國有企業(yè)監(jiān)管體制改革研究

吳輝球　黃艷　尚艷偉

摘 要：隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國經(jīng)濟日益與國際接軌，國有企業(yè)市場化改革不斷深化，對國有企業(yè)的監(jiān)管也逐漸由以管資產(chǎn)為主轉變?yōu)橐怨苜Y本為主。以習近平總書記為核心的黨中央高度重視國企改革，要求加強國有企業(yè)監(jiān)管體制改革，提出了要以管資本為主的國企監(jiān)管理念，形成“國資監(jiān)管機構—國有資本投資、運營公司—國有企業(yè)”的新型國有資產(chǎn)監(jiān)管體制框架。但我國國有企業(yè)監(jiān)管體制目前還存在人事任免“政企不分”、業(yè)績考核流于形式、監(jiān)管機構定位不明確、法人治理結構不完善等問題。針對這些問題，提出相應的解決對策。

關鍵詞：國有企業(yè);監(jiān)管體制;改革

中圖分類號：F276.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）33-0014-02

一、選題背景和現(xiàn)實意義

1.選題背景。2013年11月12日，十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，指出要“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權力運行的制約和監(jiān)督”，形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，有效發(fā)揮國有資本投資、運營公司功能作用。探索公有制多種實現(xiàn)形式，推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略結構調整，推動多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，增強國有經(jīng)濟活力，同時對國有經(jīng)濟布局進行優(yōu)化。作為國有經(jīng)濟的運行主體，要深化國有企業(yè)改革，完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度。我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革大體經(jīng)過了三個階段。第一階段，國有企業(yè)與國有資產(chǎn)密不可分，管企業(yè)等同于管資產(chǎn)。第二階段，我國引入市場經(jīng)濟，推進經(jīng)濟體制改革，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，企業(yè)形式不再是單純的國有獨資企業(yè)，國有控股企業(yè)和國有參股企業(yè)也較為普遍。在這一階段，建立起了中央、省、市三級國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，將管資產(chǎn)與管人、管事相結合。第三階段，我國國有企業(yè)與國際市場接軌，市場化程度增強，成為公平參與市場競爭的經(jīng)濟主體。以習近平總書記為核心的黨中央高度重視國企改革，提出了要以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，形成“國資監(jiān)管機構—國有資本投資、運營公司—國有企業(yè)”的新型國有資產(chǎn)監(jiān)管體制框架。

2.現(xiàn)實意義。在原有的以管資產(chǎn)為主的監(jiān)管體制下，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構具有較強的行政色彩，“政企不分”現(xiàn)象較嚴重。國資委作為國有資產(chǎn)的監(jiān)管機構，不僅僅是作為一個監(jiān)管機構而存在，在國有企業(yè)人事任免、業(yè)績考核等方面具有很大的權限，很容易利用這種權限對企業(yè)內部經(jīng)營管理進行干預，這就使監(jiān)管流于形式，國有企業(yè)的經(jīng)營自主權很難得到保障。同時，由于國資委過多地參與國有企業(yè)經(jīng)營管理，承擔一定的責任，這很容易導致“越位”與“缺位”現(xiàn)象，容易導致權責不清晰的行為，國企經(jīng)營者也缺乏動力推動企業(yè)發(fā)展，產(chǎn)生推諉行為，導致經(jīng)營效率低下。

在新形勢下，國有資產(chǎn)監(jiān)管方式以管資本為主，國資委僅僅承擔出資人角色，而國有企業(yè)作為經(jīng)營主體，負責企業(yè)日常經(jīng)營活動，權責較為清晰。新形勢下的國企監(jiān)管模式，國資委作為國有資產(chǎn)監(jiān)管機構，直接面對國有資產(chǎn)管理平臺，國有資產(chǎn)管理平臺對接國有企業(yè)，從而弱化了國有資產(chǎn)監(jiān)管機構對國有企業(yè)經(jīng)營管理的直接干預。這種模式，將所有權與經(jīng)營權分開，能夠極大地增強國有企業(yè)作為市場主體的運行效率。同時，隨著國有企業(yè)市場化改革進程的加快，其他資本股東入股國有企業(yè)，建立起股東會、董事會，并派駐監(jiān)事成立監(jiān)事會，這一系列的變化都使得監(jiān)管與經(jīng)營分開，更加有利于國有企業(yè)長遠的發(fā)展。

