“村改居”社區(qū)構(gòu)建社會治理共同體的實(shí)踐探索
——以J社區(qū)為例

郭雪婉 唐曉雪

（中共天津市西青區(qū)委黨校 天津 300380）

黨的十九屆四中全會指出，“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”?！吧鐣卫砉餐w”這一命題為城市基層社會治理創(chuàng)新提供了新的實(shí)踐路徑，意味著當(dāng)代中國的社會治理將邁向黨委、政府、社會、公眾共同治理的新局面。

1 相關(guān)概念和理論基礎(chǔ)

1.1 “村改居”社區(qū)

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的深入，很多地區(qū)根據(jù)政策要求和當(dāng)?shù)貙?shí)際，對農(nóng)村人口、住宅房屋、耕地資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，將原來以農(nóng)業(yè)人口為主的村民委員會改變?yōu)橐猿鞘腥丝跒橹鞯木用裎瘑T會。包括以下內(nèi)容：一是隨著行政村轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)，基層組織形式也由村民委員會轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)居委會；二是村民身份轉(zhuǎn)為居民身份；三是農(nóng)村集體土地通過依法征用轉(zhuǎn)為國有土地，但是使用權(quán)基本保持不變；四是農(nóng)村集體資產(chǎn)所屬權(quán)沒有發(fā)生變化，仍歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但一般通過集體經(jīng)濟(jì)改制實(shí)行改革來確定分配方式，比如股份制改革便是通過界定村集體資產(chǎn)享受對象的股份分配收益比例。

“村改居”社區(qū)的類型：有的學(xué)者根據(jù)社區(qū)位置將“村改居”社區(qū)分為繁華市區(qū)型、市區(qū)周邊型和遠(yuǎn)郊型；也有的學(xué)者根據(jù)安置方式將“村改居”社區(qū)分為城中村型、集中居住型、政府安置型；還有的學(xué)者根據(jù)居民戶籍性質(zhì)和土地性質(zhì)將“村改居”社區(qū)分為居民自治型、村民自治型、混合自治型等等。綜合考慮，本課題所研究的天津市J社區(qū)屬于市區(qū)周邊政府安置的混合治理型社區(qū)，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，治理難度大。

1.2 社會治理共同體

2019年1月，習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上首次提出，“要完善基層群眾自治機(jī)制，調(diào)動城鄉(xiāng)群眾、企事業(yè)單位、社會組織自主自治的積極性，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)的社會治理共同體。”黨的十九屆四中全會指出，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，進(jìn)一步明晰了“社會治理共同體”的內(nèi)涵?！吧鐣卫砉餐w”，即政府、社會組織、公眾等基于互動協(xié)商、權(quán)責(zé)對等的原則，基于解決社會問題、回應(yīng)治理需求的共同目標(biāo)，自覺形成的相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)且關(guān)系穩(wěn)定的群體。其中，“人人有責(zé)”即“共建”，要求黨委、政府、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織、自治組織、公民等多元行動主體在社會治理中做到各有其責(zé)、各分其責(zé)；“人人盡責(zé)”即“共治”，要求多元主體各領(lǐng)其責(zé)、各司其責(zé)；“人人享有”即“共享”是指多元主體在社會治理中的受益度，對于治理成果的獲得或占有情況。

2 J社區(qū)構(gòu)建“社會治理共同體”的實(shí)踐探索

J社區(qū)成立于2013年6月，下轄家賢里、家華里、家合里、物美里、薛莊家園5個小區(qū)，共有居民4332戶、人口近1萬人，主要由宮莊子、西閆莊、西琉城、南趙莊、炒米店、薛莊子6個村的還遷農(nóng)民和外來租房、購房人員組成，是Z鎮(zhèn)第一個探索農(nóng)村還遷社區(qū)管理新模式，推行社區(qū)、村、物業(yè)三方共管的社區(qū)。近年來，J社區(qū)不斷創(chuàng)新社會治理體系，打造了黨委、政府、共建單位、社會組織、經(jīng)濟(jì)組織、自治組織、居民協(xié)同共治的“社會治理共同體”。

2.1 打造治理格局

近年來，J社區(qū)以天津市全面實(shí)施“戰(zhàn)區(qū)制、主官上、權(quán)下放”為契機(jī)，不斷推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，“一元領(lǐng)導(dǎo)、一體運(yùn)行、一網(wǎng)覆蓋”的“一核多元”社會治理模式初步形成。

