層級(jí)協(xié)同與重心適配:基層治理體系現(xiàn)代化的路徑差異

摘"要：城鄉(xiāng)基層治理體系呈現(xiàn)出重心層級(jí)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的差異，因而治理體制機(jī)制創(chuàng)新的模式和路徑具有可比較性。在北京P區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”、浙江J縣“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”的案例比較中發(fā)現(xiàn)：區(qū)縣層級(jí)的政治統(tǒng)合和屬地一線治理需要上下聯(lián)動(dòng)才能夠完成跨層級(jí)的基層治理體系有效運(yùn)作，因而基層治理存在區(qū)縣統(tǒng)合和一線協(xié)同雙層樣態(tài)，前者突出條線之間組織統(tǒng)攬，后者注重一線多主體的治理協(xié)同;條線行政下鄉(xiāng)和治權(quán)屬地化是區(qū)縣政治統(tǒng)合促進(jìn)一線治理提升的兩種路徑，前者通過行政機(jī)制塑造層級(jí)協(xié)同，后者則是權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化和層級(jí)關(guān)系的制度化調(diào)適。推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理體系現(xiàn)代化的著力點(diǎn)在于治權(quán)重心適配和上下聯(lián)動(dòng)，需建構(gòu)基層跨層級(jí)、多主體“統(tǒng)合-協(xié)同”治理模式。

關(guān)鍵詞：基層治理;治理體系;區(qū)縣政府;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;體制機(jī)制創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F320.3 """""""""文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2025）02-0089-09

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

2021年4月，中央出臺(tái)《加強(qiáng)基層治理體系治理能力現(xiàn)代化的指導(dǎo)意見》^［1］，就基層體制機(jī)制改革和基層政權(quán)組織建設(shè)、基層治理能力等方面提出了一系列要求。這意味著中央旨在通過體制機(jī)制改革來提升基層治理體系的合理性和有效性，并將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理有效，以實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。從基層的視角來看，基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化蘊(yùn)含著基層治權(quán)結(jié)構(gòu)的配置問題。由于基層涵蓋縣鄉(xiāng)村（區(qū)街社）多個(gè)層級(jí)，因而，此種治權(quán)配置涉及基層黨委、政府關(guān)于行政權(quán)力分屬和重心適配等一系列制度問題。當(dāng)前，縣鄉(xiāng)（區(qū)街）體制存在權(quán)力配置靠上、治理事務(wù)在下即上下之間權(quán)責(zé)不對(duì)等^［2］、屬地與屬事之間難協(xié)同^［3］的結(jié)構(gòu)性困境，這導(dǎo)致基層治理過程存在諸多障礙。基層通過強(qiáng)化組織動(dòng)員^［4］、向下傳導(dǎo)責(zé)任^［5］和過程管理^［6］來提升體制運(yùn)作效率，這帶來諸如體制剛性化^［7］和超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)^［8］等后果。如何從根本上破解基層權(quán)責(zé)失衡、條塊分割的困境，需要優(yōu)化基層體制、創(chuàng)新一些簡(jiǎn)約^［9］且高效的治理機(jī)制。從基層現(xiàn)實(shí)治理需求來看，基層治理體系優(yōu)化的重點(diǎn)在于行政權(quán)力配置的重心問題和層級(jí)上下的協(xié)同問題。對(duì)此困境，各地進(jìn)行了一些有益探索，其中北京“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”、浙江衢州“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”較為突出地觸及基層體制在重心適配和層級(jí)協(xié)同方面的問題。但是兩地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)出體制優(yōu)化和機(jī)制創(chuàng)新的方式存在路徑和模式的差異性，這也意味著基層治理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯和治理效能須進(jìn)一步探討。

要破解基層治理體系層級(jí)和主體間的權(quán)責(zé)配置問題，需準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)當(dāng)前我國(guó)基層權(quán)力體系的基本架構(gòu)和權(quán)威支配形式?；鶎芋w制的結(jié)構(gòu)與制度內(nèi)涵充分體現(xiàn)出我國(guó)黨政體制權(quán)威形式下的黨政關(guān)系、縣鄉(xiāng)（區(qū)街）關(guān)系和條塊關(guān)系及其互動(dòng)^［10］。

1.基層黨政體制與治理體系的高度合一。在我國(guó)基層，無論是區(qū)街社體制還是縣鄉(xiāng)村體制，基層治理都是以黨政體制主導(dǎo)下的科層制運(yùn)行、基層公共服務(wù)和社會(huì)治理為核心。這意味著基層治理呈現(xiàn)出兩個(gè)層次，即基層科層體制運(yùn)作（政府治理）與基層一線治理（社會(huì)治理）。前者是處于國(guó)家治理體系末端的基層黨政體制的權(quán)力實(shí)踐、組織運(yùn)行和政策執(zhí)行，后者是基層黨政體制在與基層社會(huì)互動(dòng)過程中所主導(dǎo)的公共治理^［11］。這兩個(gè)層次的權(quán)力過程，皆由基層治理體系的主體即基層黨政官僚體制所主導(dǎo)。這也意味著，行政化貫穿基層治理體系運(yùn)行的全過程。但是，從基層治理的社會(huì)屬性來看，基層治理的重要呈現(xiàn)是基層黨政體制回應(yīng)和應(yīng)對(duì)基層社會(huì)問題的過程。高度行政化的基層體制在面對(duì)復(fù)雜的基層社會(huì)實(shí)情時(shí)，需要通過各種有效的治理機(jī)制創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)體制與民情地互動(dòng)。因而，基層治理體系的重心設(shè)定、層級(jí)互動(dòng)機(jī)制、治理方式等，都需要與基層社會(huì)基礎(chǔ)有所關(guān)聯(lián)。

