國內(nèi)外特大城市交通需求管理政策與實施效果比較研究

南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司

0 引 言

伴隨著城市化、機動化、現(xiàn)代化的進程不斷加快，以“北上廣深”為代表的特大城市的交通供需矛盾日益突出，由小汽車交通爆炸式增長和無節(jié)制使用，以及不盡合理的城市功能布局與開發(fā)模式等帶來的交通擁堵、交通污染、城市蔓延等已經(jīng)成為制約城市健康可持續(xù)發(fā)展的日益嚴(yán)重的城市病。一方面，特大城市的城市化進程不斷加快，城市建成區(qū)面積不斷擴大，城市人口規(guī)?？焖僭鲩L，城市居民的日常出行需求也逐步攀升。北京中心區(qū)工作日居民出行總量從1986年的939萬人增長到2019年的3 957萬人次，年均增長率達9.7%[1]；上海市日均出行總量由2009年的4 200萬人次提升到2019年的5 710萬人次，年均增長率為3.6%[2]。同時，特大城市的主城功能往往過度集中，而新城綜合配套仍不完善，職住分離導(dǎo)致高峰期城市的重要通道持續(xù)飽和。另一方面，當(dāng)前特大城市已經(jīng)進入存量為主的發(fā)展階段，單純依靠交通設(shè)施建設(shè)已經(jīng)無法解決交通困局。中國大城市今天所面臨的這些與城市交通發(fā)展模式和路徑緊密關(guān)聯(lián)的城市問題，其實歐美等先工業(yè)化、城市化、機動化國家在20世紀(jì)50～70年代就已經(jīng)經(jīng)歷過了。歐美先發(fā)國家意識到了單純依賴增加道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給側(cè)來緩解城市交通擁堵是不現(xiàn)實、不可能的，必須從交通需求側(cè)的合理調(diào)控和管理（即所謂交通需求管理，Transportation Demand Management, TDM），減少出行需求和對小汽車出行方式的依賴，才可能從根本上緩解交通擁堵、控制交通污染、遏制城市無序蔓延。經(jīng)過近半個多世紀(jì)的研究和實踐，TDM理念和觀念已經(jīng)被廣泛接受，并取得了豐富的理論成果與實際成效、實踐經(jīng)驗。限于篇幅，本文無法對TDM理論研究成果作系統(tǒng)總結(jié)和闡述，而是以問題導(dǎo)向、過程導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向為切入點和分析邏輯，聚焦于國內(nèi)外若干典型特大城市，如北京、上海、南京、東京、新加坡及香港等的交通需求管理政策發(fā)展歷程，客觀總結(jié)各自發(fā)展經(jīng)驗，對比實施效果，同時結(jié)合我國國情，提出特大城市交通需求管理政策的發(fā)展建議。

2 國內(nèi)外特大城市的交通需求調(diào)控政策發(fā)展歷程與評估

2.1 北京市交通需求調(diào)控政策發(fā)展歷程

北京市的機動化發(fā)展趨勢一直強勁，機動車保有水平穩(wěn)居全國首位，至2019年底，北京市常住人口達2 153.6萬人，機動車保有量高達636.5萬輛，千人機動車保有量高達296輛/千人。北京市的交通需求管理政策發(fā)展歷程主要為三個階段[3]，第一階段為2008年以前，以停車管理手段為主。為了改善停車秩序，緩解機動化快速增長趨勢，北京在1998年開始實施停車泊位政策，要求單位或個人車輛上牌和年檢時提供停車泊位證明。政策實施一年后，機動車保有量增長率從15%下降到6%，并且三年內(nèi)基本控制在10%以內(nèi)，但是由于配套制度的不完善，加之與汽車產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生沖突，缺乏立法保障，導(dǎo)致效果逐漸乏力，一年后就開始反彈并在第四年就超過原先水平，該項政策于2004年正式廢止，持續(xù)時間僅為5年。第二階段為2008-2010年，以限制小汽車出行手段為主，通過尾號限行政策保障城市交通運行順暢。第三階段為2010年以后，實施綜合措施緩解交通擁堵，包括常態(tài)化限行、差別化停車收費、小客車無償搖號政策等。不管是限行還是限購政策，均在短期內(nèi)改善了城市道路交通運行狀況，但效果均不可持續(xù)，2008年實施尾號限行政策一年內(nèi)，公交占機動化的出行比率從47%上升到49%，交通擁堵指數(shù)也從5.84下降到5.41。但與此同時，限行政策刺激了私人小汽車的購買，2008-2011年三年間，機動車保有量增長率水平從15%高速提升至22%，這也導(dǎo)致了限行政策的實施效果持續(xù)時間短暫，2010年交通擁堵指數(shù)很快反彈甚至超過實施前的水平，公交占機動化的出行比率也停止穩(wěn)步增長趨勢。機動車的激增也刺激了北京市在2010年出臺搖號政策，2011年實施小客車限購政策以后，機動車的保有量增長率從22%控制到5%左右的水平，有效緩解了機動車的增長速度，常態(tài)化限行及限購政策的實施，短期內(nèi)降低了交通擁堵指數(shù)，但僅持續(xù)一年的時間，擁堵指數(shù)明顯開始回彈，并一直呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。