2.1.1 構(gòu)建大黨建格局，強(qiáng)化黨組織核心作用

（1）強(qiáng)化組織架構(gòu)，成立社區(qū)大黨委。J社區(qū)自成立就以增強(qiáng)基層黨組織服務(wù)能力為突破口，不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，在鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，率先成立了J社區(qū)“大黨委”，搭建共駐共建服務(wù)平臺。社區(qū)黨委書記由J社區(qū)居委會籌備組主任擔(dān)任；鎮(zhèn)黨委選派駐鎮(zhèn)單位負(fù)責(zé)人（鎮(zhèn)派出所所長）擔(dān)任大黨委第一書記，負(fù)責(zé)指導(dǎo)黨建工作；大黨委委員由駐鎮(zhèn)單位負(fù)責(zé)人（原鎮(zhèn)市場監(jiān)管所所長）、物業(yè)黨組織書記、轄區(qū)6個還遷村黨支部書記組成。社區(qū)大黨委定期召開聯(lián)席會議，發(fā)揮駐鎮(zhèn)單位黨組織和各村資源優(yōu)勢，協(xié)同推動社區(qū)共駐共建。目前，社區(qū)共有黨員20余名，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位到社區(qū)報(bào)到的黨員30余名，社區(qū)大黨委成員300余名。

（2）探索協(xié)同共治，推進(jìn)區(qū)域化黨建。一是建立共駐共建聯(lián)系。社區(qū)黨支部主動出擊，分別與天津農(nóng)學(xué)院動科學(xué)院黨委、天津城建大學(xué)能源與安全工程學(xué)院黨委等簽訂共建協(xié)議，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)，推動區(qū)域化黨建工作有序開展。二是聯(lián)合開展活動。聯(lián)合駐社區(qū)單位，定期開展共融共享活動，如：聯(lián)合城建大學(xué)能源學(xué)院與希望之星幼兒園，開展“共駐共建、共融共享、共創(chuàng)和諧大家庭”親子互動活動，聯(lián)合農(nóng)學(xué)院動科學(xué)院黨委開展“文明養(yǎng)寵、共創(chuàng)和諧家園”主題活動，邀請城建大學(xué)能源與安全工程學(xué)院老師，開展消防安全講座，提高群眾安全意識，普及防火常識。三是開展特色服務(wù)活動。社區(qū)黨支部堅(jiān)持每季度確定一個主題，開展特色服務(wù)活動，豐富居民生活。一季度、四季度以“組織的關(guān)懷”為主題開展慰問活動，二季度圍繞鎮(zhèn)中心工作開展，三季度圍繞環(huán)境衛(wèi)生清整等主題開展。

2.1.2 創(chuàng)新工作載體，引導(dǎo)多元參與

（1）打造活動品牌，引導(dǎo)社會組織和居民廣泛參與社區(qū)治理。近年來，J社區(qū)以特色活動為抓手，搭建豐富多彩活動平臺，打造了“赤橙黃綠青藍(lán)紫”七色活動品牌。其中赤色代表黨員教育活動室，針對社區(qū)黨員，組織開展形式多樣的活動，進(jìn)一步密切黨群關(guān)系；橙色代表和諧大講堂，通過邀請專業(yè)人士授課、解惑；黃色代表居民學(xué)校，組織開展編織、蔬菜工、園藝工等實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，培養(yǎng)居民實(shí)用技能，創(chuàng)造幸福生活；綠色代表快樂營地，開展文藝匯演,手抄報(bào)、多彩少年假期行等交流活動；青色代表道德講堂，以“身邊人講身邊事、身邊人講自己事，身邊事教身邊人”的形式，發(fā)動居民開展教育與自我教育，發(fā)揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德、弘揚(yáng)道德精神；藍(lán)色代表普法大講堂，邀請法律人士走進(jìn)社區(qū)，成為社區(qū)居民學(xué)法、懂法、守法的“普法之窗”；紫色代表圓夢堂，為有才能的居民搭建展示平臺，為有求學(xué)意愿的居民創(chuàng)造機(jī)會，形成志愿互助交流平臺。

（2）調(diào)動物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與合力。一方面，Z鎮(zhèn)“村改居”社區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)由原張家窩鎮(zhèn)物業(yè)辦（現(xiàn)已合并到社區(qū)科），統(tǒng)一招標(biāo)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一監(jiān)督，參與社區(qū)治理的積極性高、責(zé)任心強(qiáng)。另一方面，社區(qū)積極將物業(yè)企業(yè)黨組織負(fù)責(zé)人吸納進(jìn)社區(qū)大黨委，在處理社區(qū)事務(wù)時聯(lián)動議事，使物業(yè)服務(wù)企業(yè)很好的融入社區(qū)治理體系。