2.屬地空間差異和體制權(quán)力配置的差異性導(dǎo)致城鄉(xiāng)基層行政權(quán)力的運(yùn)行和優(yōu)化的路徑不同。城鄉(xiāng)的空間特征導(dǎo)致政府行政體系的重心和層級(jí)關(guān)系存在差異。在區(qū)街體制中，由于城市基層政權(quán)體系的權(quán)力重心和條線資源的主導(dǎo)權(quán)在區(qū)一級(jí)，區(qū)級(jí)屬地政府和職能部門能夠直接主導(dǎo)區(qū)級(jí)空間（城市）范圍內(nèi)的屬地事務(wù)，街道的屬地職責(zé)被弱化^［12］。區(qū)、街兩級(jí)屬地能夠共享城市的治理空間，因而形成城市基層集約化的行政體系，職能和資源統(tǒng)合在區(qū)級(jí)及部門，具有合理性。街道和社區(qū)更多側(cè)重于服務(wù)和社會(huì)治理，是民意訴求的表達(dá)和準(zhǔn)入層級(jí)，街道屬地向區(qū)級(jí)部門反映基層實(shí)情，并由區(qū)級(jí)部門在城市基層開展專項(xiàng)治理與服務(wù)。而農(nóng)村基層的縣鄉(xiāng)村體制中，由于屬事、屬地關(guān)系的基本結(jié)構(gòu)，以及空間區(qū)隔的特征，層級(jí)靠上的縣級(jí)職能部門往往難以在分散的鄉(xiāng)村社會(huì)開展一線的專項(xiàng)治理行動(dòng)，以致屬事治理統(tǒng)籌能力較弱。在縣域，條線屬事治理與一線治理需要結(jié)合和銜接起來。條線部門這一屬事治理任務(wù)，往往需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地進(jìn)行承接，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下設(shè)的站所來對(duì)應(yīng)。

3.基層體制跨層級(jí)關(guān)系和多主體行動(dòng)者結(jié)構(gòu)要求治理創(chuàng)新需要合理適配行政權(quán)力重心、強(qiáng)化基層上下協(xié)同。無論城鄉(xiāng)基層治理，皆需要將基層行政權(quán)力的配置與一線屬地治理需求對(duì)接起來。而行政權(quán)力本身有一定的制度結(jié)構(gòu)，其調(diào)整涉及體制變動(dòng)，關(guān)鍵在于權(quán)力配置的層級(jí)和條塊之間的結(jié)構(gòu)沖突^［13］。因而縣鄉(xiāng)（區(qū)街）之間的權(quán)力配置需要采取制度化方式進(jìn)行，不僅包括權(quán)力下放后的屬地規(guī)范化治理，也包括由區(qū)縣部門常規(guī)行政機(jī)制下沉的方式來推進(jìn)屬地治理。這意味著，基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的路徑和方式存在多樣性。當(dāng)前一些治理機(jī)制的創(chuàng)新，側(cè)重于將區(qū)縣層級(jí)的行政資源通過非正式制度的方式下沉和組織再構(gòu)，使其能夠達(dá)到重心下移、職能拓展的扁平化行政，促進(jìn)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地治理，但此種方式對(duì)于強(qiáng)化和提升基層治理體系和能力仍顯不足，也受到機(jī)制有效性的制約。

以上三方面體現(xiàn)出基層治權(quán)配置與基層治理有效實(shí)踐之間存在張力及沖突，意味著基層治理體系的優(yōu)化配置至關(guān)重要，關(guān)系到基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的路徑與方向。從近年來基層行政體制改革的角度來看，中央一直強(qiáng)調(diào)要理順基層上下之間的權(quán)力配置、優(yōu)化權(quán)力行使和強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督等，以解決基層治理結(jié)構(gòu)與體系中存在的一些問題。基層治理現(xiàn)代化對(duì)于基層黨委、政府而言寓意著公共權(quán)力行使、公共資源分配和公共治理參與、治理績(jī)效提升等方面的內(nèi)涵，因而，應(yīng)當(dāng)結(jié)合基層治理現(xiàn)代化的論述來分析基層治權(quán)結(jié)構(gòu)配置和重心設(shè)置問題。

基于以上對(duì)城鄉(xiāng)基層治理體系的權(quán)力結(jié)構(gòu)、重心層級(jí)差異性的分析，可以進(jìn)一步探究城鄉(xiāng)的治理機(jī)制創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯和實(shí)踐路徑的異同，這也意味著城鄉(xiāng)基層治理創(chuàng)新的案例具有可比性。因而，本研究對(duì)較為典型的兩種區(qū)縣治理創(chuàng)新實(shí)踐案例進(jìn)行分析。

二、問題導(dǎo)向和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

本文所選案例為北京市P區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”和浙江省衢州市J縣“條抓塊統(tǒng)、縣鄉(xiāng)一體”。P區(qū)基層治理改革經(jīng)驗(yàn)于2017年因?yàn)榛鶎訉?shí)際需求而產(chǎn)生，后被總結(jié)為北京經(jīng)驗(yàn)并在全市推廣。J縣所在的衢州市是浙江省推進(jìn)基層治理改革創(chuàng)新的試點(diǎn)市，縣鄉(xiāng)治理體制改革是這一試點(diǎn)的核心內(nèi)容。因而，P區(qū)和J縣皆是兩地從區(qū)縣一級(jí)對(duì)基層治理體系進(jìn)行了制度優(yōu)化和治理機(jī)制改革，涉及權(quán)力配置、體系搭建和組織調(diào)配、行政機(jī)制等方面，對(duì)基層治理有著系統(tǒng)化的改革。

（一）北京P區(qū)：街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到

“吹哨報(bào)到”機(jī)制源起2017年1月P區(qū)啟動(dòng)“雙安雙打”專項(xiàng)行動(dòng)，打擊破壞生態(tài)行為、打擊違法犯罪，對(duì)非法盜挖盜采重拳出擊并成立工作指揮部和臨時(shí)黨組織。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道吹響“集結(jié)哨”，公安、水務(wù)、自然規(guī)劃等16個(gè)區(qū)級(jí)部門30分鐘內(nèi)必須“報(bào)到”下沉一線綜合執(zhí)法。根據(jù)P區(qū)法制辦梳理的10 308項(xiàng)“9+X”權(quán)力清單，對(duì)盜采、堆放、運(yùn)輸加工、經(jīng)營(yíng)等違法產(chǎn)業(yè)鏈分解責(zé)任、聯(lián)合執(zhí)法進(jìn)行“雙安雙打”專項(xiàng)治理。

P區(qū)推動(dòng)基層治理改革是出于一線治理的一些難題，例如環(huán)境污染、違法建設(shè)、安全生產(chǎn)、礦產(chǎn)亂挖等。這些事項(xiàng)皆涉及基層執(zhí)法問題。然而，在實(shí)際的屬地責(zé)任制壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級(jí)普遍存在執(zhí)法難困境。問題集中體現(xiàn)在3點(diǎn)。一是響應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全。街道作為屬地往往最早發(fā)現(xiàn)問題，但由于缺乏有效的機(jī)制保障，與區(qū)級(jí)執(zhí)法部門難以形成聯(lián)動(dòng)，執(zhí)法效率低。二是責(zé)任與權(quán)力不匹配。在區(qū)街體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道沒有屬地執(zhí)法權(quán)，一旦街道發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題，難以及時(shí)有效處理。區(qū)級(jí)有關(guān)職能部門具有執(zhí)法權(quán)，但執(zhí)法資源配置重心偏高，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)街道屬地層面的執(zhí)法需求和問題，執(zhí)法工作被動(dòng)、流于形式。三是聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制不完善。在處理違法違規(guī)問題時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與部門、部門與部門間的聯(lián)合執(zhí)法缺乏制度機(jī)制保障，銜接不順暢、整合不充分。這一執(zhí)法權(quán)上下配置問題，制約著基層治理能力的提升。

