制定立法計劃應(yīng)當(dāng)考慮的主要因素

張欽

行使地方立法權(quán)之后，設(shè)區(qū)的市每年都要制定下年度的立法計劃，從一定意義上說，立法計劃是否科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，直接關(guān)系立法活動的成敗。因此，應(yīng)當(dāng)高度重視立法計劃的制定，在從事這項(xiàng)工作時充分考慮下列因素。

一、充分考慮立法的必要性因素

地方性立法授權(quán)一般有三種類型，一類是實(shí)施型立法。即為保證國家法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域的落實(shí)作出具體規(guī)定。二類是實(shí)踐型立法。即在上位法沒有規(guī)定或者規(guī)定比較宏觀，具體操作有一定困難，而在實(shí)踐中又需要立法明確的事項(xiàng)。三類是實(shí)用型立法。即不需要上位法作出統(tǒng)一規(guī)定，主要體現(xiàn)本地事務(wù)的立法。立法要始終立足本地實(shí)際，遵循發(fā)展規(guī)律，不搞攀比，不照抄照搬?？紤]立什么法、具體立法項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)圍繞四個方面來進(jìn)行選擇，一是圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局進(jìn)行選擇。要弄清黨中央和全國人大把立法權(quán)賦予設(shè)區(qū)的市，就是必須突出地方特色這個基本點(diǎn)，切實(shí)保障地方立法為當(dāng)?shù)胤?wù)。二是圍繞黨的政策國家法律進(jìn)行選擇。立法作為重要的政治活動必須根據(jù)黨的理論路線方針政策來開展，充分體現(xiàn)黨和國家地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、工作任務(wù)、階段要求，體現(xiàn)統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，體現(xiàn)“五大發(fā)展理念”。在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理立法方面，要認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》精神。在環(huán)境保護(hù)立法方面，堅決貫徹綠色發(fā)展、生態(tài)優(yōu)先的理念。在歷史文化保護(hù)立法方面，堅持保護(hù)與利用并重，在保護(hù)的基礎(chǔ)上利用、在利用的時候強(qiáng)化保護(hù)。同時，嚴(yán)格按照上位法的規(guī)定組織立法活動，堅持不抵觸原則，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一。由此真正做到把立法的過程變?yōu)椴徽鄄豢勐鋵?shí)黨中央精神、執(zhí)行國家法律法規(guī)的過程。三是圍繞始終堅持問題導(dǎo)向進(jìn)行選擇。立法工作的根本任務(wù)是要通過立法解決本地的實(shí)際問題，在制定立法計劃的時候，就要基本了解這部法規(guī)需要解決什么問題，法規(guī)出臺之后能否解決這些問題，如果不清楚就不要貿(mào)然列入立法計劃。四是圍繞提升社會治理能力進(jìn)行選擇。地方立法的重要目的是通過制定地方性法規(guī)提高社會治理能力和治理水平，實(shí)現(xiàn)社會治理體系的現(xiàn)代化，改變在有些領(lǐng)域和方面無規(guī)則、無秩序、無責(zé)任追究的問題。

二、充分考慮立法的特色性因素

設(shè)區(qū)的市可以在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三個方面制定地方性法規(guī)。因此，立法計劃絕對不能超出上述范圍。按照全國人大法律委員會副主任委員李適時的觀點(diǎn)，城鄉(xiāng)建設(shè)及其管理主要包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)管理（市政公用設(shè)施運(yùn)行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等全部工作）；本級政府依法確定的、與城市管理密切相關(guān)需要納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理、交通和應(yīng)急管理等。出于城市管理需要延伸的吸引社會力量和社會資本參與城市管理，建立健全市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)，推動發(fā)揮社區(qū)作用，動員公眾參與，提高市民文明意識，加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作等相關(guān)舉措，也屬于城鄉(xiāng)管理范疇。環(huán)境保護(hù)的范圍主要包括大氣環(huán)境的保護(hù)；水環(huán)境（江河、湖泊、庫塘、溝渠、濕地）的保護(hù)和水污染防治、水生態(tài)修復(fù)等；土壤（耕地、森林及林地、荒地、灘涂、洲垸），山體、山嶺的保護(hù)等。歷史文化保護(hù)的對象主要是歷史文化名城名鎮(zhèn)名村，各級文物保護(hù)單位（古城墻、寺廟、道觀），古建筑、古遺址，歷史文化街區(qū)，古墓葬，紅色遺址遺跡及代表性建筑，各種可移動文物及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)等。弄清了立法的范圍之后，還要清楚本地的重點(diǎn)，把有特色、獨(dú)特性放在重點(diǎn)地位。如荊州是國務(wù)院首批公布的全國24座歷史文化名城之一，是楚國故都、三國名城和全國內(nèi)陸水資源最豐富的地級市之一，除了與其他地方一樣要注重城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的立法之外，還要突出歷史文化保護(hù)和水資源保護(hù)這些重點(diǎn)。