圖2 北京市公共交通占機動化出行比率歷年統(tǒng)計圖

圖3 北京市交通擁堵指數(shù)歷年統(tǒng)計圖

2.2 上海市交通需求調(diào)控政策發(fā)展歷程

不同于北京，上海早在機動車保有量還不足10萬時就率先開始嘗試實施私家車牌照拍賣政策，1994年正式施行小客車額度拍賣制度，并且自實施該項制度以來，上海市一直不斷修改和完善拍賣規(guī)則，并且不斷推進配套措施，包括公交優(yōu)先戰(zhàn)略、差別化停車收費、外牌限行等以維持實施效果的可持續(xù)性。上海市的交通需求管理政策主要經(jīng)歷四個發(fā)展階段，第一階段為1986-1993年，主要是私車牌照拍賣政策的萌芽期；第二階段為1994-2002年，上海正式實施私車牌照拍賣政策，并實施第二輪公交改革和頒布《上海市城市交通發(fā)展白皮書》，確保了私車牌照拍賣政策的法律地位；第三階段為2003-2012年，主要實施差異化停車收費、公交優(yōu)先等強化政策；第四階段為2013年-至今，主要以不斷修正拍賣政策和綜合施策為主。整體來看，上海對機動車的增長控制效果比較顯著，城市交通運行整體態(tài)勢逐步緩解，高峰擁堵里程比例呈現(xiàn)下降趨勢、高峰快速路高架平均車速也保持穩(wěn)定的水平。至2019年底，上海市的常住人口約2 428.14萬，機動車保有量為443.8萬輛，千人保有量為183輛/千人，在常住人口規(guī)模高于北京、軌道運營里程相當(dāng)?shù)谋尘跋?，機動車千人保有量為北京的68%。

2.3 南京市交通需求調(diào)控政策發(fā)展歷程

圖4 上海市交通需求管理政策發(fā)展歷程與機動車保有量情況示意圖

圖5 上海市早高峰擁堵里程比例（%）

圖6 上海市晚高峰快速路高架平均車速（km/h）

南京市的機動車千人保有量為323輛/千人，高于北京和上海的發(fā)展水平。雖然人均擁車水平較高，但南京市依然是中國大陸少數(shù)對小汽車未采取行政性限牌、限號措施，并保持道路交通基本平穩(wěn)運行的特大城市成功典型。從機動化加速發(fā)展初期開始，南京市便通過多措并舉的手段，長期堅持源頭治理、綜合治理、科學(xué)治理，保障了城市交通平穩(wěn)運行：一是及早明確并長期堅持多心開敞、軸向組團式空間布局和疏解老城、發(fā)展新區(qū)、平衡功能的空間戰(zhàn)略，避免了攤大餅、蔓延式發(fā)展；二是較早明確并長期堅持公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，軌道交通建設(shè)起步早、力度強、見效快，機動化出行中公交分擔(dān)率始終保持在60%以上；三是較早明確并長期堅持城市交通包容發(fā)展、綠色發(fā)展的理念和策略，保持了良好的慢行交通網(wǎng)絡(luò)的完整性、連續(xù)性和良好的出行環(huán)境，慢行交通分擔(dān)率始終保持在50%以上；四是較早明確并長期實施精準(zhǔn)化、科學(xué)化、綜合性交通需求管理的策略，包括對于無小車、高排放車輛的嚴(yán)格管控，對于貨運交通的科學(xué)組織，推行高峰期錯時上下班制度，實行差異化高強度的停車價格調(diào)控，實施道路交通綠波控制、交叉口多相位倒計時控制、交叉渠化、單向交通組織、微循環(huán)交通組織優(yōu)化等。近年來，南京市不斷修訂和強化了“五高五低”停車差異化收費政策（中心高于外圍，白天高于夜間，高峰期高于平峰期，長時間高于短時間，路內(nèi)高于路外）對機動車使用調(diào)控等，以上綜合性措施取得了良好的效果：在未實施行政干預(yù)手段的前提下，機動車保有量增長率逐年下降，2018年的增幅僅為5.8%左右；居民出行對小汽車交通的依賴性和分擔(dān)率明顯低于其他特大城市；中心區(qū)停車需求有較大幅度降低，路內(nèi)占道停車有明顯好轉(zhuǎn)。南京市被交通運輸部首批列入公交都市創(chuàng)建試點城市，也首批通過公交都市創(chuàng)建評估驗收，被授予公交都市創(chuàng)建示范城市稱號。