二、國有企業(yè)原有監(jiān)管體制中的問題

1.國有企業(yè)人事任免“政企不分”。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定，國有企業(yè)董事長及董事會成員，總經(jīng)理、副總經(jīng)理等經(jīng)營管理人員，關鍵崗位人員（如財務負責人、監(jiān)事會人員）等人員，履行出資人職責的國資委具有任免權。但在實際操作過程中，國有企業(yè)的負責人，尤其是黨委書記，一般都是由上級政府或黨委組織部直接任命，這些人員一般來自行政官員，“仕而優(yōu)則商”現(xiàn)象較為突出。有相當比例的國有企業(yè)負責人，任期較短，他們很難與原行政體系脫鉤，一般任期屆滿，會調往下一家國有企業(yè)。因外部監(jiān)管缺失，國有企業(yè)領導層高工資與企業(yè)低效益形成鮮明的對比。國有企業(yè)負責人在選擇經(jīng)營管理人員甚至中層管理人員時，往往也帶有某種行政色彩，安排親友到企業(yè)任職，而不是完全以市場化的標準選擇人才。不僅國有企業(yè)領導層高薪，員工也是高工資，福利待遇較好，但同時國有企業(yè)一般以預算為核算指標，有些時候雖然完成了預算，但與市場化的同行業(yè)其他企業(yè)相比，仍然經(jīng)營效率較低。國有企業(yè)人事任免“政企不分”現(xiàn)象較為突出，履行出資人職責的國有監(jiān)管機構一般與國有企業(yè)在“行政級別”上基本同級別，在監(jiān)管過程中存在一定難度。同時，國資委一般不直接參與企業(yè)經(jīng)營，一般委托企業(yè)董事會決策，由于沒有實際參與企業(yè)經(jīng)營管理，且國資委相關審核人員不一定具有相應的專業(yè)能力，董事會決策的事項提交給國資委審批，難免流于形式，很多就是書面的審批程序。

2.國有企業(yè)績效考核流于形式。國有資產(chǎn)監(jiān)管平臺對所出資的國有企業(yè)的考核主要形式是簽訂“業(yè)績合同”，每年年初，制定業(yè)績考核指標，并納入預算管理。考核的內容及形式一般是企業(yè)銷售業(yè)績、利潤完成情況、重大項目和事項的完工程度，考核所需數(shù)據(jù)一般由所監(jiān)管企業(yè)提供，國資委對于所監(jiān)管企業(yè)提供的財務數(shù)據(jù)，一般取自國有企業(yè)財務報表數(shù)據(jù)。履行出資人職責的國資委，一般每年在本部門抽調相關人員組成業(yè)績考核小組，這些人員對于企業(yè)實際經(jīng)營情況和業(yè)績完成情況，了解得不夠細致，僅憑對方提供的財務數(shù)據(jù)來進行考核，缺乏一定的專業(yè)性和真實性。同時，考核小組成員與被監(jiān)管國有企業(yè)負責人同為行政體系內人員，有可能出于人情照顧等原因，影響業(yè)績考核的客觀性和公正性。另外，國有企業(yè)內部考核，由于缺乏監(jiān)督，不可避免地存在利益因素和人情因素，而且內部考核的考核小組一般為集團內部臨時組成的考核小組，考核組成員水平參差不齊，導致考核失真現(xiàn)象較為嚴重。再加上國有企業(yè)員工在錄用時本來就存在人情照顧現(xiàn)象，考核過程中顧及情面，對于業(yè)績考核也具有很大的隨意性，往往出現(xiàn)“皆大歡喜”的局面。

3.國資監(jiān)管機構定位不明確。在以管資產(chǎn)為主的監(jiān)管體制下，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構一般直接干預企業(yè)內部經(jīng)營管理、具有濃厚的行政管理色彩。國資委不是單純的作為一個監(jiān)管機構獨立于企業(yè)經(jīng)營之外，而是對于企業(yè)人事任免、業(yè)績考核、安全生產(chǎn)等各個方面都有所參與，并承擔一定的責任。國資委的這種“越位”現(xiàn)象，容易導致權責不清，與被監(jiān)管的國有企業(yè)之間產(chǎn)生推諉“缺位”現(xiàn)象。在這種情況下，被監(jiān)管的國有企業(yè)負責人有可能考慮風險與監(jiān)管因素，缺乏動力去更好地推動國有企業(yè)發(fā)展，導致國有企業(yè)經(jīng)營效率低下。國資委的“越位”行為，影響到企業(yè)內部經(jīng)營管理決策，但國資委相關人員在做出重大決策審批時，不一定具有相應的專業(yè)能力，這就導致“外行人”指導“內行人”的現(xiàn)象，不利于企業(yè)的長遠發(fā)展。同時，對于國資委的考核，核心指標是國有資產(chǎn)保值增值，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理人員有可能為了完成指標，產(chǎn)生機會主義行為，忽略風險與成本，追求高風險與高收益的項目。

