農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整負面效應(yīng)的消解途徑

李 丹

（重慶第二師范學(xué)院 學(xué)前教育學(xué)院，重慶400067）

在我國社會轉(zhuǎn)型時期，受到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動、行政區(qū)劃調(diào)整、流動人口增多、農(nóng)村人口出生率下降的影響，教育質(zhì)量普遍偏低的農(nóng)村學(xué)校又面臨著生源不斷降低，甚至“空殼化”的現(xiàn)實問題。為了促進義務(wù)教育的均衡化、內(nèi)涵化、集約化，保障教育公平，各地根據(jù)2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局”的要求，按照本地政治、經(jīng)濟、文化和人口等變化發(fā)展趨勢，對所轄區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育階段學(xué)校的分布、規(guī)模和資源進行了改變與重組。實踐表明，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整與國家推動城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略相契合，“在促進教育資源的合理配置、提高農(nóng)村學(xué)校的規(guī)模效益、促進區(qū)域內(nèi)教育的均衡發(fā)展、提高農(nóng)村學(xué)校的教育質(zhì)量等方面取得了顯著的成效”［1］。但在此過程中出現(xiàn)許多負面問題，嚴(yán)重束縛了農(nóng)村義務(wù)教育的健康發(fā)展，倘若不進行及時調(diào)整和完善，將會影響布局調(diào)整的成果深化和農(nóng)村教育質(zhì)量的穩(wěn)步提高。

一、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整負面效應(yīng)的表征

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是一項涉及廣泛的系統(tǒng)工程，在撤除、合并、改造和新建農(nóng)村中小學(xué)的過程中蘊含著多方利益的博弈，如果在某個重要方面得不到足夠關(guān)注與協(xié)調(diào)處理，就會逐步演變?yōu)樽璧K布局調(diào)整進一步發(fā)展的負面問題。

（一）學(xué)生安全隱患突出，家庭負擔(dān)加重

布局調(diào)整后，有的地方將薄弱學(xué)校從一年級或三年級開始撤除，合并至臨近的城鎮(zhèn)學(xué)校，造成大部分身心還未發(fā)育成熟的學(xué)生從小就開始寄宿生活，他們的成長與安全受到極大挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為：其一，學(xué)生的心理健康和行為問題容易增多。低齡段的寄宿學(xué)生由于家庭教育缺失，親情撫慰較少，消極情緒難以宣泄，會經(jīng)常出現(xiàn)戀家、生活不習(xí)慣等現(xiàn)象，有些自我約束力差的學(xué)生更易產(chǎn)生學(xué)習(xí)成績滑坡、打架、逃學(xué)等問題。其二，學(xué)生的身體健康難以保障。寄宿在校的小學(xué)生處于生長發(fā)育的關(guān)鍵期，對飲食營養(yǎng)、住宿衛(wèi)生和醫(yī)療保健有較高的要求，而他們的生活自理能力較差，個體差異較大，如果學(xué)校在生活保育方面投入不足，學(xué)生的健康狀況就會令人堪憂。其三，學(xué)生的安全風(fēng)險加大。布局調(diào)整使家校距離增加了好幾倍甚至幾十倍，學(xué)生上學(xué)途中的安全風(fēng)險也隨之增加，存在著交通、人身安全和意外傷害等安全隱患。此外，學(xué)生寄宿后生活費用、交通費用客觀增多，加重了家庭負擔(dān)。而能享受國家寄宿生補助的學(xué)生只占20%，且補助金額有限，大部分學(xué)生生活費用完全依靠父母，許多貧困家庭難以承擔(dān)。

（二）學(xué)校管理成本提高，矛盾沖突加劇

合并后學(xué)校學(xué)生容量激增，有些巨型小學(xué)容量高達三四千人，班額增大、班級增多，學(xué)校管理壓力和管理成本都大大提高。教職工管理方面，隨著教職工數(shù)量增多，人員管理難度提高。合并后學(xué)校人員龐雜、機構(gòu)臃腫，新教師對學(xué)校的適應(yīng)、新舊教師的磨合、轉(zhuǎn)崗教師的心理調(diào)試、教師合作文化的創(chuàng)建等問題都成為學(xué)校布局調(diào)整后需要應(yīng)對的棘手任務(wù)。學(xué)生管理方面，學(xué)校責(zé)任增加。當(dāng)學(xué)生大部分時間生活在校內(nèi)時，原來家庭中需要承擔(dān)的安全風(fēng)險就轉(zhuǎn)嫁到了學(xué)校，導(dǎo)致學(xué)校要對學(xué)生的方方面面負責(zé)。因此，學(xué)校不僅要配備相應(yīng)的生活教師和校醫(yī)，統(tǒng)管學(xué)生吃喝拉撒睡的一日生活，注意學(xué)生的身體健康，還要給予學(xué)生必要的心理情感關(guān)懷，組織各種娛樂活動，照顧學(xué)生個性化發(fā)展需要，化解學(xué)生之間的摩擦沖突，其管理難度不言而喻。事務(wù)管理方面，學(xué)校需要加強資金管理，有效整合新納入的物質(zhì)資源。許多學(xué)校對新增加的基建開支、水電開支、管理活動開支以及新增人員開支等費用還無所適從，存在較大的資金缺口。

