高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)研究

吳嗣翀

[摘 要]隨著事業(yè)單位全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)以及高校辦學(xué)自主權(quán)改革，完善的內(nèi)部控制體系對(duì)高校管理和發(fā)展越來(lái)越重要。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)是有效實(shí)施內(nèi)部控制的重要保障，也是當(dāng)前高校內(nèi)部控制的薄弱點(diǎn)?；诖?，本文通過(guò)分析高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題，從內(nèi)部控制及評(píng)價(jià)的建設(shè)理論出發(fā)，利用層次分析法，構(gòu)建高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)整體框架。

[關(guān)鍵詞]高校;內(nèi)部控制;評(píng)價(jià)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.22.004

[中圖分類(lèi)號(hào)]F239.45;G647.5[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2020）22-00-02

0? ? ?引 言

2015年，財(cái)政部發(fā)文要求全面推進(jìn)內(nèi)部控制（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“內(nèi)控”）建設(shè)。近年來(lái)，高校不斷加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，內(nèi)控體系日趨完善，但距離文件要求的貫穿學(xué)校權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程，與高校管理體系和能力相適應(yīng)的內(nèi)控體系目標(biāo)仍有差距。我國(guó)高校公益性、多層級(jí)管理、多元化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特點(diǎn)，決定了高校內(nèi)控體系的復(fù)雜性，雖然目前高校內(nèi)控體系已初步形成，但仍存在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不規(guī)范、管理效率低、內(nèi)控漏洞多等問(wèn)題。內(nèi)控評(píng)價(jià)指企業(yè)董事會(huì)或類(lèi)似權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)部控制有效性進(jìn)行全面評(píng)價(jià)、形成評(píng)價(jià)結(jié)論、出具評(píng)價(jià)報(bào)告的過(guò)程，是內(nèi)控體系建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)。加強(qiáng)內(nèi)控評(píng)價(jià)有助于完善學(xué)校內(nèi)控體系，提高風(fēng)險(xiǎn)管控能力，促進(jìn)高校高質(zhì)量發(fā)展。

1? ? ?高校內(nèi)控評(píng)價(jià)存在的主要問(wèn)題

1.1? ?內(nèi)控評(píng)價(jià)制度落實(shí)不理想

與其他內(nèi)控業(yè)務(wù)落實(shí)進(jìn)度相比，高校內(nèi)控評(píng)價(jià)制度的落實(shí)工作明顯落后，主要表現(xiàn)在：內(nèi)控評(píng)價(jià)工作的計(jì)劃性不強(qiáng)，通常為完成上級(jí)任務(wù)而開(kāi)展評(píng)價(jià)工作，定期開(kāi)展內(nèi)控評(píng)價(jià)工作落實(shí)不到位;內(nèi)控評(píng)價(jià)內(nèi)容以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合規(guī)性為重點(diǎn)，對(duì)內(nèi)控監(jiān)督實(shí)施情況、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)變化、崗位和流程設(shè)計(jì)等方面關(guān)注較少，內(nèi)控評(píng)價(jià)全面性落實(shí)不到位;因高校部門(mén)多、業(yè)務(wù)類(lèi)型復(fù)雜，內(nèi)控評(píng)價(jià)主要采用部門(mén)自評(píng)和業(yè)務(wù)流程關(guān)鍵點(diǎn)抽查方式，深入全業(yè)務(wù)流程測(cè)試不足，內(nèi)控評(píng)價(jià)有效性落實(shí)不到位。內(nèi)控評(píng)價(jià)制度落實(shí)不到位，直接影響高校內(nèi)控體系的完整度和風(fēng)險(xiǎn)控制的效果。

1.2? ?評(píng)價(jià)體系及指標(biāo)設(shè)計(jì)不科學(xué)

