我國城市交通“治堵”實踐與理論探索

摘 要：當前，我國各大城市為了治理城市交通擁堵和改善大氣質(zhì)量問題采取了“尾號限行”等措施，并取得了一定的成效。從本質(zhì)上看，“尾號限行”等措施屬于行政限制行為，即行政機關通過行政強制力對公民財產(chǎn)權(quán)加以限制的行政行為，但由于現(xiàn)行法律規(guī)范的缺失和不足，導致了部分地方政府權(quán)力亂用、濫用的現(xiàn)象十分突出。以政府限制私家車出行為例，對我國城市交通治理中的實踐和相關理論問題進行探討。

關鍵詞：城市交通;治堵;尾號限行;補償

中圖分類號：F279? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）33-0103-02

一、問題的緣起

截至2019年12月底，我國有10個城市為了緩解城市擁堵、改善大氣環(huán)境以及節(jié)能減排分別實施“尾號限行”措施，它們分別是：北京、上海、濟南、杭州、蘭州、南昌、石家莊、貴陽、長春和天津。以北京政府為例，2018年5月，通州區(qū)發(fā)布《通州區(qū)2018年交通綜合治理實施方案》，第24項方案明確指出，將適時推進限行措施，參照五環(huán)內(nèi)限行政策，在區(qū)內(nèi)部分道路采取交通管理限行措施。據(jù)觀察，以上城市和地區(qū)實施“尾號限行”措施以后對城市交通擁堵起到了一定緩解作用。盡管具體實施內(nèi)容規(guī)定不一，但本質(zhì)上都是對公民物權(quán)的行政限制。行政限制意味著對物權(quán)的限制甚至侵害。所謂物權(quán)是指，直接支配，享受其利益，并排除他人支配或者干預的權(quán)利。公民購買車輛，理應享有對其的支配權(quán)，并且有權(quán)不受他人的非法限制，這里的“他人”自然也包括政府機關。盡管“尾號限行”措施取得了一定成績，但也引起了社會的普遍關注和爭論。

二、“尾號限行”措施相關理論

（一）概念及類型

“車輛尾號”限行措施從本質(zhì)上來看，就是對車主使用權(quán)的約束，從而在一定程度上直接影響了其所有權(quán)的價值和效能的實現(xiàn)。行政限制是行政機關依法對物權(quán)施加的限制，其屬于對物權(quán)公法限制的范疇，目的是為了維護和促進公共福祉。大致分為以下類型：第一，緊急限制與常態(tài)限制。緊急限制主要針對緊急狀態(tài)，是一種應急性的限制。比如，突發(fā)新型冠狀病毒肺炎疫情。常態(tài)限制是習慣性的工作狀態(tài)，一經(jīng)采取不會輕易改變。第二，臨時限制與長期限制。臨時限制是指短期內(nèi)的限制;長期限制是指長時間的限制或者無期限的限制。緊急狀態(tài)下一般采取臨時限制，一般常態(tài)下經(jīng)常采取長期限制。第三，影響公民基本生活條件的限制和影響公民生活、生產(chǎn)便利的限制。前者中的“限制”直接影響公民的生活來源和工作機會;后者中的“限制”則直接關系公民日常生活的便利性。比如，對出租車司機進行限行，便會影響其生活來源;對私家車主進行限行，只能影響其生活、工作出行便利。

（二）理論依據(jù)

