克山縣農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資困境研究

【摘 要】 2018年12月習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上提出要全面貫徹新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，堅(jiān)持把解決“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重。目前，我國(guó)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資發(fā)展緩慢，農(nóng)村尚未擺脫家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)形態(tài)，大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)為了規(guī)避信用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致農(nóng)村融資渠道少之又少，而我國(guó)尚未有法律對(duì)其進(jìn)行具體規(guī)定，“三權(quán)”抵押融資制度仍然存在許多問(wèn)題亟待解決。以黑龍江省克山縣例，從農(nóng)村金融創(chuàng)新的角度出發(fā)，探索其農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資困境，結(jié)合實(shí)際對(duì)其提出改良建議，進(jìn)而探索我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的有效模式，喚醒農(nóng)村“沉睡”資本。

【關(guān)鍵詞】 土地金融 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 抵押權(quán)

土地改革從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到現(xiàn)階段實(shí)行的“三權(quán)”（經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)、所有權(quán)）分置，極大程度地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，使得農(nóng)業(yè)改革取得巨大成果[1]。引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)特別是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，事關(guān)農(nóng)村改革穩(wěn)定發(fā)展大局。目前，我國(guó)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資過(guò)度依賴于地方政府的制度支持、風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保或補(bǔ)貼，因此“三權(quán)”抵押融資制度仍然存在許多問(wèn)題亟待解決。

一、克山縣農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資現(xiàn)狀

資金是推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的重要因素，然而克山縣的農(nóng)業(yè)資金供給情況一直以來(lái)卻無(wú)法滿足持續(xù)增長(zhǎng)的資金需求，因此進(jìn)行農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資勢(shì)在必行。

（一）從資金供需角度分析農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押必要性

克山縣作為我國(guó)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)之一，農(nóng)業(yè)資金需求不斷增加，近年投資需求達(dá)到25億左右，而克山縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金投入來(lái)源主要有以下三種渠道：

第一是農(nóng)戶自有資金。根據(jù)克山縣統(tǒng)計(jì)信息顯示，2016-2019年農(nóng)村居民純收入分別為11340元、12145元、13299元、14257元，收入的80%來(lái)自于農(nóng)業(yè)活動(dòng)，且大部分支出用于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但從總量看依舊不能滿足生產(chǎn)需要，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金需求相差甚遠(yuǎn)。

第二是金融機(jī)構(gòu)貸款，克山縣的金融機(jī)構(gòu)主要由農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、儲(chǔ)蓄銀行、潤(rùn)生銀行、農(nóng)村信用社構(gòu)成[2]。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示， 2016年—2019年克山縣金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款總額分別是375854萬(wàn)元、408421萬(wàn)元、376938萬(wàn)元、422748萬(wàn)元，克山縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要以農(nóng)業(yè)為主，但農(nóng)業(yè)貸款僅占貸款總額的30%以下，低于全國(guó)總水平。

第三是政府財(cái)政補(bǔ)助。根據(jù)克山縣年度統(tǒng)計(jì)信息報(bào)告可知，自2016年-2019年克山縣財(cái)政涉農(nóng)支出從17.7%上升到20.3%，就2019年財(cái)政支出情況看，克山縣農(nóng)林水方面財(cái)政支出提升較大，但整體而言農(nóng)業(yè)單項(xiàng)占總財(cái)政支出的比重較低的，對(duì)農(nóng)業(yè)資金的供給能力十分有限，農(nóng)民單純靠著政府補(bǔ)貼開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是極不現(xiàn)實(shí)的[3]。

根據(jù)以上分析，不難發(fā)現(xiàn)克山縣農(nóng)業(yè)發(fā)展存在較大資金缺口需要民間借貸來(lái)進(jìn)行補(bǔ)充，由于高利率和高風(fēng)險(xiǎn)，民間借貸成本要高于通過(guò)正規(guī)金融借貸成本[4]。如農(nóng)業(yè)融資供需曲線所示（圖1），當(dāng)民間借貸成本高于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)借貸成本時(shí)，農(nóng)戶實(shí)際面臨的供給曲線是圖中S1而不是S0。根據(jù)供給需求的原理不難發(fā)現(xiàn)，融資成本越高，資金需求量越少（從圖中的DO減少到D1）。高的融資成本抑制了農(nóng)業(yè)資金的投入，從而阻礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展[5]。而農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度很好地彌補(bǔ)了農(nóng)戶手中沒有抵押物而不能申請(qǐng)貸款的現(xiàn)狀，擴(kuò)大抵押物范圍，降低銀行放貸的信用風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上拓寬了農(nóng)戶融資渠道，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（二）克山縣農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資類型

目前克山縣農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資主要是抵押貸款形式，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際其主要有三種抵押貸款類型：

一是農(nóng)民專業(yè)合作社抵押貸款。該貸款須經(jīng)2/3以上社員表決同意，以合作社的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在承包期限內(nèi)抵押，金融部門針對(duì)合作社的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)發(fā)放貸款。如果合作社不能如期還款，銀行則按照程序處置剩余期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，待貸款本息及違約金償還后，土地再返還合作社經(jīng)營(yíng)。由于克山縣農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展較好，且合作社信用相對(duì)較強(qiáng)，因此成為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主要模式。