我國(guó)高校內(nèi)控評(píng)價(jià)通常依據(jù)財(cái)政和教育部門(mén)的相關(guān)規(guī)范和指南，結(jié)合學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況，制定具體內(nèi)控評(píng)價(jià)辦法。由于規(guī)范和指南未明確具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)，高校在制定評(píng)價(jià)辦法時(shí)往往采用通用或拼湊的評(píng)價(jià)指標(biāo)，沒(méi)有完整且適合的評(píng)價(jià)體系，存在評(píng)價(jià)指標(biāo)不科學(xué)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不客觀(guān)等問(wèn)題，容易導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)法反映真實(shí)情況。此外，有的高校采用固定的評(píng)價(jià)體系不定期地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不能及時(shí)更新評(píng)價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)結(jié)果往往不夠準(zhǔn)確。內(nèi)控評(píng)價(jià)體系不完善，特別是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)不適用，使評(píng)價(jià)結(jié)果偏離實(shí)際，無(wú)法有效發(fā)揮內(nèi)控評(píng)價(jià)查漏補(bǔ)缺的作用。

1.3? ?內(nèi)控評(píng)價(jià)信息化程度不高

近年來(lái)，高校大力推進(jìn)信息化建設(shè)，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)紛紛上線(xiàn)，但在評(píng)價(jià)時(shí)，收集資料、數(shù)據(jù)傳遞等仍采用手工方式，信息化利用度較低。一是內(nèi)控系統(tǒng)信息化程度不高，沒(méi)有建立獨(dú)立的系統(tǒng)平臺(tái)，開(kāi)展評(píng)價(jià)主要依賴(lài)其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)，信息掌握能力不強(qiáng);二是部分業(yè)務(wù)系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行、系統(tǒng)管理水平較差，存在信息無(wú)法共享、系統(tǒng)誤操作多、數(shù)據(jù)更新不及時(shí)等問(wèn)題。以上兩方面導(dǎo)致內(nèi)控評(píng)價(jià)工作效率低、數(shù)據(jù)錯(cuò)誤率高，嚴(yán)重影響內(nèi)控評(píng)價(jià)實(shí)施效果。

1.4? ?內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分

內(nèi)控評(píng)價(jià)的主要目的是發(fā)現(xiàn)內(nèi)控實(shí)施過(guò)程中存在的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，為有效開(kāi)展內(nèi)控工作提供支持，關(guān)鍵是有效利用評(píng)價(jià)結(jié)果。當(dāng)前高校內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果作為完善各部門(mén)制度和業(yè)務(wù)流程的依據(jù)，沒(méi)有將評(píng)價(jià)結(jié)果與干部考評(píng)、獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)掛鉤;沒(méi)有為審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部監(jiān)督服務(wù)等。內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果不能有效運(yùn)用，使內(nèi)控評(píng)價(jià)效果大打折扣。

2? ? ?加強(qiáng)高校內(nèi)控評(píng)價(jià)工作的建議

2.1? ?繼續(xù)提高對(duì)內(nèi)控評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)

內(nèi)控評(píng)價(jià)是對(duì)高校內(nèi)控體系進(jìn)行測(cè)試、評(píng)估、修正、再評(píng)價(jià)的循環(huán)過(guò)程，不僅是一項(xiàng)外部檢查任務(wù)，也是優(yōu)化高校內(nèi)控體系的重要措施。學(xué)校從管理層到執(zhí)行層都應(yīng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控評(píng)價(jià)重要性的認(rèn)識(shí)，落實(shí)各項(xiàng)內(nèi)控評(píng)價(jià)制度，調(diào)動(dòng)教職工參與評(píng)價(jià)的積極性，這是提升高校內(nèi)控水平的關(guān)鍵舉措，也是保障內(nèi)控評(píng)價(jià)質(zhì)量的重要途徑。