（3）推進(jìn)社區(qū)志愿服務(wù)工作制度化常態(tài)化。一是推廣特色志愿活動。為彌補(bǔ)社區(qū)服務(wù)短板，整合社區(qū)內(nèi)6個還遷村的平安志愿者，重新組建了一支226人的平安志愿者隊(duì)伍，成為維護(hù)社區(qū)平安和諧的主力軍。二是抓實(shí)在職黨員責(zé)任。為切實(shí)發(fā)揮到社區(qū)報(bào)到的在職黨員作用，社區(qū)黨組織按照居住樓棟劃分承包區(qū)，組織報(bào)到黨員簽訂《到社區(qū)報(bào)到黨員包樓棟負(fù)責(zé)承諾書》，負(fù)責(zé)自己居住樓棟的環(huán)境衛(wèi)生等各項(xiàng)工作，以實(shí)際行動踐行承諾內(nèi)容。三是實(shí)現(xiàn)志愿者智慧管理。著眼于加強(qiáng)志愿者管理，社區(qū)黨組織開通了手機(jī)APP“志愿者打卡器”，打造“指尖上的黨建”，采取“網(wǎng)上動員、現(xiàn)場服務(wù)、打卡監(jiān)督”的方法，組織黨員開展志愿服務(wù)活動，有效探索了服務(wù)群眾的新途徑。

2.2 提升治理效能

近年來，J社區(qū)在健全社區(qū)治理體系過程中，高度重視居民參與，充分發(fā)揮民主協(xié)商作用，帶動群眾積極參與社區(qū)治理，凝聚居民合力，提高自治能力。下轄的6個還遷村之一西閆莊村在“牢騷會”基礎(chǔ)上率先成立村民議事會，暢通村民參與渠道，不斷提升治理效能。

（1）暢通渠道“說事”。一是上門說。黨員干部入戶主動收集群眾各類訴求，建立微信群，設(shè)立便民熱線，動態(tài)掌握群眾訴求。二是定期說。在村黨群服務(wù)中心設(shè)立“村民議事廳”，每月明確1個以上固定說事日，邀請村民廣泛參與，所有兩委干部參加，共同聽取群眾反映的各類訴求。三是現(xiàn)場說對于突發(fā)事件，重點(diǎn)訴求村干部要第一時間現(xiàn)場實(shí)地了解情況。村民反映的大事小情由黨組織安排專人負(fù)責(zé)登記整理、審核把關(guān)，規(guī)范填寫《村民議事會流轉(zhuǎn)單》對能當(dāng)場解決答復(fù)的事項(xiàng)認(rèn)真做好解釋工作，不能現(xiàn)場解決的事項(xiàng)要及時轉(zhuǎn)入“議事”環(huán)節(jié)。

（2）民主協(xié)商“議事”。一是干部集體“議”。借助每周召開的“兩委”聯(lián)席會，認(rèn)真研究提出解決方案，及時通報(bào)、催辦說事事項(xiàng)，助每月召開的黨員大會，通報(bào)上月說事事項(xiàng)辦結(jié)情況、協(xié)商本月流轉(zhuǎn)單登記事項(xiàng)及相關(guān)工作。二是民主決策“議”。對村級權(quán)力清單的日常管理類事項(xiàng)，按照規(guī)定程序集體討論決策，對重大決策類事項(xiàng)，嚴(yán)格執(zhí)行“六步?jīng)Q策法”。三是鎮(zhèn)村聯(lián)合“議”對需要鎮(zhèn)協(xié)助辦理的事項(xiàng)，由鎮(zhèn)包村干部共同參與商議制定解決方案。同時，根據(jù)需要也可請街鎮(zhèn)相關(guān)職能部門派員參與協(xié)商。

（3）分工負(fù)責(zé)“辦事”。依托街鎮(zhèn)、村兩級智慧黨建平臺，一是全程代辦對村級權(quán)力清單上的便民服務(wù)類事項(xiàng)及群眾生活瑣事日常家事等，由“兩委”干部全程代辦。二是領(lǐng)銜包辦。對村級矛盾糾紛、應(yīng)急事件和涉及村莊發(fā)展的重點(diǎn)民事訴求，由村干部或聯(lián)系黨員包辦。三是組團(tuán)聯(lián)辦。對村層級難以處理或處理不了的重大民事訴求，由街鎮(zhèn)、村干部組團(tuán)聯(lián)辦，必要時由包村街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部牽頭，聯(lián)合相關(guān)職能部門共同辦理。

