我國網(wǎng)絡空間治理法律建設再思考

謝磊，牛淮田

(1.信陽職業(yè)技術學院 旅游學院，河南 信陽 464000；2.鄭州大學 國際學院，河南 鄭州 450000)

1 目前我國網(wǎng)絡空間治理法治化現(xiàn)狀

十八大以后，我國先后有3部關于網(wǎng)絡治理的法律頒布，分別是《國家網(wǎng)絡空間安全治理》《“十三五”國家信息化規(guī)劃》和《網(wǎng)絡空間國際合作戰(zhàn)略》，這些文件從國內(nèi)和國際兩個方面為我國的網(wǎng)絡空間治理提供了具體指引。2017年6月，《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》正式頒布實施，這部法律從個人信息保護制度、網(wǎng)絡信息內(nèi)容管理制度、關鍵信息基礎設施保護等方面全面規(guī)范了網(wǎng)絡安全管理，初步確定了我國網(wǎng)絡安全法治基本框架，為依法管網(wǎng)治網(wǎng)提供了法律依據(jù)。隨后，國務院辦公廳、國家網(wǎng)信辦、公安部與工信部等部門陸續(xù)出臺了《關鍵信息基礎設施安全保護條例(征求意見稿)》《網(wǎng)絡安全等級保護條例(征求意見稿)》《網(wǎng)絡安全事件應急預案》《網(wǎng)絡產(chǎn)品和服務安全審查辦法(試行)》《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政法程序規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)域名管理辦法》《公共互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡安全突發(fā)事件應急預案》和《關于加強網(wǎng)絡直播服務管理工作的通知》等配套立法文件。目前，與網(wǎng)絡安全治理相關的法律和規(guī)章制度達450多件，涉及信息安全的各個方面[1]。盡管如此，網(wǎng)絡治理法律體系還不夠健全，還需要完善。

2 網(wǎng)絡安全法的意義和不足

2.1 網(wǎng)絡安全法的意義

《網(wǎng)絡安全法》的出臺，是我國在網(wǎng)絡法治道路上的重大突破?！毒W(wǎng)絡安全法》明確了“網(wǎng)絡空間主權”的概念，確立了我國的網(wǎng)絡安全主權和國家安全戰(zhàn)略，是我國立法的一大突破，有利于提升我國的網(wǎng)絡安全保障能力；《網(wǎng)絡安全法》的實施使我國網(wǎng)絡領域的專業(yè)性和基礎性立法趨于平衡，與2005年實施的《電子簽名法》相比較，該法將成熟的政策性規(guī)定上升為法律，是網(wǎng)絡領域法律建設的里程碑；《網(wǎng)絡安全法》的內(nèi)容強調(diào)了網(wǎng)絡應用中技術開發(fā)和信息安全的同等重要性；《網(wǎng)絡安全法》建立了網(wǎng)絡產(chǎn)品服務、數(shù)據(jù)信息安全監(jiān)測處置的安全保障機制[2]。

2.2 網(wǎng)絡安全法的不足

《網(wǎng)絡安全法》開辟了我國網(wǎng)絡領域基本法的先河，法律治理的領域突破了傳統(tǒng)的安全體系，甚至涉及到網(wǎng)絡空間主權、國家和公共安全等領域，但仔細研究該法仍然存在著一些不足。

2.2.1 立法理念忽略自由保障 《網(wǎng)絡安全法》規(guī)定的領域是兩種法律價值觀即自由與秩序集中斗爭與博弈的領域，而本部法律在立法理念上更多地關注網(wǎng)絡領域秩序價值的維護。主要體現(xiàn)在要啟動應急預案、強制推行網(wǎng)絡產(chǎn)品和服務、主張實施網(wǎng)絡安全等級保護制度、主張實施可信身份戰(zhàn)略、禁止危害網(wǎng)絡安全的活動、確保關鍵信息基礎設施的運行安全等方面?！毒W(wǎng)絡安全法》的第十二條也提到了保護公民和組織依法使用網(wǎng)絡的權利，但是體現(xiàn)自由保障的內(nèi)容過于單薄。對于優(yōu)先保護公眾利益本身是合理的，但也要同時兼顧個人信息，最好能加入某些條款或者制定專門的法律明確各方對個人信息保護的責任，使法律效益最大化。

