地方政府行政審批制度改革與創(chuàng)新分析

摘 要：當(dāng)前，改革與創(chuàng)新已經(jīng)成為我國主導(dǎo)的政治話語[1]。無論是國務(wù)院各部委還是各級(jí)地方政府都在進(jìn)行著不同程度的政府改革。行政審批制度改革作為地方政府機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分，是全面轉(zhuǎn)變政府職能和深化行政體制改革的關(guān)鍵點(diǎn)與突破口[2]。在對(duì)當(dāng)前我國地方政府行政審批制度改革實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，運(yùn)用案例分析方法，對(duì)浙江省“最多跑一次”改革的實(shí)施背景、成效與創(chuàng)新之處進(jìn)行深入探究，以期為我國地方政府機(jī)構(gòu)改革提供啟示。

關(guān)鍵詞：地方政府;機(jī)構(gòu)改革;創(chuàng)新;行政審批制度改革;“最多跑一次”改革

中圖分類號(hào)：D631.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）33-0140-02

行政審批制度改革作為中國政治體制改革框架中的核心架構(gòu)之一，是連接我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和社會(huì)體制變革的橋梁和中間環(huán)節(jié)，在我國現(xiàn)有改革進(jìn)程中起著舉足輕重的作用?，F(xiàn)階段，我國地方政府層面的行政審批制度改革正在向縱深推進(jìn)并取得了積極成效。然而，在改革的進(jìn)程中依然存在著一系列或大或小的問題，成為實(shí)現(xiàn)地方政府機(jī)構(gòu)改革預(yù)期目標(biāo)的一大障礙。2017年伊始，浙江省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志以“壯士斷腕”的極大勇氣，排除改革過程中可能存在的制約因素和難處，將“最多跑一次”改革努力向前推進(jìn)[3]。截至目前，浙江省“最多跑一次”行政審批制度改革已歷經(jīng)近三年的時(shí)間，此次改革在沖破地方政府行政審批制度藩籬、切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能等方面都取得了前所未有的成績，為我國在新的歷史發(fā)展階段加快推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有益的借鑒與參考。

一、行政審批制度改革及有關(guān)文獻(xiàn)回顧

行政審批是當(dāng)今政府運(yùn)用公權(quán)力來協(xié)調(diào)本國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各領(lǐng)域事務(wù)的一項(xiàng)極為重要的事前管控措施。而作為政府運(yùn)用宏觀調(diào)控手段來對(duì)資源進(jìn)行配置的重要制度安排之一的行政審批制度，在不同的國家、在同一國家的不同歷史發(fā)展階段，由于受到生產(chǎn)力的發(fā)展水平、社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)制度、本國歷史文化傳統(tǒng)、國民素質(zhì)道德水平等多方面因素的綜合影響，會(huì)呈現(xiàn)出不同的特征。在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善、民主政治建設(shè)不斷發(fā)展的大背景下，行政審批制度也應(yīng)隨之進(jìn)行適度的調(diào)整與變革，以適應(yīng)我國新時(shí)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的需要，向著實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)穩(wěn)步前進(jìn)。

縱觀國內(nèi)已有文獻(xiàn)資料研究，我們不難發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)者們對(duì)行政審批制度改革的探究性理論成果大致可以劃分為兩方面。

（一）行政審批制度改革過程中面臨的困境及優(yōu)化路徑

在《行政審批制度改革攻堅(jiān)期的問題分析與突破策略》（2012）一文中，張定安指出，現(xiàn)已進(jìn)入改革攻堅(jiān)期和深水區(qū)的行政審批制度，諸如行政審批體制待突破、審批程序待規(guī)范等問題仍然存在并且亟待解決，我們必須要有極大的勇氣，以更為長遠(yuǎn)的眼光、更具系統(tǒng)性的思維來突破現(xiàn)有體制的束縛，把我國的行政審批制度改革推向更高的發(fā)展階段[4]。還有部分學(xué)者從行政許可的角度指出在我國行政審批的過程中，存在著對(duì)行政許可項(xiàng)目和非行政許可項(xiàng)目管理不規(guī)范等突出問題?！盀榇?，必須要認(rèn)真清理非行政許可審批項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)行政審批設(shè)定的監(jiān)督，盡快轉(zhuǎn)變觀念和創(chuàng)新管理方式，逐步減少對(duì)行政許可的依賴?！盵5]王子益（2019）在《河北省行政審批制度改革中的問題與對(duì)策》一文中，通過對(duì)河北省行政審批制度改革實(shí)踐中存在的問題進(jìn)行詳細(xì)分析之后，提出了要“切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化審批流程、加快網(wǎng)上審批平臺(tái)建設(shè)等若干重要舉措”[6]。

