著航天人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不一的困境。以遙感科學(xué)與技術(shù)專業(yè)為例，我國(guó)共有20余所院校開辦該專業(yè)，但在人才培養(yǎng)模式上各自為政，未能形成統(tǒng)一力量[25]。軍隊(duì)和地方院校應(yīng)加快制定統(tǒng)一的人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)模效應(yīng)擴(kuò)大高層次人才數(shù)量，建立強(qiáng)大的航天偵察人才儲(chǔ)備庫(kù)。此外，院校還應(yīng)加強(qiáng)與一線單位的互動(dòng)，嘗試人才培養(yǎng)周期與項(xiàng)目研發(fā)周期雙結(jié)合，避免學(xué)術(shù)性培養(yǎng)與實(shí)際需求脫鉤，導(dǎo)致學(xué)無(wú)所用。