2.2? ?構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系

構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系是內(nèi)控評(píng)價(jià)工作的關(guān)鍵。首先，應(yīng)遵循全面性、重要性、客觀(guān)性和針對(duì)性的原則。評(píng)價(jià)對(duì)象應(yīng)覆蓋學(xué)校各類(lèi)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，特別要關(guān)注重要部門(mén)和崗位、重大事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，針對(duì)學(xué)校管理薄弱點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)如實(shí)反映內(nèi)控設(shè)計(jì)與運(yùn)行的有效性。其次，應(yīng)明確內(nèi)控目標(biāo)，緊緊圍繞評(píng)價(jià)內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)定和評(píng)價(jià)。根據(jù)本校的內(nèi)控情況，參考績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)原則，把評(píng)價(jià)內(nèi)容分解為具體的評(píng)價(jià)項(xiàng)目并建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，同時(shí)明確評(píng)價(jià)的具體方法和標(biāo)準(zhǔn)，采用調(diào)查討論、抽樣測(cè)試等方法，充分收集內(nèi)控有效性的證據(jù)，研究分析并認(rèn)定內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。

2.3? ?持續(xù)推進(jìn)內(nèi)控信息化建設(shè)

進(jìn)入信息化時(shí)代，高校日常管理、業(yè)務(wù)活動(dòng)能夠通過(guò)各類(lèi)信息數(shù)據(jù)呈現(xiàn)，而內(nèi)控評(píng)價(jià)正是在這些信息中尋找所需的“證據(jù)”。一方面，要盡快建立內(nèi)控管理系統(tǒng)，充分利用大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)共享、云計(jì)算等技術(shù)手段，通過(guò)科學(xué)高效的數(shù)據(jù)分析，全面掌握學(xué)校的內(nèi)控情況，為內(nèi)控評(píng)價(jià)提供有效的信息支持;另一方面，要盡快將包括內(nèi)控管理系統(tǒng)在內(nèi)的其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)融入學(xué)校數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理制度，保證系統(tǒng)間互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)即時(shí)同步。

2.4? ?充分發(fā)揮評(píng)價(jià)結(jié)果的作用

內(nèi)控評(píng)價(jià)最重要的工作成果就是評(píng)價(jià)結(jié)果，如何有效利用這一結(jié)果是內(nèi)控評(píng)價(jià)工作效果的重要體現(xiàn)。首先，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)是查找薄弱處、優(yōu)化流程、完善制度的依據(jù)，為實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)提供保障;其次，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)是部門(mén)間交流合作的媒介，為預(yù)算分配、獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)和績(jī)效評(píng)價(jià)提供數(shù)據(jù)支持，減少重復(fù)勞動(dòng)，實(shí)現(xiàn)信息互通共享;最后，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)是重要的公開(kāi)信息，為內(nèi)外部有效掌握學(xué)校運(yùn)行及發(fā)展?fàn)顩r服務(wù)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部全員監(jiān)督。評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用要以完善內(nèi)控體系為出發(fā)點(diǎn)，以提高學(xué)校管理水平為目標(biāo)，不斷拓展應(yīng)用廣度和深度。

3? ? ?高校內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)

3.1? ?高校內(nèi)控評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)

評(píng)價(jià)指標(biāo)是對(duì)內(nèi)控建立和執(zhí)行有效性評(píng)價(jià)的具體衡量標(biāo)準(zhǔn)，因此，在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)前，企業(yè)需要了解內(nèi)控評(píng)價(jià)的相關(guān)理論。1992年，COSO（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，美國(guó)反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)下屬的發(fā)起人委員會(huì)）提出了《內(nèi)控整合框架》，該框架包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等相互聯(lián)系的五要素，要實(shí)現(xiàn)提高經(jīng)營(yíng)效率、財(cái)務(wù)報(bào)告真實(shí)可靠以及經(jīng)營(yíng)管理合規(guī)三大目標(biāo)。2010年，我國(guó)財(cái)政部等部門(mén)圍繞COSO五要素研究制定了《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范配套指引》，用于指導(dǎo)企業(yè)建立并實(shí)施內(nèi)控、開(kāi)展內(nèi)控評(píng)價(jià)。2012年，我國(guó)財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，在COSO內(nèi)控框架三目標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理特點(diǎn)和要求，明確6個(gè)方面的內(nèi)控目標(biāo)：經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、資產(chǎn)使用、財(cái)務(wù)信息、防范舞弊和廉政建設(shè)、公共服務(wù)。在COSO五要素的基礎(chǔ)上，形成包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、評(píng)價(jià)與監(jiān)督等在內(nèi)的內(nèi)控規(guī)范，以此加強(qiáng)內(nèi)部管理、防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