（二）對(duì)行政審批制度改革的不同研究視角

1.政府職能轉(zhuǎn)變視角。在《全面推進(jìn)地方政府簡政放權(quán)和行政審批制度改革的對(duì)策建議》（2014）中，張定安認(rèn)為，地方政府職能部門及其工作人員要把依法治國這一治國安邦的基本方略和為人民服務(wù)的辦事理念貫穿于行政審批制度改革過程的始終。與此同時(shí)，也應(yīng)將政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)作為改革的一項(xiàng)重要任務(wù)來抓緊落實(shí)，增強(qiáng)政府公信力、提高政府辦事效率和質(zhì)量，真正建成人民滿意的服務(wù)型政府[7]。

2.政治與法律視角。部分學(xué)者將研究焦點(diǎn)聚焦在行政審批制度改革過程中存在的法律問題方面，例如王克穩(wěn)（2002）在《行政審批制度的改革與立法》中，從另一視角——政治與法律視角，深刻剖析了在我國行政審批制度改革過程中可能存在的困境、未來改革的走向及其中涉及的眾多法律問題，并運(yùn)用行政法的相關(guān)規(guī)定對(duì)如何進(jìn)一步規(guī)范行政審批流程等方面內(nèi)容提出了自己的主張[8]。

3.經(jīng)濟(jì)視角。還有部分學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，通過對(duì)經(jīng)實(shí)地調(diào)查走訪收集起來的企業(yè)成本—收益數(shù)據(jù)進(jìn)行分析之后認(rèn)為，行政審批中心的設(shè)立通過影響企業(yè)的資源配置效率進(jìn)而推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的增長。

二、地方政府行政審批制度改革

黨的十九大會(huì)議明確表示，要給予省級(jí)及以下政府職能部門更多的發(fā)展自主權(quán)，積極探索在我國各省、市、縣級(jí)層面對(duì)職責(zé)、功能相近的黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行合并或者合署辦公?；谠擁?xiàng)規(guī)定，地方政府行政審批制度改革開始之初便在自主權(quán)方面做出了符合自身實(shí)際情況的適當(dāng)調(diào)整。如浙江省委省政府直接負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)“最多跑一次”改革;山西省將省政府辦公廳的政務(wù)改革、管理職責(zé)和有關(guān)部門承擔(dān)的行政審批服務(wù)管理、政務(wù)信息管理等職能進(jìn)行整合，新組建了我國首個(gè)省行政審批服務(wù)管理局，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了“一枚圖章”管審批的改革氣象[9]。

我國地方政府行政審批制度改革發(fā)展至今，所取得的成效顯著。然而，目前我國的地方政府行政審批制度改革仍然存在著諸多困境，亟待解決。那么，如何精準(zhǔn)地識(shí)別出制約地方政府行政審批制度改革向前推進(jìn)的癥結(jié)所在，便成為一個(gè)極具現(xiàn)實(shí)意義的研究課題。

三、地方政府行政審批制度改革與創(chuàng)新：“最多跑一次”改革

“最多跑一次”是指普通民眾到政府職能部門辦理業(yè)務(wù)，在所辦理的業(yè)務(wù)符合我國相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的受理?xiàng)l件且所需申請(qǐng)材料齊全的情況下，從提交受理材料到最終辦理完成只需要去相關(guān)政府部門一次甚至無須上門。這一改革率先由浙江省委省政府提出并實(shí)施，是一場旨在轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府職能部門及其工作人員的工作效率和服務(wù)質(zhì)量、為普通民眾提供“便民、高效、廉潔、規(guī)范”服務(wù)的政府創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)。

