嘉陵江保護(hù)立法“五部曲”

陳越

“獨(dú)泛扁舟映綠楊，嘉陵江水色蒼蒼。行看芳草故鄉(xiāng)遠(yuǎn)，坐對(duì)落花春日長(zhǎng)?！碧拼?shī)人劉滄曾在巴蜀漫游時(shí)為嘉陵江寫(xiě)下了膾炙人口的詩(shī)篇。

嘉陵江發(fā)源于秦嶺北麓，流經(jīng)陜西、甘肅、四川，最后在重慶匯入長(zhǎng)江，是長(zhǎng)江流域面積最大的支流，是川渝兩地共界河流，四川段干流長(zhǎng)641公里、流域面積3.58萬(wàn)平方公里，重慶段干流長(zhǎng)152公里、流域面積0.96萬(wàn)平方公里，是長(zhǎng)江上游重要生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)地，是沿岸群眾重要的飲用水水源地，具有十分重要的生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能。

緣起

協(xié)同共護(hù)勢(shì)在必行

雖然近年來(lái)川渝兩地共同開(kāi)展了水污染聯(lián)防聯(lián)控，嘉陵江干流水質(zhì)常年穩(wěn)定達(dá)到Ⅱ類(lèi)，但部分跨界支流水質(zhì)達(dá)不到水域功能要求，少數(shù)支流斷面水質(zhì)為Ⅳ類(lèi)，甚至有個(gè)別支流斷面水質(zhì)為Ⅴ類(lèi)，小溪小溝生態(tài)基流斷流也時(shí)有發(fā)生。

2020年7月23日，川渝兩省市人大常委會(huì)簽署《四川省人大常委會(huì)重慶市人大常委會(huì)關(guān)于協(xié)同助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的合作協(xié)議》，其中就包括嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法合作事宜。

2020年12月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)了長(zhǎng)江保護(hù)法，對(duì)協(xié)同推進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)作出了明確規(guī)定。而嘉陵江是長(zhǎng)江上游最重要的支流，生態(tài)屏障戰(zhàn)略意義重大。

隨著《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》出臺(tái)，嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的重要內(nèi)容。

“這些為川渝兩省市人大協(xié)同開(kāi)展嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法提供了指導(dǎo)和遵循?！敝貞c市人大城環(huán)委主任委員屠銳說(shuō)，開(kāi)展嘉陵江流域協(xié)同立法，是長(zhǎng)江保護(hù)法在嘉陵江流域的細(xì)化、補(bǔ)充和完善，也是兩省市人大常委會(huì)助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的重要舉措。

破局

找準(zhǔn)問(wèn)題 “小切口”立法

立法工作此后啟動(dòng)，川渝兩地流域資源稟賦、功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、保護(hù)方法和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等存在差異，統(tǒng)一流域管理標(biāo)準(zhǔn)難度較大，這讓立法者們有些“傷腦筋”。

2020年9月，重慶市人大常委會(huì)在開(kāi)展立法調(diào)研時(shí)，市司法局、市生態(tài)環(huán)境局、市水利局等部門(mén)認(rèn)為：我市已出臺(tái)《重慶市水污染防治條例》，對(duì)本市行政區(qū)域內(nèi)的江河、湖泊、渠道、水庫(kù)等地表水體和地下水體的污染防治作出了規(guī)定，是否還需要專(zhuān)門(mén)為嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，應(yīng)慎重考慮。

隨后，重慶市人大常委會(huì)又向我市嘉陵江流域的11個(gè)區(qū)征求意見(jiàn)。各區(qū)強(qiáng)烈要求對(duì)嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境管理與保護(hù)進(jìn)行立法，并提出了“建立嘉陵江流域聯(lián)合河湖長(zhǎng)制，定期開(kāi)展跨界河流聯(lián)合巡河工作”“川渝兩地政府建立嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制”等建議。大家認(rèn)為，開(kāi)展嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法是保護(hù)好嘉陵江一江碧水的現(xiàn)實(shí)需要。

經(jīng)過(guò)前期調(diào)研，找準(zhǔn)了問(wèn)題難點(diǎn)，為市人大城環(huán)委確定協(xié)同立法形式、范圍、方法，提供了思路。

“我們逐條梳理各方的意見(jiàn)建議，發(fā)現(xiàn)反映最多的問(wèn)題是‘聯(lián)防聯(lián)控’?！蓖冷J說(shuō)，這恰是我市現(xiàn)行水生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的弱項(xiàng)。

