緣起與建構：我國大學治理結構設計

曲世敏

（東北財經(jīng)大學 經(jīng)濟學院，遼寧 大連 116023）

大學是一國教育體系中的重要組成部分，大學辦得好與不好，對實現(xiàn)我國的教育價值理想與奮斗目標舉足輕重。在新的歷史發(fā)展條件下，進一步轉換政府管理大學的職能與方式，落實高校法人地位，推動大學依法自主辦學制度的創(chuàng)新，建立大學利益相關者普遍關心的參與機制，是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》的題中應有之義。未來一二十年里，現(xiàn)代大學制度建設將進一步擺上改革議事日程，而現(xiàn)代大學制度的基石是大學治理結構。

一、緣起：治理理論作為高等教育分析范式的適切性

（一）治理理論的基本內涵

治理話語作為一種知識譜系，中外學者尤其是政治學家、經(jīng)濟學家甚至政治社會家都從各自的立場出發(fā)，對治理進行了不同的界定，提出了許多的見解。較有代表性的著述有：治理理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯·N.羅西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《沒有政府的治理》和《21世紀的治理》等文獻中，將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)［1］。英國地方治理指導委員會的發(fā)起人之一羅伯特·羅茨（R.Rhodes）認為：治理涉及一個全新的社會統(tǒng)治、控制方式轉型的過程，意味著統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會［2］。

治理理論是西方社會特定背景下的產物，在一定程度上適應了當代世界民主政治與公共行政的發(fā)展趨勢。我國學者基于中國本土語境做出了新的詮釋，從而探尋真正適合中國國情的公共治理模式。我國學者俞可平認為：治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，最大限度地增進公共利益［3］。

從上可見，研究治理的中西方學者對治理概念的界定方式和范圍各不相同，同時對治理使用與闡述的角度和重點也有所差異。但是一個基本共識是，治理過程中會由于問題和領域的不同牽涉到多個主體，政府、市場以及公共社會不過是對眾多主體的類別劃分。這樣一個包括多元主體和多個層次的分析框架有利于治理的實際運行。治理主體的多元化意味著政府組織已經(jīng)不是唯一的治理主體，治理運動的組織載體和參與角色呈現(xiàn)多樣性、多元化趨勢，政府、社會組織、市場乃至公民個人都是公共服務的主體，在共同的目標下共享資源、合作互動、共同參與制定公共政策和提供公共服務。而且，治理中的權力運行方向發(fā)生變化，從單一向度的自上而下的統(tǒng)治，轉向上下互動、彼此合作、相互協(xié)商的多元關系。

（二）治理與高等教育分析范式的契合

多數(shù)學者認為治理理論對中國具有借鑒價值。何增科認為：“治理和善治理論作為一種分析框架，對于研究、總結和展示我國改革開放以來政治發(fā)展的成就極為有用”［4］。徐勇認為：“盡管治理是在西方社會語境下發(fā)展并被賦予不同含義，但作為一個政治學的分析概念對于中國的政治發(fā)展也有其獨到價值，只是我們必須將這一詞匯放在中國特定的歷史進程中加以考察”［5］。實際上，治理框架是對過去幾十年來發(fā)展中國家面臨的“缺乏治理能力”和發(fā)達國家的“治理能力超負荷運行”經(jīng)驗的總結，具有很強的包容性和綜合性，這不僅體現(xiàn)為治理概念在不同學科領域得到廣泛應用，更體現(xiàn)為國家—市場—公民社會“三位一體”的治理模式是一種可以適合多種社會情境的解釋框架［6］。這三者是現(xiàn)代社會治理必需的制度要素，他們之間的平衡和互補關系是實現(xiàn)善治的制度基礎，因此，三位一體的治理模式具有普遍意義，可以適用于不同的社會環(huán)境。

高等教育的治理是我國社會公共治理結構中的有機組成部分，它理當可以運用治理的理念和精神，再造政府教育事務管理的制度和過程。從理論層面看，治理理論是關于政府管理公共事務方式的理論，治理理論的解釋可以適用于高等教育的公共治理；從現(xiàn)實層面看，高等教育領域中政府、市場、社會、學校和公民個人的關系正在發(fā)生漸進的變化，高等教育日益成為全社會共同參與治理的公共事務，而不再是由政府壟斷或包攬所有教育產品的生產與服務。因此，從治理視角來審視我國高等教育治理機構，復歸政府、社會、市場、學校和公民關系的應然之義，必將有助于我國教育的健康發(fā)展。