正是基于以上問題，P區(qū)通過“吹哨報(bào)到”治理機(jī)制創(chuàng)新，調(diào)配了基層治理體系的權(quán)力關(guān)系和互動(dòng)機(jī)制。首先，賦予基層一線“四權(quán)”。即召集權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道吹哨后，部門相關(guān)工作人員必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)報(bào)到;指揮權(quán)，街道負(fù)責(zé)人對(duì)報(bào)到的單位現(xiàn)場(chǎng)指揮和處置問題;評(píng)價(jià)權(quán)，街道對(duì)部門報(bào)到工作情況進(jìn)行評(píng)價(jià);考核權(quán)，由街道對(duì)部門派駐人員進(jìn)行考核打分，影響年終個(gè)人考評(píng)結(jié)果。其次，推進(jìn)基層治理體系下移。涵蓋“重心下移、資源下沉、政策下調(diào)、人員下行、權(quán)力下放、監(jiān)管下去、法治下村”，促進(jìn)區(qū)級(jí)執(zhí)法力量下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一線。2017年10月，“吹哨報(bào)到”作為P區(qū)的基層探索，得到北京市委、市政府認(rèn)可，上升為北京經(jīng)驗(yàn)，隨后在全市推廣。2018年11月，中央深改委審議通過《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”——北京市推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的探索》，向全國(guó)推廣。

可以看出，P區(qū)改革問題導(dǎo)引的節(jié)點(diǎn)在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一線執(zhí)法需求和困境。因而，P區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)在于強(qiáng)化基層一線治理（執(zhí)法）的跨層級(jí)響應(yīng)和跨部門協(xié)同能力建設(shè)。而且，此“雙跨”是通過行政機(jī)制創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)的，即通過執(zhí)法部門下沉執(zhí)法、跨部門聯(lián)合執(zhí)法等工作機(jī)制來進(jìn)行。這一做法解決了治理（執(zhí)法）層級(jí)偏高、條線區(qū)分隔等難以解決的基本問題。

值得注意的是，執(zhí)法部門下沉、執(zhí)法的跨部門協(xié)同，其本質(zhì)是行政執(zhí)法機(jī)制的創(chuàng)新。此種機(jī)制創(chuàng)新的有效性受到執(zhí)法體制改革的影響，因而，在推動(dòng)執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新的同時(shí)，P區(qū)還將區(qū)級(jí)部門執(zhí)法權(quán)適當(dāng)下放到街道，增強(qiáng)街道屬地直接執(zhí)法的能力。這也意味著，基層執(zhí)法體制機(jī)制改革存在邏輯上的差異性，前者是執(zhí)法權(quán)重塑、調(diào)整執(zhí)法權(quán)配置的重心，后者則是不變執(zhí)法權(quán)配置而是由上下、條線執(zhí)法協(xié)同來提升屬地執(zhí)法效果。這種路徑的差異，也體現(xiàn)出區(qū)縣級(jí)部門主導(dǎo)的專項(xiàng)治理（含部分執(zhí)法權(quán)）如何與基層一線的屬地治理相銜接，涉及縣鄉(xiāng)（區(qū)街）體制的重心、層級(jí)結(jié)構(gòu)和部門互動(dòng)機(jī)制。

（二）浙江J縣：縣鄉(xiāng)一體，條抓塊統(tǒng)

無獨(dú)有偶，在浙江J縣，同樣面臨縣鄉(xiāng)這一基層治理重心層級(jí)配置和上下跨部門協(xié)同的問題。J縣所在的衢州市是浙江省推動(dòng)基層治理體系創(chuàng)新的試點(diǎn)市，其改革創(chuàng)新路徑被概括為“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”?！翱h鄉(xiāng)一體”就是構(gòu)建基層治理共同體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍繞群眾轉(zhuǎn)、部門圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)、大家圍繞基層轉(zhuǎn);“條抓”即全面推進(jìn)職能部門賦能基層、放權(quán)基層、服務(wù)基層，明確縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)界面;“塊統(tǒng)”則是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)做大做強(qiáng)，提高對(duì)資源、平臺(tái)、隊(duì)伍的統(tǒng)籌協(xié)同能力。J縣的治理改革，旨在形成上下貫通的縣域整體治理格局，全面激發(fā)鄉(xiāng)村治理新活力。因而，J縣治理改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在于通過縣域體制優(yōu)化來增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度化權(quán)力，提升屬地一線治理能力。具體從以下幾方面進(jìn)行。

1.推進(jìn)基層職能重塑，重構(gòu)縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系。立足破解縣鄉(xiāng)條塊割裂、職責(zé)界面不清、責(zé)任相互“甩鍋”等頑疾，以扁平高效管理為落腳點(diǎn)，推進(jìn)基層組織架構(gòu)重塑，確保職能理順、邊界厘清、關(guān)系理暢。一方面，推行基層模塊化運(yùn)行機(jī)制。推進(jìn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）功能業(yè)務(wù)相近、職責(zé)職能相同、任務(wù)內(nèi)容相似的機(jī)構(gòu)和崗位有機(jī)融合，構(gòu)建黨建統(tǒng)領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、平安法治、公共服務(wù)4大平臺(tái)模塊，形成“1個(gè)綜合信息指揮室+4個(gè)模塊”運(yùn)行架構(gòu)。另一方面，構(gòu)建縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)一致體系。建立健全權(quán)責(zé)清單、政務(wù)服務(wù)清單、屬地管理事項(xiàng)責(zé)任清單“三張清單”，依單履職、依單管理、依單問責(zé)，編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）清單事項(xiàng)辦事指南及流程圖，納入浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)基層“清單之外無事項(xiàng)、列明之外無責(zé)任”。