（三）保留學(xué)校壓力增大，浪費現(xiàn)象環(huán)生

布局調(diào)整后，合并學(xué)校和保留學(xué)校之間容易產(chǎn)生強者更強，弱者更弱的馬太效應(yīng)。保留學(xué)校原本就存在著教育資源不足、教師素質(zhì)偏低、硬件條件較差等發(fā)展短板，再加之他們還面臨著生源客觀降低、公用經(jīng)費減少、教師編制供需矛盾更加突出的問題，進一步限制了自身發(fā)展。而且農(nóng)村學(xué)校的工作量和工作負擔(dān)又因教師不足，重拾包班套路而普遍加重，教師隊伍更難穩(wěn)定。另一方面，對于被撤并的學(xué)校而言，假如撤與并的學(xué)校之間沒有做好充分對接，形式上的倉促合并會造成新的教育資源浪費。目前，許多撤并后學(xué)校就出現(xiàn)了閑置校產(chǎn)得不到妥善處置的問題，許多地方對于閑置校產(chǎn)所有權(quán)的紛爭不斷，政府與民間認定不一，無法做出適宜的決定和設(shè)計，許多校產(chǎn)被直接廢棄或廉價變賣，浪費現(xiàn)象滋生。

（四）農(nóng)村“空巢化”問題加重，文化中心地位旁落

原本在進城務(wù)工潮流的影響下，農(nóng)村的常住人口銳減，留下了所謂的“99、38、61 部隊”（只剩下老人、婦女和兒童），如今再因布局調(diào)整將兒童遷移至城鎮(zhèn)學(xué)校，連帶許多家長轉(zhuǎn)移性陪讀，農(nóng)村人氣更低，農(nóng)村的“空巢化”問題雪上加霜。而且學(xué)生過早地離開鄉(xiāng)村，將導(dǎo)致家鄉(xiāng)觀念淡薄，“帶來更為深層的鄉(xiāng)村文化斷裂和鄉(xiāng)土認同的迷失”。［2］此外，隨著農(nóng)村布局調(diào)整，農(nóng)村學(xué)校撤離，農(nóng)村也失去了文化活動的場所和文化傳承的土壤。長期以來，學(xué)校作為農(nóng)村科學(xué)文化傳播中心與人才資源的匯聚地，不僅能為村民提供關(guān)于生產(chǎn)技術(shù)、法律、心理咨詢、婚喪活動等方面的智力服務(wù)，還能通過文藝活動、宣傳活動、教育活動對村民的精神文化生活起到正向引導(dǎo)作用，改善村風(fēng)村貌。農(nóng)村學(xué)校的操場、圖書、計算機和電教資料可以與村民共享，農(nóng)村學(xué)校的教師也扮演著文化傳播者的角色，他們曾經(jīng)是掃盲教育的主力軍，如今仍是鄉(xiāng)村文化傳承的中堅力量。而村莊一旦失去了學(xué)校，也就意味著農(nóng)村文化傳播中心隨之消失。

二、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整負面效應(yīng)產(chǎn)生的原因

（一）調(diào)整視域局限，整體關(guān)照不足

“中小學(xué)空間布局的調(diào)整在一定意義上是利益格局的調(diào)整，在調(diào)整過程中貫穿著相關(guān)方的利益分配及權(quán)力運作。……在這一過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、社區(qū)以及村莊勢力和學(xué)校系統(tǒng)之間會圍繞著中小學(xué)教育布局產(chǎn)生各種復(fù)雜的關(guān)系，使得中小學(xué)的布局結(jié)構(gòu)調(diào)整并不僅僅是對效率的追求，也不僅僅是地圖上的規(guī)劃，而是滲透著權(quán)力爭斗的教育政治過程?！保?］因此，調(diào)整過程中利益沖突不斷，需要前瞻性、綜合性地處理好效率與公平、教育與社會、學(xué)校規(guī)模與人口變動、合并學(xué)校與保留學(xué)校等多重關(guān)系，才能最大限度地發(fā)揮布局調(diào)整的功效。但有些地方政府求大不求全，只限一隅，沒有營造整體提升的良性氛圍，忽視了有關(guān)學(xué)生利益的照顧和補償、多方力量的協(xié)調(diào)聯(lián)動、教育資源的整合利用、農(nóng)村各級教育相互配合等重要因素，令布局調(diào)整工作浮于表面。