事實上，長期以來，我國一直是政府主導的一元化教育治理與服務供給體制。在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌的發(fā)展過程中，居民家庭收入水平不斷提高，多重利益群體逐漸成長和分化，產生了日益多樣化的教育需求，由此凸顯了政府主導的單一教育產品供給模式和社會多元化教育需求的矛盾，政府壟斷教育供給體制出現(xiàn)了“失靈”：政府的理性或行動能力不足，導致高等教育公共服務供給匱乏，使得公眾難以選擇合適的教育，政府教育服務成本無限增長，導致公共財政負擔不斷加劇，一元化服務主體教育公共物品供給效率低下，導致公平和效率的矛盾日益尖銳等。政府失靈現(xiàn)象的存在，使我們認識到，像高等教育這樣的公共機構并不能僅僅由政府實施一元管理，除政府外，市場、社會組織乃至公民個體也可以參與管理與調節(jié)。治理理論的內核在于否定政府在管理社會事務過程中的單一權力中心的存在，認為政府不是唯一的管理主體，應該還有多個權力中心和多個管理主體存在?？梢?，治理理論為高等教育治理注入了新的價值因素，對高等教育產品的供給方式、公共價值的復興重建、公共決策的公眾參與具有重要借鑒意義，蘊含著當代高等教育治理的基本走向。

二、動因：我國大學現(xiàn)行管理模式的失范

（一）主體表征

1.高等教育傳統(tǒng)管理模式的特征

我國高等教育突顯集權型、行政型主導的傳統(tǒng)的管理模式的特征，大學與政府的關系主要表現(xiàn)為大學作為政府的附屬機構，處于被支配、被控制的地位。大學書記及領導班子的任命、專業(yè)和學位設置、招生計劃、人員編制、質量評估等，政府掌握著決策權和審批權，大學的辦學經(jīng)費也主要來自財政撥款。

2.高等教育傳統(tǒng)管理模式的問題

一是大學辦學主體地位的缺失。大學不是一個真正的辦學主體，沒有辦學的主動性和積極性，也不能隨著外部環(huán)境和社會需求變化調整自身的招生規(guī)模、專業(yè)設置。在大學、政府、社會這個有機系統(tǒng)中，大學過于依賴政府而沒有與社會形成良性互動的合作伙伴關系，使大學不能廣泛借助社會力量推動大學再上新臺階。二是行政權力干涉學術權力。行政系統(tǒng)的層級觀念滲透于大學校園［7］，大學各層次管理者有相應級別，學術職稱也紛紛向行政級別靠攏，導致人們熱衷權力的追逐，而輕視和放棄對學術的追求。三是行政主導式的資源配置模式。資源集中分配和由上而下按照行政意志無償調撥資源的分配方式，導致大學為了競爭資源不惜弄虛作假和進行“尋租”。四是政府既是大學舉辦者、管理者，又是大學質量評估者，既當裁判，又當運動員。政府作為大學教育質量評估的唯一主體，容易導致辦學雷同、千校一面的問題，同時引發(fā)各類大學不切實際，盲目追求規(guī)模大、水平高、專業(yè)全，不利于在大眾教育背景下形成分類、分層的辦學格局；也不利于大學根據(jù)自身優(yōu)勢和辦學傳統(tǒng)，進行有個性、差異化的大學使命定位。

（二）外部表征

1.政府的兩難困境

自1978年改革開放以來，我國高等教育宏觀管理體制的改革是遵循給大學放權、塑造大學辦學主體的思路進行的，但在大學辦學自主權逐漸擴大的過程中，出現(xiàn)了內部人控制問題等負面效應，政府對大學的管理體制的“一放就亂，一收就死”的困局仍未打破，這使政府面臨著兩難選擇：是回歸到傳統(tǒng)高度集中的行政主導治理模式；還是繼續(xù)循著改革之路，通過繼續(xù)下放權力使大學成為一個真正辦學主體?；貧w傳統(tǒng)模式是行不通的。繼續(xù)循著給大學下放權力之路，而不從根本上構建權力制衡，決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權分立和責權利統(tǒng)一的大學現(xiàn)代治理程式，這條路也走不下去。因此，高等教育宏觀管理體制改革必須改變思路，走出兩難困境，在給大學下放權力的同時，尋找對權力的制衡的機制。