圖7 南京市近年停車收費政策對機動車保有量增長調(diào)控作用示意圖

2.4 香港交通需求調(diào)控政策發(fā)展歷程

香港是世界上人口密度最高的城市之一，在常住人口達750萬，日均出行量超過1 400萬人次的背景下，其道路交通依然保持暢通，綠色交通出行比例達到90%，機動車保有量不足90萬輛，千人機動車擁有量為106輛/千人，僅占北京的1/3左右。1974-1995年，香港在機動車千人保有水平僅為30輛/千人的時候，便開始實施第一套機動車管控政策，包括“車輛登記首次稅”、“牌照費”、“燃油稅”等措施，主要通過提高擁車成本以控制機動車的發(fā)展總量。1996年后，一方面香港多次修訂收費標(biāo)準(zhǔn)，并不斷完善法律保障以夯實機動車總量調(diào)控政策實施效果，另一方面香港同時強化對機動車使用的調(diào)控，實施高額的路橋費、停車費，并且擬推行擁堵收費政策，通過經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)小汽車的擁有和使用，使得近年來香港的機動車保有量增長率一直保持在5%以下的水平，甚至有些年度出現(xiàn)負(fù)增長，也為香港推進公交優(yōu)先和保障道路交通有序運行奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2.5 新加坡交通需求調(diào)控政策發(fā)展歷程

新加坡是世界人口密度最高的國家之一，但是城市道路交通運行井然有序，與北京相比，人均GDP約為北京的2.6倍，機動車的千人保有量卻只有北京的60%左右。新加坡的交通需求管理發(fā)展歷程主要分為四個階段[4]。第一階段為1968-1989年，主要以購車稅和通行證為主的經(jīng)濟調(diào)控手段為主，大幅提高車輛購置和使用成本，緩解了機動化發(fā)展趨勢，但在80年代隨著交通設(shè)施供給穩(wěn)定增加，機動車保有量增長率又出現(xiàn)增長趨勢。第二階段為1990-1994年，主要是通過擁車證制度強化擁車調(diào)控，隨著擁車證的實施，1990-1992年三年間，機動車保有量增長率從5.4%下降到0.8%，但僅維持三年很快又出現(xiàn)反彈。第三階段為1995年至今，新加坡開始強調(diào)機動車使用調(diào)控，并于1998年成為全球首個通過電子道路收費解決城市交通擁堵的城市，此后也一直不斷鞏固和完善收費和擁車證制度，加強其他配套政策。新加坡通過全面實施各種經(jīng)濟類措施來管控機動車的擁有和使用，并不斷完善配套政策以鞏固實施效果，取得的成效較為顯著，近年來，新加坡的機動車保有量增長率一直控制在10%以內(nèi)且呈現(xiàn)逐年下降趨勢，并在多個年份甚至出現(xiàn)負(fù)增長。

圖8 香港市交通需求管理政策發(fā)展歷程與機動車保有量情況示意圖

2.6 東京交通需求調(diào)控政策發(fā)展歷程

東京是人口過1 000萬的國際大都市，也是日本人口密度最高都道府縣，東京千人機動車保有量是北京的2倍，但在高擁車水平的前提之下，東京的道路交通運行依然保持暢通，綠色出行比例達到85%～90%。與國內(nèi)大多城市不同的是，東京在機動化發(fā)展初期就把軌道交通作為交通體系的主體，很早明確并堅持公交優(yōu)先政策，因此構(gòu)建了以軌道交通為主導(dǎo)的城市交通發(fā)展模式[5]。對待私人小汽車交通，東京的發(fā)展調(diào)控政策主要歷經(jīng)兩個階段，包括第一階段（1962-1990年），為了緩解停車難的問題，抑制小汽車的增長，東京在機動化發(fā)展初期確立停車泊位證政策。第二階段（1991年-至今），主要通過不提供免費車位及高昂的停車費等措施抑制小汽車的使用，這一時期，東京的機動車保有量基本穩(wěn)定，增長率一直處于0左右，這也是東京道路交通運行順暢的主要原因。