（二）政策解讀失真，調(diào)整行為失范

整體而言，政府推行布局調(diào)整的初始動力是為了適應(yīng)農(nóng)村學(xué)校生源減少和人民對教育質(zhì)量需求日益提高的現(xiàn)實需要，其目的在于增強學(xué)校辦學(xué)效益、促進義務(wù)教育均衡發(fā)展并提高農(nóng)村教育質(zhì)量。然而，“一些地方政府對此卻缺乏全面而深刻的認識，將調(diào)整僅僅理解為效率的提高和“撤并”或“減少”農(nóng)村中小學(xué)，將農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的目標(biāo)錯誤地等同于在一定年限內(nèi) （甚至短期內(nèi)）撤并一大批農(nóng)村中小學(xué)。因而一些地區(qū)政府不顧客觀實際，一味追求撤并的數(shù)量與速度，以求超額完成任務(wù)?！保?］當(dāng)?shù)胤秸畬⑥r(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工程理解為彰顯政績的機遇，僅僅追求規(guī)模效益，不顧實情和適度原則時，布局調(diào)整行為就會失范，就會出現(xiàn)一刀切地撤并偏遠教學(xué)點或薄弱學(xué)校的現(xiàn)象，致使學(xué)校服務(wù)半徑大幅增加，有些地方已達到一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一所中心校的程度。

（三）調(diào)整制度不完善，民意了解不充分

當(dāng)前的布局調(diào)整還處于探索階段，國家對布局調(diào)整的具體指導(dǎo)和監(jiān)督不夠，既沒有對調(diào)整的依據(jù)、基本程序和配套建設(shè)做出具體規(guī)定，也較少對布局調(diào)整工作做全面而細致的評估審查。再加之教育主管部門的權(quán)利過大，獨攬了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以至于各地僅憑經(jīng)驗推動布局調(diào)整工作，“存在著簡單化、剛性化、政績化、隨意化和短期任務(wù)化等傾向，有些地方政府教育主管部門并沒有以嚴(yán)謹、科學(xué)、負責(zé)的態(tài)度來對待這項工作?！保?］他們往往只站在政府角度進行宏觀思考，采用行政命令的處理方式，自上而下地展開布局調(diào)整工作，忽視了收集民意、獲取民心這個環(huán)節(jié)，不太注重對布局調(diào)整的宣傳和動員工作，容易引起民怨。

（四）配套措施不健全，資金保障不力

結(jié)合普及和鞏固義務(wù)教育、改造中小學(xué)危房、建設(shè)農(nóng)村寄宿制學(xué)校等工程所開展的布局調(diào)整工作，其資金來源大部分依托工程項目，而這些項目資金需要中央、省、地方三級政府按一定比例承擔(dān)，如果地方調(diào)整力度過大，速度過快，市、縣級的資金難以配齊，那么國家專項資金也無法到位，再加之開展布局調(diào)整的貧困地區(qū)市、縣財力本來就有限，布局調(diào)整所需的持續(xù)資金投入往往得不到滿足，后續(xù)配套工作也就舉步維艱。許多地方為了追求進度，先撤后建，導(dǎo)致學(xué)校由于缺乏資金保障而條件較差，食堂、住宿等教育生活配套設(shè)施建設(shè)非常遲緩，對學(xué)生健康發(fā)展極為不利。同時，學(xué)校在布局調(diào)整后的內(nèi)部管理改革方面重視不夠，難以妥善處理生活教師缺編、后勤管理人員不足、教師結(jié)構(gòu)優(yōu)化、學(xué)校特色建設(shè)等問題，直接影響到學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量。

