內(nèi)蒙古實施流域補償情況及建議措施

白妙馨　譚明達(dá)　周利光　楊芳　楊歡

摘 要：總結(jié)目前國內(nèi)流域上下游補償?shù)念愋?，對?nèi)蒙古各流域跨盟市上下游情況、跨省上下游情況、相關(guān)政策進(jìn)行分析，提出目前內(nèi)蒙古推動流域上下游補償?shù)拇胧?。主要包括：一是開展《內(nèi)蒙古自治區(qū)重點流域斷面水質(zhì)污染補償辦法（試行）》跟蹤評估;二是以黃河大保護(hù)為契機，以黃河流域巴彥淖爾市、包頭市、呼和浩特市、鄂爾多斯市為試點，推動流域上下游橫向生態(tài)補償;三是自治區(qū)搭建補償平臺，按照“獎懲結(jié)合”的思路，建立補償模型，設(shè)立引導(dǎo)資金，形成“補償資金池”，在充分考慮機會成本和治污投入的基礎(chǔ)上建立盟市補償臺賬，并按期督促實施。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古;流域;橫向生態(tài)補償;資金池;臺賬

中圖分類號：X171.4? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）33-0036-02

一、研究背景

生態(tài)補償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。

近年來，黨中央和國務(wù)院持續(xù)推進(jìn)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補償，印發(fā)的生態(tài)文明建設(shè)系列文件均對生態(tài)補償做出了重要指示，《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機制的意見》將“跨地區(qū)、跨流域補償試點示范取得明顯進(jìn)展”作為我國健全生態(tài)保護(hù)補償機制的目標(biāo)任務(wù)之一。2016年12月20日，財政部、環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委和水利部四部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補償機制的指導(dǎo)意見》（財建[2016]928號）（以下簡稱《意見》），這是首份專門針對流域生態(tài)保護(hù)補償?shù)恼呶募瑢M向生態(tài)保護(hù)補償?shù)目傮w要求、工作目標(biāo)、主要內(nèi)容和保障措施等提出了具體安排，這將加快推動黨中央、國務(wù)院關(guān)于橫向生態(tài)保護(hù)補償?shù)囊舐涞豙1]。

截至2019年10月，廣西、內(nèi)蒙古、山東、湖南、四川等24個?。▍^(qū)、市）已經(jīng)出臺了與流域生態(tài)補償相關(guān)的政策，實現(xiàn)了行政區(qū)內(nèi)全流域生態(tài)補償，湖南、四川、貴州、廣西、青海、內(nèi)蒙古6?。▍^(qū)）主要針對轄區(qū)內(nèi)重點流域開展了流域補償，山東、黑龍江、甘肅、上海等地雖然未實現(xiàn)行政區(qū)內(nèi)全流域生態(tài)補償，但是部分地區(qū)開展了相關(guān)工作[2]。

《內(nèi)蒙古自治區(qū)重點流域斷面水質(zhì)污染補償辦法（試行）》[3]（內(nèi)環(huán)發(fā)[2019]72號）（以下簡稱“《辦法》”）是自治區(qū)第一份專門針對流域補償印發(fā)的文件，《辦法》包含了罰則和獎勵制度，考慮流域特征進(jìn)行了權(quán)責(zé)劃分，但從路徑來講仍然是一項縱向的補償辦法。

縱向的補償雖然一定程度上起到了資源和效益的再分配作用，但較之橫向補償來講其分配的精準(zhǔn)程度、深入程度、對地方主動性的調(diào)度程度都有所不足。因此，盡快選擇試點地區(qū)，逐步推動自治區(qū)上下游橫向生態(tài)補償仍是從根本上改變流域水環(huán)境管理工作的內(nèi)生動力的根本性方法。

二、流域上下游補償?shù)闹饕愋?/p>

根據(jù)不同流域特征和流域內(nèi)面臨的突出問題，作為上游地區(qū)，在與下游地區(qū)開展流域橫向生態(tài)保護(hù)補償工作中，可以將流域生態(tài)補償和污染賠償劃分為三大類型：一是上游地區(qū)對下游地區(qū)跨界流域的污染賠償，二是下游地區(qū)對上游地區(qū)跨界流域的生態(tài)補償，三是下游地區(qū)對上游地區(qū)流域生態(tài)服務(wù)價值的補償。