（4）公正公開“評事”。一是辦事結(jié)果專項(xiàng)評。對每一件辦結(jié)事項(xiàng)向最初提出的群眾反饋，并進(jìn)行滿意度測評，滿意的簽字歸檔，不滿意的說明原因并視情況提交下次議事會再議。二是辦事結(jié)果群眾評。專門設(shè)置村民議事會公告欄，對群眾反映的相關(guān)事項(xiàng)、負(fù)責(zé)人員、辦理措施、結(jié)果反饋等進(jìn)行公示。三是辦理結(jié)果綜合評。結(jié)合農(nóng)村年度考核評星和黨建述職、“兩委”干部年度考核測評，對村民議事會制度落實(shí)過程中的服務(wù)、作風(fēng)盛效等進(jìn)行綜合評價。

2.3 推動治理創(chuàng)新

（1）抓好線下之“網(wǎng)”，做實(shí)網(wǎng)格化管理工作。J社區(qū)作為推行網(wǎng)格化管理工作的試點(diǎn)，通過不斷探索，由最初每500戶為一個網(wǎng)格變?yōu)槊?00戶一個網(wǎng)格，將轄區(qū)4332戶居民分為14個網(wǎng)格，配備14名網(wǎng)格員——其中8名網(wǎng)格員為社區(qū)社工，其他6名為村級網(wǎng)格員（6個還遷村統(tǒng)一招聘的專職網(wǎng)格員）；網(wǎng)格劃分上，6名村級網(wǎng)格員原則上負(fù)責(zé)自己所在村村民居住較為集中的區(qū)域，便有工作開展；充分利用網(wǎng)格員“人熟、地熟、情況熟”的優(yōu)勢，入戶走訪，建立居民基本信息庫，對轄區(qū)居民進(jìn)行人口信息網(wǎng)格化采集，充分做到底數(shù)清、情況明。

每個網(wǎng)格由專職的網(wǎng)格員和兼職網(wǎng)格員并行管理。專職網(wǎng)格員在巡查的過程中發(fā)現(xiàn)的任何問題都可以利用手機(jī)APP，將照片、文字上傳，由鎮(zhèn)社會治理綜合服務(wù)中心工作人員歸類后轉(zhuǎn)發(fā)給相關(guān)的負(fù)責(zé)單位進(jìn)行跟蹤處理。同時，發(fā)揮村（居）片長、樓棟長、小巷管家、志愿者等社會力量，按照“一格一員”“一格多員”的標(biāo)準(zhǔn)，每個網(wǎng)格選配兼職網(wǎng)格員，每個樓棟設(shè)治安員，實(shí)現(xiàn)聯(lián)防網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，協(xié)助物業(yè)維護(hù)小區(qū)安全，發(fā)現(xiàn)安全隱患及時向網(wǎng)格員匯報(bào)，幫助網(wǎng)格員及時掌握網(wǎng)格內(nèi)情況，防患于未然。

（2）運(yùn)用線上之“網(wǎng)”，推動社區(qū)治理精細(xì)化。在構(gòu)建“精細(xì)化管理、人性化服務(wù)、多元化參與、信息化支撐”的社會治理格局過程中，Z鎮(zhèn)建立了社會治理綜合信息管理平臺。平臺涵蓋了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、實(shí)有人口管理、群眾訴求收集、社會服務(wù)提供、矛盾排查化解、園林綠化、環(huán)境保護(hù)等13項(xiàng)工作內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)全鎮(zhèn)38個職能部門、12個社區(qū)全覆蓋。同時依托信息系統(tǒng)，建立網(wǎng)格巡查、事件上報(bào)、分流督辦、事件處置、事件核查、結(jié)案歸檔閉環(huán)工作流程，實(shí)現(xiàn)了隨訪隨錄、即錄即報(bào)、即拍即傳的實(shí)時互動信息采集，推進(jìn)事件處理的網(wǎng)上流傳，切實(shí)推動了基層社會治理的智能化、信息化。

3 反思與展望

雖然經(jīng)過探索，J社區(qū)初步形成了一核多元體系，一定程度上打造了社會治理共同體，但仍存在著一定的不足，需要在以后的工作中逐步完善和發(fā)展。

3.1 健全自治組織體系，在提升社會治理共同體自組織能力上下功夫

（1）籌備建立業(yè)委會。社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)并稱為新時代社區(qū)治理的“三駕馬車”。然而，J社區(qū)并未建立業(yè)主委員會，對物業(yè)的監(jiān)督職責(zé)由社區(qū)居委會籌備組和各還遷村黨組織代為履行。下一步，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《民法典》規(guī)定的“居民委員會應(yīng)當(dāng)對設(shè)立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會給予指導(dǎo)和協(xié)助”和《物業(yè)管理?xiàng)l例》明確的“社區(qū)內(nèi)全體業(yè)主組成業(yè)主大會，由業(yè)主大會選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會，執(zhí)行業(yè)主大會的決定事項(xiàng)”等規(guī)定，按要求在轄區(qū)建立符合標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)主委員會，維護(hù)業(yè)主權(quán)益、提升自治水平。