“可否僅就‘聯(lián)防聯(lián)控’開(kāi)展協(xié)同立法？”市人大城環(huán)委的這一提議，得到了市生態(tài)環(huán)境局等單位的積極響應(yīng)。各方面一致贊同圍繞“聯(lián)防聯(lián)控”進(jìn)行“小切口”立法。

這一“小切口”立法的想法，得到了重慶市人大常委會(huì)主任張軒的贊同。

敲定

協(xié)同立法固化合作經(jīng)驗(yàn)

2020年9月中旬，川渝兩省市人大常委會(huì)調(diào)研組共赴四川省廣安段、南充段、閬中段，首次聯(lián)合開(kāi)展嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法調(diào)研。

通過(guò)調(diào)研了解到，兩省市及所轄相關(guān)地市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等高度重視聯(lián)防聯(lián)控，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至目前兩省市在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域簽訂了60余項(xiàng)關(guān)于聯(lián)合執(zhí)法、信息共享以及應(yīng)對(duì)環(huán)境突發(fā)事件的合作協(xié)議，但執(zhí)行效果參差不齊。

“一個(gè)重要的原因是聯(lián)防聯(lián)控缺少制度保障。上下游各自為政，尤其是跨行政區(qū)的河流流域交叉斷面、混流區(qū)的流域治理和保護(hù)步調(diào)不一致?！敝貞c市人大城環(huán)委副主任委員代偉華說(shuō)。

“要進(jìn)一步深化流域污染防治聯(lián)席會(huì)議制度，健全信息共享機(jī)制，常態(tài)化開(kāi)展生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法，完善突發(fā)事件聯(lián)合應(yīng)對(duì)機(jī)制等?！彼拇ㄊ∪舜蟪黔h(huán)資委副主任委員馮軍回應(yīng)道，“在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定中，我們將參考《重慶市水污染防治條例》相關(guān)要求，力求兩地達(dá)成統(tǒng)一?！?/p>

通過(guò)此次調(diào)研，川渝兩地對(duì)開(kāi)展嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法的必要性達(dá)成共識(shí)，一致認(rèn)為兩地各個(gè)層面已經(jīng)在區(qū)域協(xié)同上進(jìn)行了廣泛合作，積累了不少好的經(jīng)驗(yàn)做法，需要通過(guò)立法加以固化和推廣。

創(chuàng)新

按需制定“決定+條例”

2020年12月8日，川渝兩省市人大常委會(huì)調(diào)研組再次開(kāi)展聯(lián)合調(diào)研，并舉行了座談會(huì)。聯(lián)合調(diào)研組從渝中區(qū)朝天門(mén)碼頭出發(fā)，乘船考察調(diào)研重慶市中心城區(qū)嘉陵江及長(zhǎng)江干流部分區(qū)域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況、廣陽(yáng)島生態(tài)恢復(fù)保護(hù)情況。

“我市嘉陵江流域水污染防治的主要制度是健全的，措施是符合實(shí)際的，總體上能夠滿足依法治水要求，不宜再單獨(dú)制定嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例。但是，嘉陵江流域在我市境內(nèi)多為飲用水水源保護(hù)區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展高強(qiáng)度區(qū)，加之川渝兩地嘉陵江水系跨界河流多達(dá)38條，區(qū)域協(xié)作勢(shì)在必行?！弊剷?huì)上，屠銳提出自己的觀點(diǎn)，“開(kāi)展協(xié)同立法十分重要和緊迫，但協(xié)同形式和途徑應(yīng)不拘一格?！?/p>

放眼全國(guó)，既有京津冀關(guān)于《機(jī)動(dòng)車(chē)和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染物防治條例》，三省市均以“條例”的形式進(jìn)行協(xié)同立法;也有滬蘇浙三省市《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問(wèn)題的決定》，以“決定”的形式打破區(qū)域壁壘進(jìn)行協(xié)同立法。

屠銳認(rèn)為，在與四川省協(xié)同開(kāi)展嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法上，應(yīng)結(jié)合實(shí)際，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，突出聯(lián)防聯(lián)控這一重點(diǎn)，立法體裁可以是決定或條例，需要幾條就定幾條。