流域上下游補償分為三種類型：一是跨界流域污染賠償，主要針對流域性污染嚴(yán)重和狂階影響問題突出的地區(qū)，一般是上游地區(qū)對下游地區(qū)污染的賠償;二是跨界流域生態(tài)補償，主要針對流域生態(tài)保護(hù)以及對上游地區(qū)發(fā)展機會成本的影響開展補償，一般是下游地區(qū)對上游地區(qū)的生態(tài)補償;三是流域上游地區(qū)生態(tài)服務(wù)價值補償，主要針對流域生態(tài)服務(wù)價值被忽略，水環(huán)境保護(hù)投入不足的地區(qū)，一般開展下游對上游流域生態(tài)服務(wù)價值補償。

三、內(nèi)蒙古開展流域橫向生態(tài)補償工作現(xiàn)狀

1.內(nèi)蒙古流域概況。內(nèi)蒙古自治區(qū)境內(nèi)的外流水系主要有黃河、嫩江、西遼河、額爾古納河、永定河、灤河等6個水系組成，流域面積61.4萬平方公里，占全區(qū)面積的52.5%。內(nèi)流河水系分布較為零星，主要有烏拉蓋河、額濟納河、艾不蓋河等，流域面積11.66萬平方公里，占全區(qū)面積的9.9%。

2.內(nèi)蒙古流域跨盟市上下游情況及試點選取分析。區(qū)內(nèi)具備跨盟市條件的流域主要有西遼河流域、黃河流域。西遼河流域上游為赤峰市，下游為通遼市，上下游關(guān)系十分清晰。但通遼市西遼河干流斷流十余年，不宜作為初期開展工作的試點地區(qū)。黃河流域涉及7個盟市，烏蘭察布市僅占黃河支流大黑河上游的一小部分，流域面積與水量均較小，開展上下游補償?shù)男枨蟛桓?阿拉善盟、烏海市分布于黃河干流入境段的左右岸，與下游的出入境關(guān)系不是十分明確，開展上下游補償難度較大;巴彥淖爾市、包頭市、呼和浩特市具有較為明確的上下游關(guān)系和出入境斷面，鄂爾多斯市分布于以上三個盟市的右岸。因此，建議將巴彥淖爾市、包頭市、呼和浩特市、鄂爾多斯市四個盟市作為區(qū)內(nèi)流域上下游補償研究的試點地區(qū)，逐步推動開展。

3.內(nèi)蒙古政策出臺情況。“十二五”以來，自治區(qū)落實國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，加快推動生態(tài)文明制度建設(shè)和改革的意見，出臺《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機制的實施意見》（內(nèi)政辦發(fā)[2016]183號）等有關(guān)政策文件，為啟動流域上下游補償提供了思路。

2019年5月，內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳、財政廳印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)重點流域斷面水質(zhì)污染補償辦法（試行）》，主要以流域斷面水質(zhì)狀況和考核結(jié)果為依據(jù)，針對超標(biāo)和斷流的情況規(guī)定了各盟市應(yīng)繳補償金計算方式，以水質(zhì)改善情況及接納入省界斷面超標(biāo)水體情況為依據(jù)規(guī)定了補償金分配方式，獎罰過程中考慮了上下游和左右岸的權(quán)責(zé)分配，并針對補償金的繳納和分配流程進(jìn)行了規(guī)定?！掇k法》的責(zé)任權(quán)重劃分因素中以地市為單位考慮了各類污染源分布、流域面積、社會經(jīng)濟、斷面分布等流域特征因素，在解決流域上下游和左右岸的權(quán)責(zé)分配方面起到較大推動，為開展流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)於肆己玫幕A(chǔ)條件。

四、內(nèi)蒙古流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補償工作的思路及重點措施

1.總體思路。在實際工作中，前述的三種補償類型往往會在上下游利益關(guān)系中共同存在，例如當(dāng)下游為飲用水源地，而上游超標(biāo)排污嚴(yán)重的情況下，上游對下游負(fù)有污染賠償責(zé)任的同時，也享有下游對上游生態(tài)補償?shù)臋?quán)益。因此，需要建立上下游補償?shù)呐_賬制度，理清兩者之間的利益關(guān)系。內(nèi)蒙古地區(qū)處于補償工作開展的初期，由盟市自行開展補償難度較大。建議由自治區(qū)搭建補償平臺，按照“獎懲結(jié)合”的思路，建立補償模型，設(shè)立引導(dǎo)資金，形成“補償資金池”，在充分考慮機會成本和治污投入的基礎(chǔ)上形成盟市補償臺賬，并按期督促實施，建立內(nèi)蒙古地方特色補償制度。