4.國有企業(yè)法人治理結構不完善。在我國現(xiàn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管體制框架中，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構不僅充當出資人角色，還對企業(yè)人事任免、業(yè)績考核等內部經(jīng)營管理事項具有一定的權限，使得企業(yè)缺乏自主經(jīng)營管理權。國有企業(yè)監(jiān)督管理機構作為出資人，擁有股東身份，但是國有企業(yè)董事長及董事會成員一般是由行政任免，高級經(jīng)營管理人員任命也偏行政色彩，國有企業(yè)監(jiān)事會權力大多形同虛設，這種形式上完善的法人治理結構，使得國有企業(yè)內部治理結構存在一定的缺陷。有相當部分的國有企業(yè)董事會會議決策流于形式，監(jiān)事會中職工監(jiān)事比例較低，且缺乏相應的話語權，導致內部監(jiān)管失靈。因企業(yè)內部治理結構存在缺陷，內部控制嚴重失控，在這種情況下，國有企業(yè)成為少數(shù)人控制的企業(yè)，成為個人利益輸送的場所。企業(yè)法人治理結構不完善導致的內部控制人問題，使得國有企業(yè)負責人有機會利用合法的內部程序，實現(xiàn)利益輸送，造成國有資產(chǎn)流失。

三、國有企業(yè)監(jiān)管體制改革的思路

1.完善用人機制，增加市場化選聘比例。為避免“政企不分”的行為，建立現(xiàn)代化的企業(yè)用人制度，應該從市場中選擇優(yōu)秀的人才作為國有企業(yè)管理者。首先應在立法上根本解決，改革國有企業(yè)用人制度，不再采用組織部任免國有企業(yè)負責人，不再從政府中產(chǎn)生，而由國有企業(yè)股東代表從市場上優(yōu)秀的經(jīng)理人中招聘產(chǎn)生。并且改革國有企業(yè)負責人任期管理制度，要將國有企業(yè)長遠發(fā)展與國有企業(yè)戰(zhàn)略結合起來，保持國有企業(yè)負責人長期穩(wěn)定有利于企業(yè)長期發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)。對于原有制度下，頻繁更換企業(yè)負責人，雖然可以保護國有資產(chǎn)，防止利益輸送，但同時短暫的任期也會導致國有企業(yè)負責人推卸責任，不利于企業(yè)長遠發(fā)展，只求穩(wěn)妥發(fā)展。在選擇國有企業(yè)負責人及經(jīng)營管理人才的時候，應充分體現(xiàn)公平競爭，重點考核企業(yè)治理能力和專業(yè)化能力。為避免日后國有企業(yè)負責人和經(jīng)營管理人員因委托代理機制而導致的利益輸送問題，可以引入股權激勵，這樣使得國有企業(yè)負責人更加以主人翁的態(tài)度推動企業(yè)的發(fā)展。只有充分的市場競爭，建立市場化的用人制度，才能充分激發(fā)國有企業(yè)的活力，才能實現(xiàn)長遠發(fā)展，國有資產(chǎn)保值增值的目標才能得以實現(xiàn)。

2.轉變考核方式，完善績效考核及薪酬制度。轉變國有企業(yè)考核方式，完善績效考核及薪酬管理制度，將企業(yè)經(jīng)營業(yè)績與績效考核掛鉤，增加對企業(yè)管理者在戰(zhàn)略實施方面的業(yè)績評價。在績效考核中，不再單純地看財務指標，采用多維度考核體系，要以發(fā)展的眼光考核企業(yè)長期發(fā)展的問題，考核指標要有利于保障國有企業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展，要將個人業(yè)績考核與企業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展同步。在改革績效考核體系的同時，建立完善的薪酬管理制度。將國有企業(yè)經(jīng)營負責人薪酬與企業(yè)業(yè)績掛鉤，同時將其薪酬與公司安全生產(chǎn)、風險管理水平掛鉤，將薪酬與公司治理效能掛鉤，為有效防止個人利益凌駕于集體利益之上的情況，考慮到風險潛伏期的問題，制度薪酬可追溯返還機制。對于查出的違法違規(guī)問題，不僅要移交司法機關，同時還要保留企業(yè)追溯原有既得利益的權利。對于國有企業(yè)普通員工的薪酬與績效考核，要充分考慮工作崗位的性質，實現(xiàn)崗位薪酬差異化。在設置薪酬體系時，充分考慮崗位所需技能、學歷、專業(yè)技術職稱等因素，實行差別化管理，不能采用“一刀切”的薪酬體系。要將薪酬績效與企業(yè)的發(fā)展相結合，建立長期穩(wěn)定的薪酬體系，為鼓勵員工積極性，可以考慮引入員工持股計劃。