2.推進(jìn)事項(xiàng)集成聯(lián)辦，構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動(dòng)格局。以“事項(xiàng)”為切入點(diǎn)、以“事件”為著力點(diǎn)，立足于流程再造、程序再優(yōu)、效率再高，推進(jìn)高頻次、高權(quán)重、高需求和跨層級(jí)、跨部門、跨系統(tǒng)的事項(xiàng)集成為“一件事”，實(shí)現(xiàn)“一次辦、高效辦”。一方面，迭代“一件事”集成聯(lián)辦。激活“任務(wù)分解深下去、綜合集成升上來”的“V”字形運(yùn)行思路，拆解“一件事”事項(xiàng)處置的最基本環(huán)節(jié)，梳理人、事匹配事項(xiàng)清單，從“高效處置一件事”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案咝幹靡活愂隆?。?qiáng)化基層治理領(lǐng)域農(nóng)民建房服務(wù)監(jiān)管、欠薪處置等17件“一件事”實(shí)戰(zhàn)運(yùn)行。另一方面，拓展“一件事”應(yīng)用范圍。動(dòng)態(tài)調(diào)整“一件事”清單目錄，按照“黨建統(tǒng)領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、平安法治、公共服務(wù)”四大類，梳理了初信初訪、產(chǎn)業(yè)工人培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)培育等“一件事”，拓展延伸經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全領(lǐng)域。迭代升級(jí)基層治理“一件事”系統(tǒng)，構(gòu)建自助分析和預(yù)警系統(tǒng)，打通“一件事”系統(tǒng)與“基層治理四平臺(tái)”（黨建統(tǒng)領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、平安法治、公共服務(wù)）等線上系統(tǒng)運(yùn)用、推進(jìn)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)“限時(shí)響應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)呼縣應(yīng)”。

3.推進(jìn)資源力量下沉，增強(qiáng)鎮(zhèn)街統(tǒng)籌能力。通過事權(quán)下放、人員下沉，讓“條”上的資源沉下去，“塊”上的力量統(tǒng)起來，全面增強(qiáng)基層主動(dòng)權(quán)、主導(dǎo)權(quán)。以“大綜合一體化”改革為契機(jī)推動(dòng)事項(xiàng)人員全下沉。開展“1+5”（綜合執(zhí)法+市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生健康、應(yīng)急管理）行政執(zhí)法改革，推動(dòng)執(zhí)法制度重塑、流程再造、效能提升，全面打造“事權(quán)下放、力量下沉、執(zhí)法綜合、監(jiān)管融合”新格局，提升鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和綜合管理能力。

4.推進(jìn)數(shù)字體系貫通，提升智慧治理水平。優(yōu)化貫通路徑模式。堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)同源、模型同構(gòu)、全市統(tǒng)籌，一體建設(shè)縣、鄉(xiāng)和村（社區(qū)）網(wǎng)格三級(jí)工作界面，推動(dòng)分層分類貫通，將貫通應(yīng)用任務(wù)分為逐級(jí)分撥、定級(jí)下發(fā)、全級(jí)下發(fā)三大類，確保貫通工作分層有序。建設(shè)基層治理大腦。堅(jiān)持省市聯(lián)建，初步形成基層治理大腦建設(shè)方案，著重建設(shè)全域感知、綜合集成、賦能支撐三大能力域。

J縣改革目標(biāo)中的重點(diǎn)任務(wù)即強(qiáng)化縣鄉(xiāng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)以及提升基層治理效能。其中重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地治理能力，梳理跨部門、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)責(zé)任清單，厘清縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)邊界，通過制度化改革將權(quán)力下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并整合和優(yōu)化縣鄉(xiāng)協(xié)同的工作界面，建立縣鄉(xiāng)治理共同體?？h鄉(xiāng)之間的層級(jí)關(guān)系、治權(quán)重心在縣級(jí)部門的基本權(quán)力結(jié)構(gòu)，是縣鄉(xiāng)體制機(jī)制改革需要面對(duì)的挑戰(zhàn)。J縣通過整體性的體制機(jī)制改革一方面解決縣鄉(xiāng)縱向治理目標(biāo)統(tǒng)合的問題，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)協(xié)作，另一方面，也通過強(qiáng)化縣級(jí)條線部門資源下沉、行政下沉來服務(wù)和配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的一線治理。

從以上改革經(jīng)驗(yàn)中能夠看出，兩地圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）屬地的治理能力提升，存在著體制改革（權(quán)力重心配置問題）、機(jī)制創(chuàng)新（行政工作機(jī)制）兩種路徑。其目的皆在于實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)的有效統(tǒng)合和屬地一線治理的多主體協(xié)同。而且，體制改革和機(jī)制創(chuàng)新涉及縣鄉(xiāng)（區(qū)街）整體的治理體系塑造，這也意味著無論是城還是鄉(xiāng)，基層治理體系優(yōu)化都需要從體制、機(jī)制上進(jìn)行統(tǒng)籌推進(jìn)。

三、基層治理實(shí)踐的邏輯與路徑

（一）現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：基層體制層級(jí)結(jié)構(gòu)與一線治理需求之間的張力

在基層黨政體制的層級(jí)關(guān)系中，區(qū)縣掌握了行政資源的分配權(quán)和治理事務(wù)的監(jiān)管權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為屬地一線，缺乏適當(dāng)治理權(quán)限，導(dǎo)致基層治理存在困境。如何促進(jìn)區(qū)縣一級(jí)行政權(quán)力和資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地下沉，是破解基層治理難題的關(guān)鍵^［14］?？h鄉(xiāng)（區(qū)街）體制的結(jié)構(gòu)性特征呈現(xiàn)出資源和任務(wù)的條線主導(dǎo)權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為屬地是承接和落地專項(xiàng)治理的責(zé)任主體，因而，此種權(quán)力重心在上、治理需求在下的體制導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)一線治理容易陷入治理能力偏弱、治理回應(yīng)不足的困境。這一現(xiàn)象被描述為“看得見的管不著、管得著的看不見”。

為了解決這一基層行政體制、組織架構(gòu)和治理機(jī)制與現(xiàn)實(shí)治理需求之間存在張力的問題，無論是J縣還是P區(qū)，基層治理創(chuàng)新實(shí)踐的目的皆在于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）屬地一線治理需求。但是，由于城鄉(xiāng)基層治理體系的屬性差異，此種治理創(chuàng)新呈現(xiàn)出兩種不同的邏輯，一是以縱向?qū)蛹?jí)互動(dòng)和條塊協(xié)同為主導(dǎo)的治理機(jī)制創(chuàng)新，二是以權(quán)力下沉以促進(jìn)屬地治理能力提升為創(chuàng)新內(nèi)容的體制機(jī)制改革。