二是種植大戶抵押貸款。這種抵押貸款主要分為兩類：一是自有土地，按照普通農(nóng)戶抵押土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)模式，開展土地抵押貸款; 二是流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，按照已簽訂并一次性交付流轉(zhuǎn)年限土地租金的地塊及流轉(zhuǎn)期，基準(zhǔn)物開展抵押貸款，其貸款評(píng)定比例和違約處置程序與普通農(nóng)戶抵押土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相一致。

三是是普通農(nóng)戶抵押貸款。農(nóng)戶一般屬于自有土地，不存在流轉(zhuǎn)問(wèn)題，因此農(nóng)戶只要用二輪土地承包期內(nèi)一定年限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押物，銀行根據(jù)克山縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳做出的土地區(qū)塊評(píng)估價(jià)格，以土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用或經(jīng)營(yíng)收益的一定比例折價(jià)投放貸款 （一般為地價(jià)的70%或土地經(jīng)營(yíng)收益的70%）[6]。如農(nóng)戶不能按期償還貸款本息，銀行可通過(guò)土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)依法處置剩余期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，補(bǔ)償銀行放貸收益。

（三）克山縣農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款辦理流程

克山縣農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款需要借款人（農(nóng)戶）從村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站出具相關(guān)證明，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心備案評(píng)估后，再到縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳辦理抵押權(quán)證，待網(wǎng)上公示后才能到銀行審核材料，簽訂抵押貸款合同。農(nóng)戶申請(qǐng)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款需要經(jīng)過(guò)以上流程大致需要1個(gè)月的時(shí)間，且需要輾轉(zhuǎn)村、鎮(zhèn)、縣、銀行四個(gè)地方辦理相關(guān)手續(xù)。表明其流程繁瑣、手續(xù)復(fù)雜、辦理時(shí)間長(zhǎng)，相關(guān)金融部門辦理效率低下。

三、克山縣農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資困境

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押作為一種新的金融衍生品，盡管國(guó)家政策的大力支持，但克山縣農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資現(xiàn)狀不容樂觀。

（一）農(nóng)村金融體系發(fā)展落后，融資渠道匱乏

克山縣地處黑龍江省，金融體系發(fā)展較晚，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)重匱乏，只有涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)比較關(guān)注農(nóng)地金融，如農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行宏觀性的服務(wù)目的使其難以做到對(duì)小土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活的資金供給，開展農(nóng)地抵押業(yè)務(wù)能力有限;農(nóng)業(yè)銀行作為商業(yè)性銀行其主要是以市場(chǎng)化運(yùn)作模式追逐利益最大化，對(duì)產(chǎn)出效率較低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入較弱[7]。相比之下，農(nóng)村信用社是最深入農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)，但因其資金規(guī)模小，抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，在發(fā)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)時(shí)顯得十分被動(dòng)。

第一，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)一《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律的有關(guān)規(guī)定，而不是依靠政府出臺(tái)的相關(guān)文件進(jìn)行操作，做到有法可依;第二，應(yīng)明確農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)主體與抵押主體。對(duì)通過(guò)家庭承包方式獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以進(jìn)行抵押做出明確規(guī)定，確定抵押主體的準(zhǔn)入條件;第三，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)人利益保護(hù)，設(shè)置抵押融資有效規(guī)則[16]，如簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押合同，到有關(guān)部門進(jìn)行抵押登記，并進(jìn)行公示，保障抵押權(quán)的合法權(quán)利，防止無(wú)法償還貸款又因法律不明而引起的糾紛。

（四）加強(qiáng)政策扶持力度，完善社會(huì)保障制度

農(nóng)地金融異于工商業(yè)金融，由于受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)間、環(huán)境的限制，最求利益的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿開展借貸時(shí)間長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)費(fèi)用高、利率低且風(fēng)險(xiǎn)大的農(nóng)村金融業(yè)務(wù)。因此，政府的積極參與及政策扶持是取得成功的關(guān)鍵性因素。

首先，政府應(yīng)該加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高社會(huì)保障制度的覆蓋率，做好扶貧工作，降低土地的社會(huì)報(bào)站作用，以確保農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資順利進(jìn)行。地方政府可以成立由政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng)的農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)工作[17]。其次，政府應(yīng)將針對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵融資的政策具體化?？h政府應(yīng)在遵循國(guó)家政策方針的前提下，根據(jù)克山縣特有的地理位置、人文歷史、經(jīng)濟(jì)條件以及生活環(huán)境指定具體可行的扶持政策。最后，政府應(yīng)提高對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出，加大對(duì)“三農(nóng)”的扶持力度。特別是針對(duì)貧困村鎮(zhèn)，可以考慮直接提供貼息貸款，準(zhǔn)備特殊準(zhǔn)備金、救濟(jì)金等，在財(cái)稅政策上給予優(yōu)惠甚至免稅政策，打消農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)的疑慮，充分調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的積極性。

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作者簡(jiǎn)介：陳瑞（1995—），女，漢族，黑龍江省齊齊哈爾市，學(xué)生，法律碩士（非法學(xué)），單位：西北政法大學(xué)公安學(xué)院，研究方向：無(wú)