三、充分考慮立法的緊迫性因素

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和依法治國的強(qiáng)力推進(jìn)，不少設(shè)區(qū)的市立法需求十分強(qiáng)烈。但是，鑒于立法能力和條件及其他方面的限制，設(shè)區(qū)的市基本上一年最多以表決兩部以內(nèi)的法規(guī)為宜，因而不可能也沒有必要將所有的項(xiàng)目納入立法計劃。這就應(yīng)當(dāng)在調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，根據(jù)社會需求的不同程度統(tǒng)一協(xié)調(diào)、科學(xué)排序，按照急需先立、成熟就立、其他緩立的思路確定立法計劃，防止出現(xiàn)需求程度低的法規(guī)超前出臺，需求程度高的卻遲遲不能出臺的非正?，F(xiàn)象。對關(guān)系地方改革發(fā)展穩(wěn)定和群眾反映強(qiáng)烈、因立法滯后長期未解決的關(guān)鍵項(xiàng)目，可以馬上列入立法計劃。如荊州市在制定立法計劃時就首選荊州古城保護(hù)條例。因?yàn)檫@是荊州人期盼了多年、呼吁了多年，而不立法就很難有效保護(hù)的一個刻不容緩的問題。事實(shí)證明，這部條例出臺后，社會反映、實(shí)際效果都很好，受到全國人大常委會的肯定。

四、充分考慮立法的恰當(dāng)性因素

即使符合立法的必要性、特色性、緊迫性因素，還有一個是否恰當(dāng)?shù)膯栴}。

第一，立法容量要恰當(dāng)。設(shè)區(qū)的市特別是地級市是最基層的立法單位，法規(guī)內(nèi)容以微觀為好，切口相對要小。在荊州古城保護(hù)立法項(xiàng)目及起草、審議乃至表決前，對到底是名城、古城、古城墻保護(hù)立法爭議較大，經(jīng)反復(fù)論證，最后確定既不立最大的荊州名城保護(hù)條例（因?yàn)槊羌劝ㄇG州古城，還包括楚都紀(jì)南城、八嶺山古墓群、古城外歷史文化街區(qū)及紅色遺址遺跡，范圍太大），也沒有制定范圍較小的古城墻保護(hù)條例，而是制定古城保護(hù)條例。這不僅包括了古城墻，也為今后制定名城保護(hù)條例積累了經(jīng)驗(yàn)。

第二，易難程度要恰當(dāng)。對立法要求解決的問題比較直接，且具備起草、實(shí)施條件的可以列入立法計劃。對問題比較單一、項(xiàng)目比較簡單，只有幾條十幾條內(nèi)容或者已經(jīng)解決、基本解決的如秸稈禁燒等，通過黨委政府紅頭文件、人大決議決定及政府規(guī)章就可以達(dá)到目的的問題，可以通過這些方法解決，而不必一定要立法；政府規(guī)章有必要上升為地方性法規(guī)的應(yīng)當(dāng)適時納入立法計劃。

第三，立法時機(jī)要恰當(dāng)。有些立法雖然很有必要，且很迫切，也能體現(xiàn)一定的前瞻性，但還是不列入立法計劃為好。如共享單車目前存在著沒有準(zhǔn)入門檻、亂停亂放、個別公司卷了租車人押金便“蒸發(fā)跑路”等問題，很有必要從一開始就要制定法規(guī)嚴(yán)格管理。但考慮到共享單車是新生事物，且還會有共享汽車的出現(xiàn)，許多問題國家和省級層面尚無法律