兩地的基層治理資源向一線治理傾斜，體現(xiàn)出基層治理體系服務(wù)于屬地治理能力和現(xiàn)實(shí)治理?xiàng)l件的客觀性。但是，基層體制性權(quán)力的層級(jí)關(guān)系是結(jié)構(gòu)化的，縣鄉(xiāng)（街區(qū)）之間的治理創(chuàng)新難以根本扭轉(zhuǎn)上下之間的權(quán)力關(guān)系。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)政府從組織層面來看不完備政權(quán)，基層行政體制改革也并非要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建成一級(jí)充分且完備的政府，而是基于現(xiàn)實(shí)治理需求來進(jìn)行上下之間權(quán)力配置和協(xié)調(diào)機(jī)制優(yōu)化。因而，在基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新過程中，需要平衡基層體制層級(jí)結(jié)構(gòu)與屬地一線治理需求之間的張力。

（二）適配治理重心：黨政統(tǒng)合與權(quán)力配置的屬地化

向一線屬地配置權(quán)力，是破解基層治理困境的重要策略。治理重心的調(diào)整涉及基層治權(quán)配置的體制優(yōu)化問題。不同于社會(huì)治理的重心層級(jí)在于村居社區(qū)，基層政府治理的重心是基層行政權(quán)力層級(jí)配置。由于我國(guó)政府的職能有著明顯的上下職責(zé)同構(gòu)特征，并且由屬地責(zé)任進(jìn)行貫穿。實(shí)際中，上下之間權(quán)責(zé)關(guān)系常處于不對(duì)等，上位者掌握資源分配和治理目標(biāo)任務(wù)管理權(quán)，下位者則承擔(dān)治理任務(wù)并被監(jiān)督。為統(tǒng)籌基層治權(quán)，區(qū)縣層級(jí)能夠通過黨委中心工作的方式來整合行政資源，促進(jìn)治理責(zé)任分配的優(yōu)化，強(qiáng)化部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之間的治理協(xié)同。

1.區(qū)縣層級(jí)的黨政統(tǒng)合。作為基層治權(quán)的決策主導(dǎo)，區(qū)縣黨委是統(tǒng)攬基層治理的主導(dǎo)力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的屬地治理構(gòu)成區(qū)縣黨委的主體責(zé)任，因而區(qū)縣黨委需要從基層整體視角去建構(gòu)和推進(jìn)基層治理體系建設(shè)。這意味著，除了在一線治理場(chǎng)域的多主體統(tǒng)合，在屬地管理的壓力下區(qū)縣層級(jí)同樣注重治理方式的統(tǒng)合。以黨委領(lǐng)導(dǎo)小組、重點(diǎn)項(xiàng)目辦以及過程管理的考核機(jī)制使區(qū)縣層級(jí)能夠?qū)崿F(xiàn)行政權(quán)力的集中化、常規(guī)化。但是，此種區(qū)縣層域的治權(quán)統(tǒng)合是為了強(qiáng)化行政權(quán)力的集中以及政策目標(biāo)的一致性，并不能夠有效推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的屬地一線治理。在一線，治理資源的傾斜仍然需要以統(tǒng)合的方式進(jìn)行。縣域?qū)用娴慕y(tǒng)合能夠借用數(shù)字信息技術(shù)和智能平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)村三級(jí)的統(tǒng)合治理^［15］。這也體現(xiàn)出基層治理體系的統(tǒng)合能夠依賴于上位推動(dòng)而進(jìn)行整體改革和體系建構(gòu)。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地一線的統(tǒng)合治理。屬地一線治理其實(shí)是屬地作為直接責(zé)任與部門屬事作為間接責(zé)任的治理合作。即使屬地具有重要的責(zé)任，區(qū)縣部門作為專項(xiàng)治理的重要主體也無法繞開屬地治理的連帶責(zé)任。這意味著，屬地治理是多主體參與的治理互動(dòng)。而且，在斜向的條塊關(guān)系中，條線部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地之間的關(guān)系實(shí)際上成為條引導(dǎo)塊的形式，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的治理責(zé)任突出而事權(quán)身份弱化。為了促進(jìn)屬地一線治理的有效，區(qū)縣必然需要推進(jìn)屬地治理過程中條線部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效協(xié)同，于是屬地一線的統(tǒng)合治理機(jī)制被大量運(yùn)用。就屬地的統(tǒng)合治理而言，有效的體制權(quán)威統(tǒng)合意味著黨委決策對(duì)條塊多主體的統(tǒng)合。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級(jí)屬地并不具有完備的行政科層體系，也不擁有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)、事權(quán)等資源。因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的黨政統(tǒng)合，形式多于內(nèi)容。破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地一線統(tǒng)合能力，要從體制性權(quán)力配置層面來進(jìn)行。當(dāng)前一些實(shí)踐創(chuàng)新路徑，側(cè)重于從制度層面對(duì)縣鄉(xiāng)（區(qū)街）之間權(quán)力配置進(jìn)行調(diào)整。

此外，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地治權(quán)能力，是為了將基層體制性權(quán)力的重心從區(qū)縣部門下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地，即實(shí)現(xiàn)基層治權(quán)的屬地化配置。在P區(qū)的實(shí)踐案例中，屬地治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)來自于一線執(zhí)法能力與執(zhí)法事務(wù)之間的不均衡。一些涉及專項(xiàng)工作的執(zhí)法權(quán)、監(jiān)管權(quán)，其事權(quán)主體是區(qū)級(jí)職能部門。而且，區(qū)級(jí)職能部門與街道所處的治理空間呈現(xiàn)出相對(duì)的集約空間，區(qū)級(jí)執(zhí)法部門到街道管轄范圍內(nèi)直接進(jìn)行執(zhí)法，從組織效率和成本上來看是最優(yōu)選擇。這也是P區(qū)提升一線治理能力的關(guān)鍵。

但是，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放的事權(quán)是按照綜合執(zhí)法的方式來進(jìn)行管理，仍舊存在條線部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地執(zhí)法之間的協(xié)同問題。這體現(xiàn)出屬事治理的專業(yè)性與屬地治理的綜合性之間的張力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為屬地難以將綜合行政執(zhí)法權(quán)力分散到各站所，一線執(zhí)法與鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的專項(xiàng)治理也就存在職能交叉的現(xiàn)象，如何協(xié)同成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項(xiàng)治理和執(zhí)法效果的關(guān)鍵。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地層面的一線治理必然要尋求再統(tǒng)合。