物權(quán)并非是不受任何權(quán)力限制的權(quán)利，在公益理論的影響下，行政機關可以對公民物權(quán)進行適當?shù)母深A，但干預是有限度的，應當為其設定必要的法律界限?？梢姡姓拗剖加诠?，也必然終于公益，必須受到法律的約束，否則濫用職權(quán)反而損害公益。換言之，行政限制是基于公益對個體權(quán)利的臨時性限制，對其解除必然也要基于公益目的。例如此次突發(fā)新型冠狀病毒肺炎疫情期間，全國各地紛紛延遲恢復“尾號限行”措施便是基于公共利益的考慮。此外，行政限制必須依法而限，不得違背依法行政原則。由于行政限制對個體權(quán)利的貶損較大，因此必須受到法律的嚴格約束。具體而言，它必須遵守法律保留原則，即行政限制應當由法律保留其設定權(quán)，以實現(xiàn)立法權(quán)對行政權(quán)的有效控制。所謂法律保留源于德國行政法學理論，設立之初的目的在于確定立法機關較之行政機關享有優(yōu)先性，涉及公民人身和財產(chǎn)等重大權(quán)利的事項只能由立法機關正式立法才能實現(xiàn)，以防止不民主的政府濫用職權(quán)。但并非一切行政限制事項都需要由法律來設定，只有“重要的事項”才必須由法律直接設定。

因而，判斷行政限制措施是否是關乎公民權(quán)利重大事項的行為就顯得尤為關鍵。筆者認為，是否是“重大事項”應當從以下標準入手：第一，嚴重干涉。這里的“嚴重性”是一個量變引起質(zhì)變的過程和結(jié)果，必須達到一定的量變積累和要求。行政限制措施既約束了個體物權(quán)的一般行使（所有、使用、收益、占有及處分），還改變了物權(quán)本身的內(nèi)容，即導致公民無法對該物進行正常的處分和使用。例如“尾號限行”措施限制了私家車的使用權(quán)。第二，危險干涉。這里的“危險”是在一定范圍和程度之下的，沒有“嚴重干涉”的危害大，一般不會引起民眾的質(zhì)疑和反對，但如果恣意濫用，也將受到法律的限制。由此可見，行政限制采取之必要性在于公民對物的有害性使用，或者有侵蝕公共利益之虞，否則就構(gòu)成濫用。

三、對“尾號限行”措施的限制

（一）比例原則的內(nèi)涵

比例原則源于德國行政法，其背后隱藏著行政手段不能與行政目的相抵觸和違背之事實。簡單來說，就是行政行為不應超越實現(xiàn)預期結(jié)果必要的限度。比例原則具有經(jīng)濟屬性，是人類普遍的經(jīng)驗法則，即手段和結(jié)果應當成正比。這樣的公理被世界各國的行政法學理論界和實務界所接受，發(fā)源于德國，但發(fā)展和完善于各國政府實踐。一般而言，比例原則包括以下四個方面：第一，目的正當，即行政行為之目的應當符合法治原則，不能主觀臆斷和隨意推測。第二，適當性，即實施手段和實現(xiàn)目的之間不僅要有必然的聯(lián)系，還必須有助于行政目的的實現(xiàn)。如果行政決定無法完成行政目標或者不能產(chǎn)生最佳之法律效果，則說明所選擇的手段是不適當?shù)?。第三，必要性，即手段的實施已?jīng)窮盡了其他更好的選擇，相形之下，其他手段無法與其比擬。簡言之，此種選擇是對相對人傷害最小的一種方式，除此方式已經(jīng)沒有其他更好之選擇。第四，效率性，即行政行為與行政結(jié)果之間必須成正比。簡單來講，由于經(jīng)濟性、效率性是比例原則的基本屬性，絕對不能只考慮結(jié)果，而忽視手段及成本問題。