2.重點措施。結(jié)合國家《指導(dǎo)意見》的主要工作內(nèi)容，從內(nèi)蒙古實際情況出發(fā)，梳理了內(nèi)蒙古下一步開展流域上下游橫向生態(tài)補償工作的要點。

第一，理清權(quán)責(zé)關(guān)系。介于內(nèi)蒙古鄂爾多斯市與巴彥淖爾市、包頭市、呼和浩特市復(fù)雜的左右岸和上下游關(guān)系以及水源地、糧食基地、工業(yè)基地等敏感區(qū)和排污單位的交錯分布的情況，需針對各方污染排放和環(huán)境管理現(xiàn)狀對盟市、旗縣間出入境水質(zhì)、水量權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行詳細(xì)梳理，建立權(quán)責(zé)劃分評估體系，為補償工作奠定基礎(chǔ)。

第二，優(yōu)化補償基準(zhǔn)。開展《內(nèi)蒙古自治區(qū)重點流域斷面水質(zhì)污染補償辦法（試行）》跟蹤評估，調(diào)查目前基于流域水環(huán)境質(zhì)量和斷流情況的考核制定的補償基準(zhǔn)對各盟市適用性，完善補償基準(zhǔn)，細(xì)化基準(zhǔn)項類型，調(diào)整基準(zhǔn)的階梯分類標(biāo)準(zhǔn)。

第三，完善監(jiān)測體系。根據(jù)補償需要，優(yōu)化相應(yīng)的水質(zhì)、水量監(jiān)測點位布設(shè)，完善在線監(jiān)測、手工監(jiān)測的指標(biāo)和頻次，明確監(jiān)測主體和數(shù)據(jù)上傳共享機制等。

第四，挖掘流域橫向補償?shù)膬?nèi)生動力。從自治區(qū)黃河流域的開發(fā)利用情況來講，鄂爾多斯市的煤化工基地髙需水低資源的瓶頸和巴彥淖爾市農(nóng)業(yè)水資源指標(biāo)豐富的現(xiàn)狀是流域補償?shù)囊粋€動力。早在“十一五”期間自治區(qū)就已經(jīng)開始研究推動水權(quán)交易工作，目前以鄂爾多斯市和巴彥淖爾市為試點的水權(quán)交易工作已經(jīng)啟動，具備較好的工作基礎(chǔ)。包頭市、呼和浩特市黃河段地表水飲用水水源地的高質(zhì)量用水需求是產(chǎn)生流域補償?shù)牡诙€明顯動力。

第五，建立補償臺賬模型，合理設(shè)立補償標(biāo)準(zhǔn)。流域上下游地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、保護(hù)治理成本投入、水質(zhì)改善的收益、上下游支付能力、下泄水量保障等因素，綜合確定補償標(biāo)準(zhǔn)，建立補償臺賬模型，以更好地體現(xiàn)激勵與約束。補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在建立補償模型的基礎(chǔ)上，通過多次試算，在充分征求盟市意見的基礎(chǔ)上確定。

綜上，本文提出以下建議：一是開展《內(nèi)蒙古自治區(qū)重點流域斷面水質(zhì)污染補償辦法（試行）》跟蹤評估;二是以黃河大保護(hù)為契機，以黃河流域巴彥淖爾市、包頭市、呼和浩特市、鄂爾多斯市為試點推動流域上下游橫向生態(tài)補償;三是自治區(qū)應(yīng)搭建補償平臺，設(shè)立引導(dǎo)資金，形成“補償資金池”，在充分考慮機會成本和治污投入的基礎(chǔ)上建立盟市補償臺賬，并按期督促實施。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 王金南，劉桂環(huán)，文一惠.以橫向生態(tài)保護(hù)補償促進(jìn)改善流域水環(huán)境質(zhì)量——《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補償機制的指導(dǎo)意見》解讀[J].環(huán)境保護(hù)，2017，（7）.

[2]? 劉桂環(huán)，王夏暉，文一惠，朱媛媛，謝婧.以生態(tài)補償助推新時期流域上下游高質(zhì)量發(fā)展[J].環(huán)境保護(hù)，2019，（21）.

[3]? 《內(nèi)蒙古自治區(qū)重點流域斷面水質(zhì)污染補償辦法（試行）（內(nèi)環(huán)發(fā)[2019]72號）》下發(fā)[EB/OL].呼和浩特市人民政府，2019-06-03.

[責(zé)任編輯 文 嬌]

收稿日期：2020-04-17

作者簡介：白妙馨（1980-），女，內(nèi)蒙古五原人，副高級工程師，從事流域水環(huán)境管理研究。