2.中介機構的缺失

建立高等教育中介機構，對于確保大學辦學自主權，形成自我約束的高等教育質量保障體系，對于民主辦學、學者治學、保障教師等權益，對于大學與社會之間建立良險互動關系都具有十分重要作用。國際上高等教育的中介組織主要有四種類型：一是撥款中介機構，以英國的大學撥款委員會為典型；二是評估中介機構，包括評估所、認證機構；三是服務中介機構，包括就業(yè)指導、留學中介等；四是行業(yè)協(xié)會，包括教師公會、各種學會等［8］。我國由于長期高度集中的政治管理體制，導致高等教育中介機構失去生存與成長的土壤，改革開放以來，尤其是《高等教育法》頒布以來，出現(xiàn)了一批與高等教育有關的中介機構，但這些中介機構或者數(shù)量少、規(guī)模小，不成氣候；或者因水平、力量有限和功利性太強，而喪失其權威性；或者依附于政府，作為政府附屬物而喪失其相對獨立性。

3.社會大眾參與大學治理的積極性式微

相對于西方社會，我國企業(yè)家投資大學的人數(shù)少、規(guī)模小，個人捐贈有限，家長、校友、社會名流為大學發(fā)展出謀劃策積極性不高，社會大眾指責、埋怨多，而從正面參與治理的少等等。這種現(xiàn)象既使大學失去了持續(xù)發(fā)展的外部動力和力量，又使大學失去了一支重要的外部約束和權力制衡的力量。

（三）內部表征

1.黨委與校長的責權界定模糊

《高等教育法》規(guī)定：國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制；其領導職責包括討論決定學校內部組織結構的設置和內部組織機構負責人的人選，討論決定學校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項。同時又規(guī)定：高等學校的校長為高等學校的法定代表人，校長負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作，行使有擬訂內部組織機構的設置方案、推薦副校長人選、任免內部組織機構的負責人等職權。由以上法律規(guī)定可以知道：一是作為法定代表人的校長，應該對大學管理與發(fā)展的效果承擔民事責任，但大學重大事項的決策權歸屬于黨委，導致權責不對等和校長無法負責的后果；二是黨委領導和校長負責之間無嚴格界定，職責和權力劃分不清晰，在實際管理過程中，主觀隨意性大，爭權、內耗、推誘責任的可能性大。三是大學存在著黨務和行政管理雙子科層組織系統(tǒng)。黨委書記和校長兩個牽頭人，行政級別和待遇完全屬于一個等級，導致兩個牽頭人在行使職權時暗含心理障礙，又違背一個規(guī)范組織系統(tǒng)不允許有兩個牽頭人的科層組織基本原則［9］。

2.學術權力與行政權力的沖突

加拿大學者許美德將“學校自治”和“學術自由”作為西方大學的基本價值取向，并指出其作為“歷史遺產的組成部分被延續(xù)下來”，大學組織的意義首先應該是作為“專門化”和“學術性”組織，其次才是行政組織。從中世紀到現(xiàn)代社會，在西方大學的歷史演進過程中，雖然大學面臨的外部環(huán)境發(fā)生變化，基本職能也由單一的人才培養(yǎng)拓展為人才培養(yǎng)、學術研究和社會服務等，但大學自治與學術自由精神卻是始終未變的。這也是大學得以存在和發(fā)展的必要條件。但是，在我國大學組織官僚化和行政本位導致行政權力高于學術權力；學術權力與行政權力分工與協(xié)作的機制未建立；行政權力與學術權力各自權責分工不明確，權力制衡機制未到位。一些大學管理者高高在上，無視學術發(fā)展規(guī)律，決策武斷，在大學科研、教學、學科建設等活動中不尊重學術專家意見和發(fā)揮其參與治理的積極性，導致許多決策失誤。