法規(guī)及部門規(guī)章，待今后吃透、拿準(zhǔn)后再立法不遲。

五、充分考慮立法的實(shí)用性因素

實(shí)用性是立法的基本特性，無論是對立法的起草還是施行都是如此。首先，抓問題要準(zhǔn)。堅持問題導(dǎo)向要緊緊抓住立法起草及實(shí)施中已知和未知的主要問題、突出問題，兼顧一般問題來確定是否列入立法計劃。其二，聯(lián)系實(shí)際要緊。上位法已經(jīng)有非常具體的規(guī)定，省級人大常委會已經(jīng)制定實(shí)施法律的辦法，或者根據(jù)法律規(guī)定制定了省級相關(guān)條例，根據(jù)立法法規(guī)定，就不要再制定相關(guān)法規(guī)了。立法計劃要緊扣實(shí)際，如國家有水法，湖北省制定了湖泊保護(hù)條例，荊州制定水資源保護(hù)法規(guī)勢在必行，但是否制定市級湖泊保護(hù)條例？顯然沒有必要。于是我們就采取“一湖一法”的方式，先為湖北省第三大湖泊——長湖保護(hù)立法，并為制定全國第七、湖北第一大湖泊——洪湖保護(hù)條例打下基礎(chǔ)。其三，關(guān)鍵指標(biāo)要明。地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)具體明確，不能有歧義。我們在制定荊州古城保護(hù)條例時，設(shè)定了三個重要指標(biāo)：一是確定了保護(hù)范圍；二是保護(hù)范圍內(nèi)建筑物最高不得超過24米；三是古城內(nèi)人口應(yīng)當(dāng)控制在6萬人以內(nèi)。

六、充分考慮立法的可行性因素

立法是一項(xiàng)非常嚴(yán)謹(jǐn)、繁重、實(shí)在的工作，有的部門積極性很高，但只滿足于出題目、提建議，起草工作則寄希望別人來做，這有失妥當(dāng)。立法計劃要切實(shí)可行，很關(guān)鍵的要看起草工作能否順利進(jìn)行。做到這一點(diǎn)，首先，要有十分得力的負(fù)責(zé)干部。這個干部可以是人大常委會或是政府的分管負(fù)責(zé)人。第二，要有明確具體的牽頭單位。其可以是人大法制委、人大專委會和常委會法工委，也可以是政府法制辦及相關(guān)部門和單位。第三，要有素質(zhì)較高的起草班子。其成員應(yīng)當(dāng)少而精，具有代表性，堅持“小班子一條龍”。由政府法制辦和有關(guān)部門、單位為主體的寫作班子，人大相關(guān)專工委要派員提前介入。第四，要有基本的保障條件。保證領(lǐng)導(dǎo)、任務(wù)、時間、精力、經(jīng)費(fèi)到位，尤其是委托高校等第三方起草的，這個保障顯得更為重要。

七、充分考慮立法的層次性因素

立法計劃應(yīng)當(dāng)包括三個層次，第一個層次是條件已經(jīng)成熟，當(dāng)年可以提請人大或者常委會進(jìn)行審議、表決的法規(guī)草案，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)納入立法計劃。第二個層次是經(jīng)過努力，短期可以創(chuàng)造條件使法規(guī)案基本成熟，在年底或次年進(jìn)行審議的法規(guī)案，這也可以納入立法計劃。第三個層次是條件暫不具備，需要繼續(xù)研究論證，可以作為立法調(diào)研項(xiàng)目。

此外，還要注意立法計劃與立法規(guī)劃、本年度立法計劃與下年度計劃、年度立法計劃與立法調(diào)研項(xiàng)目的有效銜接，防止只顧一年不顧一屆，只顧當(dāng)年不顧下年，只顧列入計劃的項(xiàng)目不顧將調(diào)研項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為立法計劃的問題，既不能出現(xiàn)吃飽過剩引起的立法“大躍進(jìn)”，也要杜絕等米下鍋的現(xiàn)象?？傊?，立法計劃的制定要根據(jù)本地的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及立法基礎(chǔ)、立法能力、立法需求的狀況，綜合分析、全面論證，有計劃分層次地推進(jìn)，按照由點(diǎn)及面、先簡后繁、先單獨(dú)立法后綜合立法的步驟逐步開展。

（作者系湖北省荊州市人大常委會副主任）