（一）“最多跑一次”改革的成效

“最多跑一次”改革將地方政府機(jī)構(gòu)改革的客觀要求同人民群眾的實(shí)際需要有機(jī)結(jié)合在一起，并將政府機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分——行政審批制度改革作為此次改革的核心，不僅大幅度地提高了普通民眾的獲得感，而且在一定程度上也有力推動(dòng)了我國政府職能的轉(zhuǎn)變，向著建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)前進(jìn)。把最大限度地減少制度性交易費(fèi)用支出作為“最多跑一次”改革的目標(biāo)之一，這將在客觀上推動(dòng)我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成果及其他各領(lǐng)域改革成果凝聚起來，共同發(fā)揮作用，在全社會(huì)呈現(xiàn)出“一子落而滿盤活”的改革預(yù)期效果[10]。同時(shí)，“最多跑一次”改革呈現(xiàn)出來的巨大引導(dǎo)示范效應(yīng)，使得山西、陜西、福建等省份也陸續(xù)推出了類似改革，在國內(nèi)引領(lǐng)了新一輪改革浪潮。

（二）“最多跑一次”改革的創(chuàng)新之處

浙江省“最多跑一次”改革值得我國其他地區(qū)學(xué)習(xí)與借鑒的創(chuàng)新之處有很多。首先，與歷次改革最大的不同點(diǎn)，便在于本次改革直接由省委主導(dǎo)，直接以“用戶體驗(yàn)”“人民群眾的獲得感”作為改革的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，避免了政府機(jī)構(gòu)改革由政府部門來主導(dǎo)，由政府部門決定改什么、怎樣改的弊病。其次，浙江省“最多跑一次”改革也為我們呈現(xiàn)出一種不同以往的、全新的政務(wù)服務(wù)模式，即“前臺(tái)綜合受理、后臺(tái)分類審批、綜合窗口出件”。與此同時(shí)，“最多跑一次”改革還積極推動(dòng)“一窗受理、集成服務(wù)”這一服務(wù)方式向基層社會(huì)延伸拓展，進(jìn)一步加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)利民服務(wù)平臺(tái)和村（社區(qū)）代辦點(diǎn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府事務(wù)“就近能辦、同城通辦、異地可辦”[11]。再次，“最多跑一次”改革運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，大大促進(jìn)了政府部門行政程序的優(yōu)化變革。在業(yè)務(wù)辦理過程中，通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，并且簡化了信息采集等環(huán)節(jié)，減輕了政府工作人員以及人民群眾的負(fù)擔(dān)。最后，“最多跑一次”改革已開始向著制度化、系統(tǒng)化的發(fā)展軌道邁進(jìn)。浙江省委省政府把標(biāo)準(zhǔn)化作為基礎(chǔ)事情和長效機(jī)制，先后擬定了《政務(wù)辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》《一窗受理、集成服務(wù)》《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件存檔數(shù)據(jù)規(guī)范》《行政服務(wù)大廳現(xiàn)場管理工作規(guī)范》等省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)。

總之，行政審批制度改革是一項(xiàng)具有全局性、挑戰(zhàn)性、復(fù)雜性的事業(yè)，必須常抓不懈，運(yùn)用創(chuàng)新性思維不斷克服改革過程中的困難與挑戰(zhàn)，努力建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，為地方政府機(jī)構(gòu)改革奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

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[10]? 何顯明，張鳴.重塑政府改革的邏輯：以“最多跑一次”改革為中心的討論[J].治理研究，2018，（1）.

[11]? 何增科.地方政府創(chuàng)新的微觀機(jī)理分析——浙江省“最多跑一次”改革案例研究[J].理論與改革，2018，（5）.

[責(zé)任編輯 曉 群]

收稿日期：2020-05-06

作者簡介：許瑾（1995-），女，山西太原人，碩士研究生，從事公共政策研究。