三、消除農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整負面效應(yīng)的對策

（一）加大平衡力度，慎重推進布局調(diào)整

雖然布局調(diào)整的最終落腳點在于為農(nóng)村學(xué)生提供更高質(zhì)量的義務(wù)教育，但它亦是站在政府社會公共服務(wù)的立場，對如何提高辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)效益所尋找的最佳策略，以追求最少的投入換取最大的回報為價值旨歸。義務(wù)教育作為政府的責(zé)任，需要從宏觀上協(xié)調(diào)社會中的多方利益和矛盾，以社會發(fā)展為本。但是倘若完全基于社會本位立場優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)，符合效率原則，但不一定順應(yīng)人性道德的原則，它容易導(dǎo)致社會倫理方面的關(guān)照不足，盲目追求進度，犧牲了學(xué)生個體選擇的自由和空間，剝奪了學(xué)生便捷、公平享受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利。因此，開展布局調(diào)整需要在社會本位和學(xué)生個人本位立場之間找到合理的平衡點，在公平優(yōu)先的基礎(chǔ)上追求效率。也就是說政府要在追求辦學(xué)規(guī)模效益的同時，兼顧學(xué)生就近入學(xué)、學(xué)習(xí)生活舒適和享受高質(zhì)量教育的需求，慎重推進布局調(diào)整，撤并有度，充分考慮到學(xué)生的路途狀況和家庭情況，控制好學(xué)校的服務(wù)半徑，尊重學(xué)生與家長的意愿，將學(xué)生的利益和意見作為調(diào)整的一項重要依據(jù)。此外，各地需根據(jù)自己的財力、物力、地理、人文情況探索多元化學(xué)校布局模式，可采取保留偏遠地區(qū)教學(xué)點和前三年級的村小、建立標(biāo)準(zhǔn)化寄宿學(xué)校、增加寄宿生補助的名額和金額等措施保障農(nóng)村學(xué)生平等就學(xué)權(quán)益。

（二）健全實施制度，加強督導(dǎo)督查

有鑒于農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整負面效應(yīng)產(chǎn)生的根本原因在于進度過快、程序混亂，政府需要進一步完善布局調(diào)整制度，嚴(yán)格按照勘察、設(shè)計、申報、研究、審批、聽證、動員、實施的程序規(guī)范布局調(diào)整行為。具體而言，各地要先深入調(diào)研，在充分聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民意見的基礎(chǔ)上規(guī)劃設(shè)計出切實可行的布局調(diào)整方案，通盤考慮學(xué)校服務(wù)半徑、容量、辦學(xué)情況、未來生源的變動情況、學(xué)生就學(xué)交通狀況、學(xué)校配套設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容。然后，縣、省兩級政府主管部門需根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)和各縣實際對此進行綜合審查，在申報和批復(fù)過程中修正調(diào)整方案，配備調(diào)整資金，在缺乏資金支持或資金不能到位的情況下不能盲目同意調(diào)整。最后，要召開聽證會征集群眾意見，爭取村民的理解和支持。同時，為促進各地按規(guī)劃循序漸進、有條不紊地撤并學(xué)校，地方可成立督導(dǎo)辦，全面檢查布局調(diào)整中的各個環(huán)節(jié)和各項措施，評估撤并的速度和節(jié)奏，幫助合并后學(xué)校發(fā)展。國家也可成立由教育管理人員、專家和地方代表等組成的督導(dǎo)團，監(jiān)督指導(dǎo)各地的布局調(diào)整工作，展開全國性的調(diào)查研究，積極反思并糾正布局調(diào)整中可能存在的問題和偏差。

（三）完善配套措施，促進管理體制改革

合并學(xué)校發(fā)揮資源整合優(yōu)勢、實現(xiàn)內(nèi)涵化發(fā)展是布局調(diào)整工程成敗的關(guān)鍵。政府要加大資金投入，促進配套措施建設(shè)，特別是對于寄宿制學(xué)校，應(yīng)加強食堂、寢室、浴室、廁所、娛樂設(shè)備、水暖設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施等硬件建設(shè)，追加配套資金，以適應(yīng)學(xué)校新增開支（如水電公用經(jīng)費、組織業(yè)務(wù)活動經(jīng)費、新增設(shè)施及新增人員經(jīng)費等）的要求。同時，學(xué)校也需要革新內(nèi)部管理體制，促進“人、財、物、事、氣”的多方融合。一方面，學(xué)校需加強學(xué)生管理，注入生活管理內(nèi)容。首先安排好寄宿生的生活起居與學(xué)習(xí)娛樂活動，適時關(guān)心和指導(dǎo)學(xué)生；還要強抓校風(fēng)和學(xué)風(fēng)建設(shè)，營造和諧的校園文化，做好防病、防災(zāi)教育，開設(shè)生活健康課或安排小講座，進行生活習(xí)慣養(yǎng)成訓(xùn)練，提高學(xué)生的生活自理能力；有條件的學(xué)校還可增設(shè)心理教師，開辟心理咨詢室，組織心理健康教育活動。對于距離增加后學(xué)生安全上學(xué)的問題，平原地區(qū)學(xué)?？砂l(fā)展校車制度，山區(qū)學(xué)校可建立高低年級學(xué)生搭伴同行或教師護送的制度，保障學(xué)生的路途安全。另一方面，學(xué)校需革新教師管理制度，增進教師合作。為最大化發(fā)揮教師集中優(yōu)勢，學(xué)校可根據(jù)教師的年齡和學(xué)科結(jié)構(gòu)，結(jié)合教師意愿與特長重置教師崗位，做好教師轉(zhuǎn)崗的思想疏導(dǎo)工作，增加專職生活教師和校醫(yī)，增聘食堂、清潔、安保等后勤人員。同時，學(xué)校還可通過校本研修、校本培訓(xùn)、以老帶新和聽課評課等形式建立教師學(xué)習(xí)共同體，營造良好的教師合作文化，加強薄弱學(xué)校教師的培訓(xùn)，幫助他們快速適應(yīng)新環(huán)境。