（三）促進(jìn)層級(jí)協(xié)同：條線行政下鄉(xiāng)與屬地協(xié)同治理

在不變動(dòng)基層治權(quán)配置的前提下，為解決屬地一線治理能力偏弱的問題，必然需要將主導(dǎo)治權(quán)的區(qū)縣職能部門進(jìn)行下沉。即，由區(qū)縣職能部門到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地進(jìn)行有效的一線治理。這種不動(dòng)體制業(yè)沒有創(chuàng)新機(jī)制的改革經(jīng)驗(yàn)，需要考慮到基層體制資源和機(jī)制運(yùn)用的負(fù)擔(dān)問題。其實(shí)質(zhì)在于區(qū)縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地之間的常規(guī)治理協(xié)同如何展開和維系，以實(shí)現(xiàn)屬地治理有效的基本目標(biāo)。同時(shí)，還要破解條塊分割和相互避責(zé)的行為動(dòng)機(jī)。

跨層級(jí)和跨條塊的組織協(xié)同，是制約基層治理效能提升的關(guān)鍵。在區(qū)縣范圍內(nèi)來看，此種層級(jí)是上下政府之間的縱向?qū)俚仃P(guān)系，而常規(guī)的行政互動(dòng)主體則是作為屬事責(zé)任的條線部門與作為屬地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府，因而，此種層級(jí)協(xié)同包括多個(gè)層面。一是縣鄉(xiāng)（區(qū)街）之間的治理協(xié)同。上下層級(jí)之間的治理協(xié)同體現(xiàn)出基層體制權(quán)責(zé)關(guān)系的實(shí)踐性互動(dòng)關(guān)系。其內(nèi)在張力表現(xiàn)為科層體制的組織注意力及資源分配，與基層屬地治理現(xiàn)實(shí)需求之間的銜接與調(diào)適。區(qū)縣黨委決策層是基層體制資源分配的權(quán)威主體，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地是一線治理場(chǎng)域中的權(quán)威主體。二者之間的注意力一致性，直接關(guān)系到治理過程和治理行為的協(xié)同性。因而，從區(qū)縣層級(jí)強(qiáng)化整體性基層治理的統(tǒng)合，以及從鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層級(jí)探知一線治理的現(xiàn)實(shí)需求，二者之間需要進(jìn)行有效的注意力適配和治理目標(biāo)協(xié)同。而且，此種協(xié)同機(jī)制的建構(gòu)和運(yùn)行，要以區(qū)縣黨委決策為核心。上下之間的協(xié)同是依賴于基層體制的壓力——?jiǎng)恿C(jī)制實(shí)現(xiàn)^［16］。上位者通過決策資源的整合和行政過程的塑造，來促進(jìn)下位者實(shí)現(xiàn)有序、有目標(biāo)的治理。同時(shí)，在傳導(dǎo)壓力和制造動(dòng)力的同時(shí)，基層體制還對(duì)組織資源、要素保障和效能監(jiān)測(cè)等方面進(jìn)行強(qiáng)化，以提升基層治理體系的整體性。二是條線部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地之間的治理協(xié)同。在推動(dòng)基層治理實(shí)踐的過程中，承載區(qū)縣黨委決策層意志的條線部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地構(gòu)成體制權(quán)力實(shí)踐中斜向的條塊關(guān)系。因而，此種條塊之間的協(xié)同直接關(guān)系到基層治理過程和效能。雖然在行政配置上二者同屬于同一層級(jí)，但是事權(quán)上的角色分配導(dǎo)致二者構(gòu)成縱向的職能關(guān)系。這意味著，縱向?qū)蛹?jí)的協(xié)同機(jī)制尤為重要。以條線行政下鄉(xiāng)的方式來解決一線屬地治理困境，此種基層治理機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵在于縱向?qū)蛹?jí)間的主體協(xié)同，由于此種主體協(xié)同是基于屬地治理導(dǎo)向，因而，需圍繞具體的治理事務(wù)將屬地、相關(guān)條線部門連接為治理共同體。

在解決跨層級(jí)和跨條塊的治理協(xié)同過程中，P區(qū)采取的是條線部門行政下鄉(xiāng)的方式，作為治理主體參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地的治理空間中來，進(jìn)行專項(xiàng)治理的合作。此種條塊關(guān)系的塑造，有效提升了政府回應(yīng)能力和水平^［17］。而在J縣，跨層級(jí)的協(xié)同則是由縣級(jí)黨委統(tǒng)籌并強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地綜合治理能力提升來實(shí)現(xiàn)^［18］?？h鄉(xiāng)一體，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地治理需要被納入到縣域綜合治理范疇中來，采取領(lǐng)導(dǎo)小組工作機(jī)制展開。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地綜合治理能力，則是通過制度賦權(quán)和機(jī)構(gòu)設(shè)置來提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地權(quán)力。這一過程是通過將條線部門權(quán)力下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地來完成。并且，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)執(zhí)法和綜合治理過程中，條線部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所仍然作為監(jiān)管責(zé)任參與其中，條線與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間形成有效的協(xié)同治理。但是，主體協(xié)同機(jī)制只是一種常規(guī)行政方式，并不能夠塑造相關(guān)主體間新的制度關(guān)系，基層治理體系內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然制約著此種協(xié)同機(jī)制的效能。例如，相關(guān)部門參與此種協(xié)同治理，一旦需要協(xié)同的事務(wù)超過了部門決策的權(quán)力范圍，那么條線部門需要尋求上級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo)的拍板。這意味著層級(jí)協(xié)同只是在既定工作范疇內(nèi)的一種有限的治理機(jī)制。

在P區(qū)和J縣的治理實(shí)踐中，皆強(qiáng)調(diào)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面的治理過程中，要將區(qū)縣條線部門下沉并參與到一線治理。就治理創(chuàng)新的類型來看，這屬于行政機(jī)制創(chuàng)新的范疇，即將區(qū)縣部門的常規(guī)行政從科層方式拓展為兼顧一線治理功能的運(yùn)動(dòng)式治理方式。這意味著屬事與屬地在具體的治理過程中能夠進(jìn)行有效的互動(dòng)。但是，此種科層行政下鄉(xiāng)促進(jìn)一線治理中的條塊協(xié)作，對(duì)于基層治理體系而言只是機(jī)制層面的創(chuàng)新，并不能夠從制度層面解決屬地一線治理的困境。而且，部門下鄉(xiāng)到鎮(zhèn)街進(jìn)行治理協(xié)同，存在組織成本和行動(dòng)效率的不足。因而，從治理體制層面對(duì)層級(jí)協(xié)同進(jìn)行調(diào)配，是優(yōu)化基層治理體系的重要思路。其中，基層綜合行政執(zhí)法實(shí)踐是強(qiáng)化上下、條塊協(xié)同后的實(shí)踐路徑。綜合行政執(zhí)法涉及多部門協(xié)同，尤其是一項(xiàng)具體執(zhí)法事項(xiàng)在不同環(huán)節(jié)、不同事由上需要相關(guān)部門進(jìn)行配合和事實(shí)裁定。這種情況導(dǎo)致任何單一部門都難以主導(dǎo)某一項(xiàng)綜合執(zhí)法。同時(shí)，從日常監(jiān)管的角度來看，街道作為屬地政府對(duì)一線治理情況最為了解，更能理解此種執(zhí)法所需的社會(huì)基礎(chǔ)。因而，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道主導(dǎo)和提出綜合執(zhí)法的緣由，再由相關(guān)執(zhí)法的職能部門下場(chǎng)進(jìn)行綜合執(zhí)法，這種條塊協(xié)同機(jī)制能夠有效地促進(jìn)多元主體的互動(dòng)。