3.2? ?高校評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建思路

基于上述理論基礎(chǔ)，高校評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)借鑒企業(yè)內(nèi)控評(píng)價(jià)體系，同時(shí)結(jié)合高校經(jīng)濟(jì)和管理活動(dòng)特點(diǎn)，利用層次分析法，以高校內(nèi)控目標(biāo)為導(dǎo)向，設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。首先，明確高校內(nèi)控目標(biāo)。內(nèi)控評(píng)價(jià)應(yīng)以目標(biāo)為導(dǎo)向，在構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)前要把明確內(nèi)控目標(biāo)作為前提。根據(jù)我國(guó)高校管理現(xiàn)狀，高校內(nèi)控目標(biāo)可以概括為：經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，資產(chǎn)安全和有效使用，財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和腐敗，提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率和效果。這5個(gè)內(nèi)控目標(biāo)間既獨(dú)立又相互聯(lián)系，共同構(gòu)成加強(qiáng)高校風(fēng)險(xiǎn)防范和管控、推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)控總目標(biāo)。其次，設(shè)計(jì)具體評(píng)價(jià)指標(biāo)。要采用企業(yè)常用的內(nèi)控評(píng)價(jià)模式，以確定的高校內(nèi)控目標(biāo)為導(dǎo)向，根據(jù)學(xué)校內(nèi)控制度和風(fēng)險(xiǎn)狀況，從COSO要素的5個(gè)方面設(shè)計(jì)具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

3.3? ?高校評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)

根據(jù)上述評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建思路，可形成以高校5個(gè)內(nèi)控目標(biāo)為目標(biāo)層、COSO五要素為要素層、具體評(píng)價(jià)指標(biāo)為準(zhǔn)則層的內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。①“控制環(huán)境”評(píng)價(jià)對(duì)學(xué)校內(nèi)部環(huán)境的設(shè)計(jì)與運(yùn)行進(jìn)行評(píng)價(jià)，具體評(píng)價(jià)指標(biāo)以學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃、治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)崗位設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、人力資源政策、財(cái)務(wù)系統(tǒng)、信息系統(tǒng)和校園文化等方面的建立和實(shí)施有效性為依據(jù)設(shè)置。②“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”評(píng)價(jià)對(duì)學(xué)校管理過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估開(kāi)展情況及其結(jié)果有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，具體評(píng)價(jià)指標(biāo)以高校內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)分析與報(bào)告中主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和缺陷點(diǎn)為依據(jù)設(shè)置。③“控制活動(dòng)”評(píng)價(jià)對(duì)學(xué)?？刂拼胧┙⒑蛯?shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，具體評(píng)價(jià)指標(biāo)以高校內(nèi)控手冊(cè)及制度中所列控制措施實(shí)施情況及效果為依據(jù)設(shè)置。④“信息與溝通”評(píng)價(jià)對(duì)學(xué)校內(nèi)控信息化建設(shè)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，具體評(píng)價(jià)指標(biāo)以?xún)?nèi)控信息化管理有效性、信息系統(tǒng)安全性、數(shù)據(jù)交換處理及時(shí)性為依據(jù)設(shè)置。⑤“內(nèi)部監(jiān)督”評(píng)價(jià)對(duì)學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，具體評(píng)價(jià)指標(biāo)以?xún)?nèi)部監(jiān)督管控規(guī)定和程序建立的有效性、相關(guān)審計(jì)監(jiān)督部門(mén)在內(nèi)控實(shí)施中發(fā)揮作用的有效性等為依據(jù)設(shè)置。

4? ? ?結(jié) 語(yǔ)

加強(qiáng)內(nèi)控評(píng)價(jià)是高校有效發(fā)現(xiàn)并防范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)運(yùn)行流程、加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的重要舉措，能夠幫助高校提高內(nèi)控評(píng)價(jià)的質(zhì)量和效果，改善內(nèi)控實(shí)施效果，提升學(xué)校管理水平。

主要參考文獻(xiàn)

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