2.2.2 立法內(nèi)容偏軟 立法內(nèi)容偏軟體現(xiàn)在立法內(nèi)容欠缺程序規(guī)定和立法技術缺少剛性約束等兩個方面?！爸貙嶓w，輕程序”和“重管理，輕保護”是我國法律實踐中由來已久的問題，網(wǎng)絡信息安全法律也是如此。這種問題的直接后果是法律的預期性降低和行政相對人的權益被濫用。《網(wǎng)絡安全法》用較多的篇幅闡述賦權和落實，操作性的規(guī)定闡述較少。對于違反法律、法規(guī)的情況表述不夠明確，如第四十一條中的有關規(guī)定沒有說明違反法律規(guī)定的后果。本部法律中，對于個人信息保護的某些條款，存在原則性規(guī)定較多而具體措施欠缺的問題?！毒W(wǎng)絡安全法》中的柔性條款較多，剛性約束較少，法律缺乏可執(zhí)行性。在第六章的“法律責任”條款里，違法條款僅有17項，僅占總條文數(shù)的1/5，而且絕大多數(shù)條款是柔性條款，如第十八條、第十九條的條款。第五章第五十二條“監(jiān)測預警與應急處置”未作出明確的處罰性規(guī)定[3]。

2.2.3 立法內(nèi)容不夠合理 筆者認為《網(wǎng)絡安全法》立法內(nèi)容不合理主要體現(xiàn)在網(wǎng)絡安全政策的納入和對突發(fā)事件的限制不明確上。綜合使用規(guī)劃、法律和政策對國家的網(wǎng)絡安全進行維護是全世界的慣例，但是我國的《網(wǎng)絡安全法》卻包含一些網(wǎng)絡安全政策，這樣會降低法律的可執(zhí)行性和權威性，浪費立法資源。當社會遇到突發(fā)事件時，對局部地區(qū)的網(wǎng)絡通信進行限制從而保護人民群眾的生命和利益是合理的處置方式，我國的《網(wǎng)絡安全法》第五十四、第五十五條規(guī)定了這個制度，但是規(guī)定不夠明確[4]。

3 我國網(wǎng)絡空間治理法律建設的舉措

3.1 學習發(fā)達地區(qū)網(wǎng)絡法治化實踐的優(yōu)點

歐盟、日本和美國在網(wǎng)絡空間的法治化治理方面都有值得我們學習的經(jīng)驗。歐盟的網(wǎng)絡安全治理體系體現(xiàn)在三個方面，分別是立法、戰(zhàn)略和實踐。作為信息化程度最高的國家之一的日本提出實現(xiàn)網(wǎng)絡空間安全立國，日本出臺的兩部網(wǎng)絡安全法規(guī)《網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》和《網(wǎng)絡安全法》已經(jīng)構成了比較完備的網(wǎng)絡安全體系。美國網(wǎng)絡安全方面立法完備，法律體系包含立法、司法和行政等各個領域。2017年5月以后，按照美國總統(tǒng)特朗普的提議，美國國家網(wǎng)絡安全立法逐漸趨向于建立“一個中心”和“三個重點”?！耙粋€中心”指關鍵基礎設施的保護，“三個重點”指政府部門和私營部門的合作、公民隱私保護和網(wǎng)絡安全信息共享。發(fā)達國家和地區(qū)的網(wǎng)絡安全治理的優(yōu)勢和特色值得我國學習，這樣可以少走彎路，加速我國網(wǎng)絡空間法治化建設[5]。我國應該積極向發(fā)達國家和地區(qū)學習好的經(jīng)驗，從激勵多元主體參與等方面入手，進一步構建政府和企業(yè)之間的網(wǎng)絡安全協(xié)作機制。

3.2 推進多元主體間的良性互動

公權力、公眾和社會力量是網(wǎng)絡空間的三大主體，三者的力量只有相對均衡，才能實現(xiàn)良性互動。網(wǎng)絡空間不自由、失去活力往往是因為公權力過大；網(wǎng)絡信息的單一與呆板往往是因為社會力量過大；網(wǎng)絡亂象叢生，不受約束往往是因為公眾權力過大。網(wǎng)絡信息治理只有實現(xiàn)多元主體之間的良性互動，建立相互依托的共同體，通過設計合理的架構和技術，做到各方互信共治，才能更好地發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)推動社會進步的作用[6]。