（二）比例原則的適用

具體到“尾號限行”現(xiàn)象中，運用以上所提到的方法，可做以下分析：第一步，必須確定“尾號限行”的行政目的是否正當。只有在行政目的正當?shù)那疤嵯?，才能基于此推進“尾號限行”的工作，才能對行政手段進行選擇。譬如2008年的北京奧運測試賽期間，北京開始單雙號限行。單號日期時候，只能車號的末尾數(shù)字是單號的私家車可以上路，雙號日期的時候，只能車號末尾數(shù)字是雙號的私家車可以上路。在奧運會期間，為了緩解交通擁堵壓力和改善大氣環(huán)境，北京市政府采取非常措施的目的是正當合法的，但奧運會結(jié)束之后屢次發(fā)布延長“尾號限行”的實施期限使其常態(tài)化的做法便值得商榷。毫無疑問，在奧運會期間采取限行措施的行政目的是明確和具體的，因此得到了社會公眾的理解和接受，但隨著奧運會的順利閉幕，此項措施卻悄無聲息的保留了下來，很顯然這與當初的行政目相比已經(jīng)發(fā)生了變化。緩解交通擁堵和改善大氣環(huán)境追求的是長期效果，而非短期變化，既然是長期性的緩解和改善就必須制定長遠的社會治理目標。第二步，必須證實“尾號限行”措施具有適當性。不僅要證明“限行措施”和“緩解交通擁堵”之間具有直接關系，而且還必須有數(shù)據(jù)等證據(jù)證實“限行措施”是“緩解交通擁堵”的最佳方式之一。至少要有客觀數(shù)據(jù)說明不實施“尾號限行”措施就無法解決交通擁堵和大氣污染問題。第三步，對必要性進行大數(shù)據(jù)分析。總所周知，城市交通擁堵和大氣污染等問題是經(jīng)濟社會發(fā)展必然產(chǎn)物，即這是人類發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境治理以及傳統(tǒng)落后社會管理模式之間的矛盾問題。簡單來說，它并非一個單純的法律限制問題，而是一個綜合的社會治理體系和治理能力的完善和提升問題?！拔蔡栂扌小?、“單雙號限行”等限行措施只是綜合治理措施中的一種，但并非是唯一的選擇。行政機關必須在調(diào)查研究的基礎之上利用大數(shù)據(jù)進行分析考察同樣或者相似的有效手段是否存在。很顯然，治理城市交通擁堵還可以從加強交通管理、完善交通基礎設施、發(fā)展公共交通、提高公民交通安全意識、倡導“綠色出行”等方面入手，其中任何一項措施都有利于緩解交通壓力。行政機關在限行措施出臺之前應當進行權(quán)衡和比較，限行措施無疑是對公民物權(quán)傷害較大的一種，應當對其持謹慎態(tài)度?？梢?，政府“治堵”是一項長期、持續(xù)的工作，并非臨時性的限行措施能夠解決，需要全社會的共同努力。

四、對車主的補償

行政限制是基于公共利益的需要，具有合法性基礎，但也會對被限制人的物權(quán)造成一定程度上的貶損，因此需要設定救濟程序。為了公共利益而貢獻出個人利益，有必要對被限制人進行補償。在現(xiàn)實中，以下三種情形應當獲得相應補償：第一，行政限制造成公民物權(quán)完全喪失應當補償。第二，行政限制行為對被限制物進行占有需補償。第三，行政限制導致被限制人生活來源受到直接影響需補償。以“尾號限行”措施為例，“限行”僅僅是分時段和分路段進行，并非導致車輛物權(quán)的完全喪失，可以不予補償。其次，限行行為并沒有實際占有公民車輛，只是限制通行，故不應補償。此外，“限行”措施對私家車車主的通行便利權(quán)造成了一定的影響，并沒有達到影響生活來源的程度，故也不應補償。但如果具有營利性質(zhì)的出租車被限制，則必須給予相應補償。

五、結(jié)語

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，國家治理體系和治理能力還將不斷完善和提升，“尾號限行”等措施作為國家治理和社會治理中的重要組成部分將會不斷反思、矯正和更新其發(fā)展模式。但無論何種形式下的行政限制行為都應當符合法律保留原則和行政比例原則，必須依法行政、依法而限以及理性選擇最優(yōu)化的行政手段。如果行政限制措施是不得已而為之，并對被限制人的物權(quán)造成實際損害，應當為其提供相應的行政救濟。

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[責任編輯 偉 力]

收稿日期：2020-08-06

作者簡介：徐鑫（1981-），男，云南昆明人，教授，碩士研究生，從事行政法研究。