（四）基層治理創(chuàng)新的跨層級(jí)“統(tǒng)合-協(xié)同”機(jī)制

對(duì)于基層治權(quán)結(jié)構(gòu)中的層級(jí)關(guān)系和多主體行動(dòng)者結(jié)構(gòu)，基層治理創(chuàng)新需要從治權(quán)重心適配和多主體協(xié)同關(guān)系進(jìn)行拓展。在兩地的創(chuàng)新實(shí)踐中可以看出，基層治理涉及體制機(jī)制的創(chuàng)新和拓展。此種體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐體現(xiàn)出基層治理的內(nèi)在邏輯，如圖1所示。

1.體制層級(jí)與一線治理層級(jí)的雙重樣態(tài)，共同構(gòu)成基層治理的實(shí)踐性內(nèi)涵。體制層級(jí)是基層治權(quán)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，而一線治理層級(jí)是基層體制與基層社會(huì)銜接的層域。前者由區(qū)縣的體制權(quán)威主導(dǎo)，后者則由根植于基層社會(huì)的雙向代理人權(quán)威所主導(dǎo)。

2.區(qū)縣層級(jí)通過中心工作或縣鄉(xiāng)一體的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)整體性的政治統(tǒng)合。此種政治統(tǒng)合將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）屬地納入到基層一體的治理框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)上下之間的有效整合。但是，此種統(tǒng)合的主導(dǎo)在于決策層，因而，還需要在一線治理中強(qiáng)化不同主體之間的有效協(xié)同。

3.一線協(xié)同是促進(jìn)基層治理有效的重要保障。一線層級(jí)的治理有效，需要多主體之間的有效協(xié)同。此種協(xié)同機(jī)制包括區(qū)縣條線部門的行政下鄉(xiāng)和治理體制優(yōu)化的事權(quán)下放（常以行政體制改革為主導(dǎo)）來實(shí)現(xiàn)。前者是科層下沉一線的機(jī)制創(chuàng)新邏輯，后者則是體制權(quán)力調(diào)整和屬地一線綜合治理的實(shí)踐方式。

基于體制層級(jí)的政治統(tǒng)合與治理層級(jí)的一線協(xié)同，基層治理體現(xiàn)出跨層級(jí)、多主體之間的“統(tǒng)合-協(xié)同”治理模式。此種治理模式中，既強(qiáng)化上下之間的統(tǒng)合和事權(quán)責(zé)任分配，也注重行政權(quán)力重心適配問題，同時(shí)，還注重在基層一線治理過程中的多主體有效協(xié)同，以建構(gòu)起秩序穩(wěn)定、運(yùn)行有效和過程清晰的基層政府治理體系。

四、基層治理創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)啟示與治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

基層治理體系是基層體制性權(quán)力常規(guī)實(shí)踐的組織和制度體現(xiàn)，此種治理體系必然存在結(jié)構(gòu)特征?；鶎有姓?quán)力上下之間的重心配置、屬事屬地之間的權(quán)力配置，需要具有一定的合理性。并且，權(quán)力配置呈現(xiàn)出跨層級(jí)和多主體的關(guān)系，因而，基層治理在權(quán)力重心調(diào)適之外還需要通過治理機(jī)制創(chuàng)新來賦予體制運(yùn)行的適應(yīng)性、靈活性。這也意味著基層治理體制與機(jī)制的變革需要相輔相成、共同推進(jìn)。

1.基層治理轉(zhuǎn)型需要兼顧層級(jí)協(xié)同、重心適配與一線治理有效。此種權(quán)力配置的合理性并不是一味強(qiáng)調(diào)將權(quán)力下放到最基層的屬地?；鶎訉俚啬芊癯薪雍陀煤孟路诺臋?quán)力，并且是否按照現(xiàn)實(shí)需求來進(jìn)行權(quán)力配置以合理調(diào)配行政資源，這一問題涉及基層體制機(jī)制的改革。城市的行政體系具有集約性，即多層級(jí)的政府主體共享集約的治理空間，因而，城市基層治理體系優(yōu)化的重點(diǎn)在于上位的政府職能部門如何與一線的街道、社區(qū)進(jìn)行治理協(xié)同。組織、資源和事權(quán)，需要適當(dāng)向一線傾斜，并且條線職能部門的權(quán)力需要以常態(tài)化的行政機(jī)制直接觸及城市空間的角落。而在農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地是一線治理的重要層級(jí)，縣級(jí)條線部門的權(quán)力要以適當(dāng)?shù)姆绞较路诺洁l(xiāng)鎮(zhèn)。由于權(quán)力下放必然涉及規(guī)范行政的問題，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地治理能力的提升必須要以行政執(zhí)法權(quán)改革為基礎(chǔ)，將條線部門的權(quán)力下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并接受有效的監(jiān)督，促進(jìn)屬地治理效能的提升。

2.著力建構(gòu)基層整體性的條塊和層級(jí)協(xié)同治理模式?；鶎蝇F(xiàn)實(shí)治理需求導(dǎo)致縣鄉(xiāng)（區(qū)街）之間的責(zé)任關(guān)系趨于緊密。區(qū)縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道轉(zhuǎn)移屬地治理壓力、層層加碼，并不能夠有效解決基層治理困境，反而加劇基層體制內(nèi)部的行政緊張。因而，基層治理方式的優(yōu)化需要強(qiáng)調(diào)縣鄉(xiāng)（區(qū)街）治理的一體化，建構(gòu)整體性的基層政府治理。此種整體性治理意味著在多主體和跨層級(jí)之間建構(gòu)簡(jiǎn)約且高效的互動(dòng)機(jī)制?；鶎訉蛹?jí)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)空間差異，導(dǎo)致基層治理體系在優(yōu)化創(chuàng)新的過程中特別需要強(qiáng)調(diào)跨層級(jí)的協(xié)同治理。同時(shí)，在基層黨政體制內(nèi)部，縣鄉(xiāng)（區(qū)街）層級(jí)之間和條塊之間的協(xié)同，需要由體制權(quán)威進(jìn)行主導(dǎo)，因而，治理機(jī)制創(chuàng)新產(chǎn)生了體制統(tǒng)合和屬地統(tǒng)合兩種類型。