3.3 加強網(wǎng)絡信息安全治理

網(wǎng)絡信息安全是網(wǎng)絡空間安全治理的核心目標之一。按照國際經(jīng)驗，網(wǎng)絡信息治理需要協(xié)同政府、行業(yè)和社會等多方力量。第一，要充分認識網(wǎng)絡企業(yè)能實現(xiàn)自律這一巨大潛力；第二，要鼓勵網(wǎng)絡行業(yè)的自律和自治，從內(nèi)部凝聚集體共識，提升治理效力和效率；第三，應建立網(wǎng)絡信息分類制度；第四，應探索網(wǎng)絡信息過濾的正當性及其創(chuàng)新治理模式。有效的國家信息安全治理是國家治理的一種智慧，例如，我們國家在網(wǎng)絡治理中設置了“防火墻”，可以有效地保護我國企業(yè)和公民的金融信息，甚至可以抵制西方的“顏色革命”和有效防止泛政治化，是我國國家治理體系的一部分。

3.4 加強網(wǎng)絡空間安全國際合作

按照黨的十九大報告精神要求，構建網(wǎng)絡空間命運共同體是我國政府處理網(wǎng)絡空間國際關系的態(tài)度。網(wǎng)絡社會具備互聯(lián)互通的特點，在全球治理的框架下，各個國家只有最大程度地實現(xiàn)通力合作，借鑒國際實踐，尊重各國網(wǎng)絡空間主權，和平利用網(wǎng)絡空間，制止網(wǎng)絡空間軍備競賽，網(wǎng)絡安全的根基才能更加牢靠。

3.5 確保網(wǎng)絡空間人才安全

習近平總書記曾強調(diào)過建設網(wǎng)絡強國人才的重要性。網(wǎng)絡科技的競爭，歸根結底是人才的競爭。對比美國、日本、歐盟的網(wǎng)絡空間安全人才確保機制，可以發(fā)現(xiàn)我國網(wǎng)絡空間治理方面現(xiàn)有人才隊伍存在能力不高、結構不合理的問題，還存在人才數(shù)量短缺的問題。網(wǎng)絡空間安全人才確保機制的構建，要將培養(yǎng)高素質(zhì)的網(wǎng)絡空間安全政府從業(yè)人員放在首位，加強政府從業(yè)人員與私營部門網(wǎng)絡專業(yè)人員的溝通和交流，提高網(wǎng)絡科技專業(yè)人才實力。

3.6 完善網(wǎng)絡治理法律體系

《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》是我國網(wǎng)絡法治化建設的基點和始點，若要我國的網(wǎng)絡空間治理取得實效，必須積極推進相關法律的出臺，如《未成年人網(wǎng)絡空間保護法》《個人信息保護法》《電子政務法》等，真正做到有法可依，不留死角[7]。2018年5月，《信息安全技術個人信息安全規(guī)范》出臺，在個人信息的收集以及匿名化等方面作了較為明確的規(guī)定，是對之前法律的積極有效補充，但此《規(guī)范》只是一個推薦性的國家標準，不具備法律約束力，建議將其納入《網(wǎng)絡安全法》適用范圍，增強其法律效力。

3.7 加大網(wǎng)絡治理法律的執(zhí)行力度

如前所述，我國目前已經(jīng)初步形成了以《網(wǎng)絡安全法》為核心的網(wǎng)絡安全治理體系，雖然法律體系不夠完善，但若想取得良好的治理效果，必須要加大法律的執(zhí)行力度。隨著網(wǎng)絡科技的飛速發(fā)展，一些先進的網(wǎng)絡技術和產(chǎn)品涌現(xiàn)出來，它們的發(fā)布和使用甚至在和法律打擦邊球。如2018年2月江蘇省“電商平臺積分詐騙案”中某人購買了大量電商平臺賬號，通過在自己控制的網(wǎng)店進行虛假交易，騙取電商平臺贈送的生日雙倍積分，之后又在自己控制的網(wǎng)店使用騙取的積分進行虛假交易，將積分套現(xiàn)，共計套取人民幣671萬元；2018年10月底全國“掃黃打非”辦公室和國家新聞出版署就微信公眾號傳播淫穢色情和低俗網(wǎng)絡小說問題約談騰訊公司，責令其立即下架違背社會主義核心價值觀的低俗、庸俗、媚俗網(wǎng)絡小說，清理傳播淫移色情等有害內(nèi)容的微信公眾號。此類事件都需要執(zhí)法部門共同合作，加強打擊力度，以確保良好的網(wǎng)絡生態(tài)和維護消費者的權益。