（四）扶持保留學(xué)校，妥善處理閑置教育資源

布局調(diào)整后被撤除或被保留的薄弱學(xué)校的處理與發(fā)展問題也是制約布局調(diào)整的瓶頸。對于保留學(xué)校，教育管理部門可采取政策傾斜，確保他們的優(yōu)先發(fā)展，通過改建危房、加強硬件建設(shè)、增添教學(xué)設(shè)備等途徑提高辦學(xué)條件。在師資方面，可創(chuàng)建薄弱校與優(yōu)質(zhì)校的新型聯(lián)合，利用支教、輪崗、頂崗實習(xí)、掛職鍛煉等教師流動方式提高保留學(xué)校師資，并定期組織教師外出培訓(xùn)，開闊眼界。此外，根據(jù)《教師法》規(guī)定的“在待遇上建立面向農(nóng)村、邊遠和艱苦地區(qū)中小學(xué)教師優(yōu)惠制度”要求，教育管理部門應(yīng)對偏遠薄弱學(xué)校教師從福利待遇和職稱等方面給予照顧，酌情變更保留學(xué)校的編制比例，增派教師，解決“看似超編、實則缺編”的情況，以減輕保留學(xué)校教師的工作負擔(dān)，激勵并留住教師。而對于撤除后的閑置校產(chǎn)，學(xué)校應(yīng)與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)、村政府機構(gòu)和村民積極聯(lián)系，共同商討處理辦法，可將硬件條件較好的學(xué)校轉(zhuǎn)建為幼兒園或農(nóng)村社區(qū)學(xué)習(xí)中心，而將硬件條件較差的學(xué)校公開拍賣或招標(biāo)重建，變廢為寶。

（五）發(fā)展農(nóng)村職成教育，提升農(nóng)村文化生活

農(nóng)村教育系統(tǒng)由普通教育（包括學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育和高中教育）、職業(yè)教育和成人教育構(gòu)成，各層級教育之間相輔相成、交相呼應(yīng)，共同承擔(dān)著培養(yǎng)農(nóng)村人才、傳承鄉(xiāng)村文化的任務(wù)。在農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校被撤并后，國家應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育，避免農(nóng)村文化傳播的真空，防止文化領(lǐng)地的淪陷。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)，發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育，既要強調(diào)實用技術(shù)培訓(xùn)，促進農(nóng)民增產(chǎn)、增能、增收，也要重視人文教育，挖掘、傳承優(yōu)秀的鄉(xiāng)土文化，提升農(nóng)民的精神文明。此時，廣泛建設(shè)農(nóng)村社區(qū)學(xué)習(xí)中心不啻為一種開展農(nóng)民教育的有效途徑，農(nóng)村社區(qū)學(xué)習(xí)中心可以作為農(nóng)民新型的交流平臺，替代農(nóng)村中小學(xué)成為新的知識傳播、能力培養(yǎng)和精神文化教育的中心，為農(nóng)民提供集體活動的場所和學(xué)習(xí)設(shè)施，組織豐富的業(yè)余文化生活，有意識地傳承鄉(xiāng)土文化和民族文化，化民成俗。

［1］［4］范先佐，郭清揚.我國農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的成效、問題及對策——基于中西部地區(qū)6省區(qū)的調(diào)查與分析［J］.教育研究，2009，（1）：31－33.34.

［2］萬明鋼.以促進教育公平和教育均衡發(fā)展的名義——我國農(nóng)村“撤點并?！睅淼碾[憂［J］.教育科學(xué)研究，2009，（10）：20.

［3］郭建如.國家——社會視角下的農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展：教育政治學(xué)分析［J］.北京大學(xué)教育評論，2005，（3）.

［5］程斯輝，王傳毅.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中需處理好的幾對關(guān)系［J］.教育發(fā)展研究，2010，（2）：1.