3 政策對比分析

3.1 適時啟動機動車發(fā)展調(diào)控

上海、香港、新加坡、東京都是在機動車千人保有量僅為20-50輛/千人的時候，便開始實施機動車調(diào)控政策。而北京市在機動車發(fā)展起步階段并未采取有效的機動車調(diào)控政策，停車泊位政策啟動時機動車保有量也已經(jīng)接近東京的1.5倍，并且由于配套措施不完善導(dǎo)致該政策很快夭折，導(dǎo)致機動車保有量增長率逐年增長，甚至一度高達22%，直至機動車保有量超過300萬輛時，北京市才開始實施機動車限行、限購等政策。通過對比，機動化發(fā)展初期若不采取有效的機動車發(fā)展調(diào)控措施，機動車將高速增長，城市道路交通也很快會達到飽和狀態(tài)，導(dǎo)致交通擁堵，此時再開始管控機動車發(fā)展、強調(diào)公交優(yōu)先顯然效果打折、代價過大。

3.2 明確不同階段的發(fā)展重點

各城市在不同發(fā)展階段的交通需求管理政策發(fā)展重點較為一致，在機動化快速發(fā)展的起步期，可以通過收取較高的小汽車注冊費、牌照稅等經(jīng)濟杠桿，提高擁車成本和門檻等措施以控制機動車總量的增長速度；即使要實行剛性定額配給，也應(yīng)當(dāng)及早啟動，從而為公共交通尤其是軌道交通的發(fā)展?fàn)幦r間；更重要的是，要及早明確并長期堅持功能配套、職居平衡等用地布局優(yōu)化和公交優(yōu)先發(fā)展等戰(zhàn)略，有效促進交通減量，降低對小汽車出行依賴。而如果進入到了機動化的中后期，各城市更多采用以經(jīng)濟、技術(shù)、法治等手段對小汽車的使用進行調(diào)控，經(jīng)濟手段包括通過征收高額的停車費用、交通擁堵費等措施；技術(shù)與法治措施包括中心區(qū)停車配建和供給減量，劃定低排放甚至零排放區(qū)域，限制非綠色能源機動車輛進入等。

圖9 新加坡交通需求管理政策發(fā)展歷程與機動車保有量情況示意圖

圖10 東京交通需求管理政策發(fā)展歷程與機動車保有量情況示意圖

3.3 從行政手段為主導(dǎo)向經(jīng)濟手段為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變

與國際城市相比，國內(nèi)多數(shù)城市還處于通過行政干預(yù)對機動車實施限購和限行的初級階段，國際城市在現(xiàn)階段傾向于采取更符合市場規(guī)律的經(jīng)濟手段調(diào)控機動車的擁有和使用，并且將收取的費用投入到公共交通建設(shè)中，促進良性循環(huán)。而從實施效果來看，以限購限行為代表的行政措施僅能延緩小汽車的增長時間，不能控制機動車總量的增長，短時間對緩解城市交通擁堵有所成效，但是長期不可持續(xù)，機動車交通很快出現(xiàn)反彈。此外，我國目前正處于快速發(fā)展時期，國家汽車產(chǎn)業(yè)的政策導(dǎo)向與目前國內(nèi)城市以“兩限”為主要手段沖突。近年來，國家多次出臺政策明確應(yīng)避免限購、限行政策常態(tài)化，鼓勵以經(jīng)濟手段為主進行調(diào)控。因此，行政干預(yù)在社會經(jīng)濟條件還不夠成熟時，一定程度可以作為交通需求管理的重要手段，但其緩堵效果僅能短期有效，長遠(yuǎn)來看，還需堅持以市場化的經(jīng)濟手段為導(dǎo)向，發(fā)揮經(jīng)濟手段對交通資源的配置優(yōu)勢。