3.轉變監(jiān)管方式，構建國有資本投資運營平臺。在管資本為主的構建監(jiān)管體制下，履行出資人職責的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構，要盡量減少對國有企業(yè)的行政干預，減少對企業(yè)內部經(jīng)營管理的干預，充分釋放國有企業(yè)經(jīng)營自主權，構建國有資產(chǎn)投資運營平臺是一個很好的選擇。構建國有資本投資運營平臺，改革不是一朝一夕的事，要再充分調研的基礎上，從制度上提供保障。改革不能操之過急，要穩(wěn)步推進，在現(xiàn)行狀態(tài)下，在完善制度的同時，對國有資金運營平臺的運營，要引入優(yōu)秀的人才，進行科學化的設計，在不斷探索中完善，形成“國資監(jiān)管機構—國有資本投資、運營公司—國有企業(yè)”三層次國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。為了穩(wěn)步推進監(jiān)管體制改革，建議不采用新設國有資本投資公司和運營平臺，而是借助于大型國有獨資企業(yè)集團改組成立國有資本投資運營平臺，充分利用現(xiàn)有人才和其他資源優(yōu)勢，降低改革的成本。改組后的國有資本投資運營平臺，以產(chǎn)業(yè)資本投資為主，著力改善國有資本的質量和效益，承擔起國資委和國有企業(yè)之間的橋梁紐帶作用，將有效減少國資委對國有企業(yè)的行政干預，充分釋放企業(yè)活力，促進國有企業(yè)長遠發(fā)展。

4.構建現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結構。建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，完善企業(yè)管理及運行機制，實現(xiàn)政企職責分開，提高企業(yè)活力及競爭力是國有企業(yè)改革的要求和方向。構建完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結構，解決“權責不分”“缺位”與“越位”問題。按照公司法的要求，完善股東會、董事會、監(jiān)事會管理制度。由全體股東組成的股東會，是公司的最高權力機構，一般每年召開一次，企業(yè)董事會和監(jiān)事會每年需要向股東大會報告工作，對于企業(yè)年度財務預算、公司章程、增資擴股等涉及股東利益的重大事宜，具有審批權。董事會，是公司經(jīng)營決策機構，改變原有的行政任命方式，董事會應該由股東大會選舉產(chǎn)生。董事長、副董事長不再由地方政府行政任命，而是由董事會選舉產(chǎn)生。為了防止董事會和經(jīng)理層濫用職權，損害公司股東利益，成立監(jiān)事會，履行監(jiān)督管理職能。監(jiān)事不能由董事和高管兼任，對于國有企業(yè)，還應當設置職工監(jiān)事，履行監(jiān)督職責。

參考文獻：

[1]? 廖紅偉，張楠.論新型國有資產(chǎn)的監(jiān)管體制轉型——基于“管資產(chǎn)”轉向“管資本”的視角[J].江漢論壇，2016，（3）.

[2]? 廖紅偉，楊良平.以管資本為主新型監(jiān)管體制下的國有企業(yè)深化改革研究[J].學習與探索，2018，（12）：125-132.

[3]? 劉現(xiàn)偉.以管資本為主推進國企分類監(jiān)管的思路與對策[J].經(jīng)濟縱橫，2017，（2）：33-39.

[4]? 張曉文，李紅娟.國有資產(chǎn)管理體制的變革：從管理到監(jiān)管[J].經(jīng)濟與管理，2016，（5）：44-50.

[5]? 李昌庚.國有財產(chǎn)監(jiān)管制度研究[J].法治研究，2014，（4）：53-62.

[6]? 盧櫟仁，陳德敏.學習習近平總書記加強企業(yè)國有產(chǎn)權交易監(jiān)管講話體會（之三）——論我國企業(yè)國有產(chǎn)權交易監(jiān)管法規(guī)和監(jiān)管體系[J].產(chǎn)權導刊，2014，（10）：22-25.

[7]? 齊震，宋立剛，何帆，張寶歌.漸進式轉型經(jīng)濟中的國有企業(yè)監(jiān)管：理論框架和中國實踐[J].世界經(jīng)濟，2017，（8）：120-142.

[8]? 白金亞.我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的歷史演進與發(fā)展研究[J].政府與經(jīng)濟，2016，（7）：57-73.

收稿日期：2020-04-16

作者簡介：吳輝球（1974-），男，湖南南縣人，副教授，博士，從事決策分析、區(qū)域經(jīng)濟學研究;黃艷（1990-），女，山東單縣人，中級會計師，碩士，從事企業(yè)管理研究;尚艷偉（1980-），男，湖南湘陰人，高級工程師，從事企業(yè)管理研究。