3.城鄉(xiāng)基層治理創(chuàng)新的路徑存在差異性和多樣性。需要因地制宜探索不同權(quán)力結(jié)構(gòu)和層級(jí)關(guān)系下的基層治理模式。在區(qū)街體制中，街道是一線治理場(chǎng)域，治理事務(wù)和需求來自于一線，區(qū)級(jí)部門需要到一線進(jìn)行專項(xiàng)治理以及協(xié)同治理，因而，在區(qū)街體制中，重點(diǎn)在于區(qū)縣部門治理重心的下沉，以及圍繞一線治理需求進(jìn)行協(xié)同，而不是將權(quán)力下放到街道，將街道建成機(jī)構(gòu)更加龐大的一級(jí)實(shí)體政府。這意味著街道與區(qū)級(jí)部門之間是呼應(yīng)和回應(yīng)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度性權(quán)力偏弱與一線治理需求之間存在結(jié)構(gòu)性張力，鄉(xiāng)村治理體系的優(yōu)化需要將縣級(jí)的屬事權(quán)力適當(dāng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，打造職能更加完備、組織更加立體的實(shí)體化政府。

此外，對(duì)于基層治理轉(zhuǎn)型而言，需要從基層經(jīng)驗(yàn)中探索出一般經(jīng)驗(yàn)來引導(dǎo)基層治理現(xiàn)代化。同時(shí)，還需將基層治理現(xiàn)代化的理念和價(jià)值與基層治理實(shí)踐相結(jié)合。從兩地的案例經(jīng)驗(yàn)可以看出，基層治理現(xiàn)代化的實(shí)踐探索較為注重政府體制主導(dǎo)下的治理機(jī)制創(chuàng)新，通過體制機(jī)制改革來提升基層政府治理能力，促進(jìn)基層體制資源、組織和制度優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化。但是，就基層治理現(xiàn)代化而言，還需進(jìn)一步推進(jìn)基層治理體系與治理能力建設(shè)。（1）優(yōu)化基層治理體系權(quán)力配置的合理性。基層治理體系是以基層黨委、政府為核心、群眾為主體、其他主體廣泛參與的權(quán)力體系，因而，基層黨委、政府是基層治理體系的中軸。如何界定基層黨委、政府的權(quán)力范疇，涉及基層公共權(quán)力的合理性問題。此種合理性既包括權(quán)力配置的層級(jí)配置，也包括權(quán)力重心的調(diào)適。層級(jí)配置意味著縣鄉(xiāng)村三級(jí)之間的權(quán)力關(guān)系，權(quán)力重心則意味著事權(quán)和責(zé)任分屬在哪一層級(jí)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村為一線，將基層體制性權(quán)力向一線傾斜，并強(qiáng)化公共權(quán)力運(yùn)用的制度化，是強(qiáng)化基層治理制度建設(shè)的關(guān)鍵。（2）提升基層治理體系運(yùn)行過程的規(guī)范性?；鶎又卫眢w現(xiàn)出正式制度規(guī)則與鄉(xiāng)村社會(huì)規(guī)則的融合，因此，在正式科層體制主導(dǎo)的基層治理環(huán)境下，不斷強(qiáng)化正式制度與規(guī)則的要求仍然無法消除鄉(xiāng)村社會(huì)性規(guī)則的影響。這是因?yàn)榛鶎庸矙?quán)力運(yùn)行的過程中，需要在正式規(guī)則和鄉(xiāng)村社會(huì)規(guī)則之間尋求調(diào)適和平衡。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的體制精英在規(guī)則運(yùn)用中起到至關(guān)重要的作用?；鶎又卫憩F(xiàn)代化即是要將非正式規(guī)則制度化，提升基層治理過程的規(guī)范性。（3）提升基層治理能力的統(tǒng)合性與適應(yīng)性?；鶎又卫憩F(xiàn)代化轉(zhuǎn)型需要由基層體制來主導(dǎo)，因而基層政權(quán)的基礎(chǔ)性權(quán)力對(duì)于基層治理現(xiàn)代化尤為重要。此種基礎(chǔ)性權(quán)力既包括基層體制對(duì)組織、資源的統(tǒng)合能力，也包括對(duì)社會(huì)秩序和公共規(guī)則的建構(gòu)能力。同時(shí)，由于基層治理的社會(huì)屬性，基層體制還需具有吸納和回應(yīng)社會(huì)訴求的能力，將體制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理能力，提升治理韌性和適應(yīng)性。

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Hierarchical Collaboration and Center of Gravity Adaptation：Differencesand Inspirations in the Path of Modernization of Grassroots Governance Systems

——Comparative Analysis Based on Two Typical Cases in Beijing and Zhejiang

WU Chunlai，BAO Zhijun

（College of Humanities and Social Development，Northwest Aamp;F University，Yangling，Shaanxi"712100，China）

Abstract：From the perspective of districts and counties，we can understand the characteristics of the grassroots governance system at the upper and lower levels，as well as the “connection” between the government and society.The grassroots governance system in urban and rural areas presents differences in focus hierarchy and power structure，making the models and paths for innovative governance systems and mechanisms comparable.In the comparison of the cases of “street and township whistleblowing and department reporting” in P district of Beijing and “county township integration and block governance” in J county of Zhejiang，it was found that：1.Political integration at the district and county levels and frontline governance at the local level need to be linked up and down in order to achieve effective operation of a cross level grassroots governance system.Therefore，there is a dual layered pattern of district county integration and frontline collaboration in grassroots governance.The former emphasizes organizational coordination between lines，while the latter focuses on frontline multi subject governance collaboration;2.The two paths of promoting frontline governance through the integration of district and county politics are the implementation of line administration in rural areas and the localization of governance power.The former shapes hierarchical coordination through administrative mechanisms， while the latter optimizes power structure and institutionalizes adjustment of hierarchical relationships.To promote the modernization of the grassroots governance system in urban and rural areas，the focus is on adapting the focus of governance and linking up the upper and lower levels.It is necessary to construct a cross level and multi subject “integration coordination” governance model at the grassroots level.

Keywords：grassroots governance;governance system;district and county governments;township governments;innovation in institutional mechanisms

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）