3.4 從強調(diào)擁車調(diào)控向強調(diào)用車調(diào)控轉(zhuǎn)變

國際國內(nèi)城市的交通需求管理模式主要分為兩類，一類是以東京、南京為代表的小汽車總量不限制、使用管控的模式；另一類是以北京、上海、香港和新加坡為代表的小汽車擁車限制、使用管控的模式。從實施效果上來看，雖然東京、南京沒有對小汽車采取限購措施，僅僅依托經(jīng)濟手段對小汽車使用進行高強度管控，依然可以取得較好的緩堵成效。并且從發(fā)展趨勢上來看，通過限制機動車擁有來緩解交通擁堵的效果最終將會隨著機動車總量的逐步增長而被逐漸削弱，國際發(fā)達城市的經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展到成熟階段，公共交通體系發(fā)展較為健全，都在向強調(diào)機動車使用調(diào)控的方向轉(zhuǎn)變，通過增加用車成本以緩解道路交通壓力。

3.5 綜合性配套措施

國際國內(nèi)經(jīng)驗都表明，單一的機動車發(fā)展管控措施的實施效果不具有可持續(xù)性，與此同時必須同步進行配套措施實施，否則機動車發(fā)展趨勢必然回彈。為了保障和鞏固政策的實施效果，必須基于一系列的綜合配套政策，包括堅持交通與用地協(xié)調(diào)以從源頭上減少小汽車的使用強度；堅持公共交通優(yōu)先，構(gòu)建高質(zhì)量的公交服務(wù)體系為居民提供集約化的出行選擇；采取精細(xì)化、智能化的交通管理措施提升道路系統(tǒng)的通行能力和效率；這些都是以管控小汽車為目標(biāo)的交通需求管理政策實施的必備前提，也是保障城市交通運行通暢的根本之策。

3.6 建立政策長效跟蹤評估機制

與國內(nèi)城市相比，國外城市針對政策實施效果會配套后評估機制。比如新加坡針對擁堵收費政策建立了后評估機制，通過在出租車上安裝GPS系統(tǒng)，定時測定車速，根據(jù)網(wǎng)絡(luò)運行效果實時調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)。為了提升政策實施的精準(zhǔn)性、有效性及科學(xué)性，需要借鑒國際經(jīng)驗，建立動態(tài)、客觀的不同階段政策方案的持續(xù)跟蹤的全過程評估機制，通過挖掘出行需求特征與演變規(guī)律，網(wǎng)絡(luò)運行結(jié)果與公眾對政策的反應(yīng)等，對政策的執(zhí)行進行長期的跟蹤評估和反饋優(yōu)化。

4 結(jié) 語

國內(nèi)國際城市不同階段采取的交通需求管理政策各有所異，實施效果也各有不同。從實施時機選擇和不同階段的發(fā)展重點來看，國際城市更多的在機動化發(fā)展初期便開始實施機動車發(fā)展調(diào)控政策，在限制小汽車擁有的同時大力發(fā)展公共交通；在經(jīng)濟發(fā)展到一定程度時更多通過經(jīng)濟手段管控小汽車的使用，并不斷擴充和完善綜合配套措施，以夯實政策實施效果，轉(zhuǎn)變小汽車出行方式。從實施政策的選擇來看，國內(nèi)以北京為代表的超大城市以行政干預(yù)為主要手段，重點對小汽車擁有進行調(diào)控，而小汽車的使用仍處于低成本的狀態(tài)，實施效果短期有效，長期不可持續(xù)。而國際城市更多的通過經(jīng)濟杠桿調(diào)控小汽車的擁有和使用，在現(xiàn)階段，更多的強調(diào)對小汽車使用調(diào)控，并且僅依托經(jīng)濟手段限制小汽車的使用也能取得較好的成效。從配套手段來看，國際城市通過科學(xué)的城市規(guī)劃布局、提升公交服務(wù)能力和水平等綜合性措施支撐政策實施效果，抑制機動車交通反彈趨勢，此外還通過建立動態(tài)、客觀、長效的政策實施效果跟蹤評估機制，不斷對政策方案反饋優(yōu)化。因此，交通需求管理政策的實施只有把握準(zhǔn)時機，為公共交通發(fā)展贏得時間窗口，才能充分保障政策的實施成效。同時，在經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的趨勢下，未來特大城市的交通需求管理政策應(yīng)逐步向以經(jīng)濟手段為主導(dǎo)，以用車管控為主導(dǎo)的方向轉(zhuǎn)變，并不斷擴充和優(yōu)化相關(guān)綜合性配套措施與評估機制，以夯實政策的實施效果。