（2）增強(qiáng)居民參與意識?！按甯木印鄙鐓^(qū)居民多為失地農(nóng)民，主體理性不足、政治能力貧乏、有效參與嚴(yán)重不足，參與意識亟待增強(qiáng)。一是建立相應(yīng)地激勵機(jī)制，可以是物質(zhì)激勵，如結(jié)合社區(qū)志愿服務(wù)站工作機(jī)制，將居民參與社區(qū)治理的時長進(jìn)行核算，按市場兌換相應(yīng)生活用品、家政消費(fèi)券等；也可以是精神激勵，如在文明家庭、各類好人評選中予以傾斜。二是搭建參與平臺?？偨Y(jié)西閆莊村建立并落實(shí)黨務(wù)村務(wù)公開、“民情懇談會”制度，村“兩委”班子每月1日雷打不動聽民意、解民憂；建立紅白理事會，完善村規(guī)民約，設(shè)立文明獎勵金，引導(dǎo)移風(fēng)易俗，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在轄區(qū)各村、小區(qū)建立村民議事制度，暢通居民參與社區(qū)治理的渠道。

3.2 轉(zhuǎn)變角色定位，在提升社會治理共同體專業(yè)化水平上下功夫

（1）理順政府與社區(qū)居委會的功能定位和職責(zé)分工。社區(qū)居民委員會從性質(zhì)上而言是群眾性自治組織，但在實(shí)踐過程中，居委會往往承擔(dān)了大量行政職能，逐步演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)在社區(qū)的派出機(jī)構(gòu)和行政觸角。J社區(qū)也是如此，承接了政府部門轉(zhuǎn)移的創(chuàng)文、民政、信訪、安全、計(jì)生、網(wǎng)信、統(tǒng)計(jì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、民宗、統(tǒng)戰(zhàn)、科普、勞服等事務(wù)，社區(qū)居委會由自治組織變?yōu)檎鋵?shí)行政任務(wù)的執(zhí)行者，行政化傾向較為嚴(yán)重。下一步，要加快政府職能轉(zhuǎn)變。合理定位，明確其指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督功能，而非社區(qū)治理的直接參與者。一方面，結(jié)合“放管服”改革，促進(jìn)便民服務(wù)事項(xiàng)責(zé)權(quán)一致、同步下沉到基層，全面提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和社區(qū)自治水平；另一方面，加大對“村改居”社區(qū)的資金扶持力度。

（2）打造高質(zhì)量社區(qū)工作者隊(duì)伍，提升服務(wù)群眾水平。一是規(guī)范錄用制度，把好入口關(guān)選拔一批有知識、有能力、有責(zé)任感的專業(yè)型人才；二是嚴(yán)格考核制度，每年對社區(qū)工作者進(jìn)行專業(yè)考核，從工作能力、工作態(tài)度等多方面進(jìn)行評價，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，保證社區(qū)人才隊(duì)伍整體水平；三是完善激勵機(jī)制，提高社區(qū)黨務(wù)工作者薪資待遇，對表現(xiàn)優(yōu)秀的社區(qū)黨務(wù)工作者予以獎勵；四是選派優(yōu)秀人才到社區(qū)任黨組織書記，打破地域、單位限制，充實(shí)社區(qū)人才隊(duì)伍。

3.3 完善法治保障，在提升社會治理共同體法治化水平上下功夫

早在1988年、1989年，我國就已制定了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，對于村委會、居委會的組成和職責(zé)、選舉辦法、村（居）民會議和村（居）民代表會議、民主管理和民主監(jiān)督都有明確規(guī)定。但直到今天，仍沒有形成專門的居民議事法和社區(qū)治理創(chuàng)新的相關(guān)法律。這就造成了社區(qū)治理創(chuàng)新的各項(xiàng)制度、模式缺乏法律保障；例如，《西閆莊村村民議事會制度》指出，“權(quán)力清單上的便民服務(wù)類事項(xiàng)及群眾生活瑣事日常家事等，由‘兩委’干部全程代辦”；而我國村民委員會在治理農(nóng)村的過程中是按照《村委會組織法》的規(guī)定來行使職權(quán)的，對于執(zhí)行議事會的決議是沒有法律規(guī)定的。也就是說，在法律框架內(nèi)，對于村民議事會的決議村民委員會有權(quán)力不予執(zhí)行，這就將村民議事會的決議和共識推到了缺乏合法性的尷尬境地。