對(duì)于突出聯(lián)防聯(lián)控這一重點(diǎn)，馮軍表示贊同。他還建議，嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法應(yīng)建立完善區(qū)域協(xié)同機(jī)制，為流域綜合治理和跨區(qū)域環(huán)保協(xié)作提供法治保障。突出加強(qiáng)協(xié)作聯(lián)動(dòng)，建立跨區(qū)域污染防治聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，暢通流域上中下游各級(jí)政府、各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合，暢通聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)和信息共享通道。

最終，經(jīng)過(guò)溝通協(xié)商，兩地人大達(dá)成共識(shí)：重慶市出臺(tái)法規(guī)性決定，四川省制定條例。

立法

通過(guò)和施行“齊步走”

達(dá)成共識(shí)后，川渝兩省市人大常委會(huì)分別著手起草條例和決定。

四川方面，將條例作為省人大常委會(huì)2021年立法計(jì)劃制定類(lèi)項(xiàng)目加快推進(jìn)。重慶市則將決定列為2021年立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目，由市人大城環(huán)委與市生態(tài)環(huán)境局共同負(fù)責(zé)起草。

“雖然是預(yù)備項(xiàng)目，但考慮到協(xié)同立法的特殊性，我們加快了工作節(jié)奏?！蓖冷J介紹，今年3月，重慶市人大城環(huán)委牽頭起草了決定初稿，與市生態(tài)環(huán)境局商議修改完善，并印送四川省人大城環(huán)資委征求意見(jiàn)。

今年5月底收到復(fù)函，重慶市人大城環(huán)委立即會(huì)同市人大法制委、市司法局、市規(guī)劃和自然資源局、市生態(tài)環(huán)境局等召開(kāi)部門(mén)座談會(huì)，結(jié)合四川反饋的意見(jiàn)進(jìn)一步修改完善草案文本。

今年6月初，重慶市人大常委會(huì)副主任陳元春率隊(duì)前往四川省調(diào)研。陳元春表示，通過(guò)實(shí)地調(diào)研，收獲多、體會(huì)深。通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)坦誠(chéng)交流，加強(qiáng)工作互動(dòng)與溝通，兩省市人大齊頭并進(jìn)推動(dòng)嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法工作。

“川渝兩地人大協(xié)同立法，有利于統(tǒng)籌兩地嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)劃，統(tǒng)一流域治理和資源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，為推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，共同筑牢長(zhǎng)江上游重要生態(tài)屏障，保護(hù)川渝地區(qū)嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境提供堅(jiān)強(qiáng)的法治保障。”今年7月9日，張軒在合川區(qū)調(diào)研嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法工作時(shí)指出，要按照環(huán)保法、長(zhǎng)江保護(hù)法等法律法規(guī)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，摸清具體情況，立足川渝協(xié)作和嘉陵江流域的實(shí)際，加強(qiáng)分析研究，做好基礎(chǔ)性工作，運(yùn)用好大數(shù)據(jù)，增強(qiáng)立法的針對(duì)性、可操作性，真正做到針對(duì)問(wèn)題立法、立法解決問(wèn)題。

為了讓“決定”和“條例”高質(zhì)量出臺(tái)，川渝兩省市人大常委會(huì)就協(xié)同立法的各項(xiàng)要點(diǎn)“精雕細(xì)琢”。

“鑒于嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題主要涉及水，且危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移、固體廢物污染防治已有其他法律法規(guī)作出具體規(guī)定，為此，我市決定（草案）的調(diào)整內(nèi)容以水生態(tài)環(huán)境為主，具體包括水污染治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護(hù)等方面?！蓖冷J說(shuō)。

四川省人大城環(huán)資委在調(diào)研論證征求意見(jiàn)的過(guò)程中將法規(guī)的調(diào)整范圍進(jìn)行了擴(kuò)充，除“三水共治”外，還增加了大氣、固廢、危廢管理等內(nèi)容。

2021年10月，重慶市人大城環(huán)委再赴四川省廣元市，就嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法相關(guān)工作進(jìn)行探討交流，并進(jìn)一步完善草案文本。

11月25日，《重慶市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的決定》和《四川省嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》同步通過(guò)，并將于2022年1月1日起同步開(kāi)始施行。

接下來(lái)，川渝兩省市人大常委會(huì)還將協(xié)同開(kāi)展執(zhí)法檢查、視察、專(zhuān)題調(diào)研等活動(dòng)，推動(dòng)“條例”和“決定”的貫徹實(shí)施。