三、建構：我國大學治理結構的新范式

（一）政府：掌舵而不是劃槳

1.由直接管理向間接調控轉變

美、英和法等國的政府對大學的管理和調控主要是通過制定法規(guī)和決定大學董事會成員等方式影響大學的管理，實現(xiàn)了大學自治和政府調控的有機結合。我們可以借鑒國外的經(jīng)驗，政府不再通過行政命令直接干預大學的內部事務，而是改為政府派出人員參加大學董事會，通過董事會實現(xiàn)政府的目標和意圖，從而影響大學的治理。

2.完善大學治理結構

近些年來，世界各國高等教育改革趨勢和大學發(fā)展的經(jīng)驗證明，加強和改善大學治理是全球性的發(fā)展趨勢。我國大學的管理體制為黨領導下的校長負責制，突出的是黨委的決策權和校長的行政權，學校的決策和執(zhí)行權力集中于黨政領導班子。如何正確處理黨委、校長和教職工的關系，建立符合我國國情的大學治理結構，還有很多問題需要解決和研究。這就需要政府制定法律法規(guī)和發(fā)布一些指導性文件，指導大學逐步建立完善的大學治理結構。

3.改變職能和角色定位

首先，政府要轉變職能和角色，真正從微觀管理轉向宏觀調控，從教育法律、法規(guī)上把握大學改革的方向，提高辦學質量，改變管得太細、統(tǒng)得太死的大管家形象，為大學的健康發(fā)展當好“掌舵者”的角色。其次，政府要在管理中吸收社會力量參與，通過多種渠道了解和聽取社會各界對大學改革的建議和意見，并將這些建議轉化到政策的制定中。另外，還可以吸收社會力量直接參與政府這一層次的大學管理事務?？梢試L試在大學行政機關，設立委員會，邀請企業(yè)家、社會學者和個人等社會各界人士擔任委員，委員會的意見和建議可以作為政策制定的重要依據(jù)。

（二）社會：參與和協(xié)作

1.社會力量積極參與大學管理體制改革

積極爭取社會支持有利于形成大學發(fā)展的良好外部環(huán)境。大學方面可以通過社會多種渠道籌措辦學資金，還可以適當借鑒社會上的先進管理模式，聘用一定的校外專職管理人員參與學校行政管理以提高管理效率。對于這些外聘的管理人員可以對其進行一定培訓，使其更了解大學的內部管理狀況。社會方面，企業(yè)和商家可以通過競標等方式取得參與高校后勤服務的機會，從而為自身求得發(fā)展，也可以在大學產學研結合的過程中為自己爭取一席之地。這些對企業(yè)來說都是良好的機遇，早投資早受益。

2.大力發(fā)展和完善各種教育中介組織

國務院關于《（中國教育改革和發(fā)展綱要）的實施意見》中己經(jīng)明確指出：“為保證政府職能的轉變，使重大決策經(jīng)過科學的研究和論證，要建立健全全社會中介組織……發(fā)揮社會各界參與教育決策和管理的作用。”但是我國的教育中介組織只是近幾年開始發(fā)展，不僅類型單一，而且性質不清晰，運作不規(guī)范，難以承擔管理重任。為了能夠反映社會各方面的需求和利益，充分發(fā)揮它們在大學管理中的作用，首先要建立各種類型和性質的中介機構，使各個社會階層和團體，都有反映自己呼聲的組織。其次，要制定相應的法律、法規(guī)和政策來規(guī)范和保護中介組織參與大學管理的權力，使社會各個階層的愿望都能有效地反映在大學管理領域。

（三）大學：黨委治黨，校長治校，教授治教

根據(jù)大學學術自由的要求及其產權結構，我們可按照治理原理中激勵和制衡的要求，構建符合我國高校特點的治理結構（如下圖所示）：［10］

1.建立學校董事會

要按照大學的產權結構特征在高校的決策機構中增強集體決策功能，只有這樣，才能保障大學各方產權所有者的利益。結合我國的實際，要在黨委領導下調整權力結構，成立校董事會一類的學校決策機構。董事會成員由大學產權相關各方選派。在我國大學，董事會成員可以由行政主管部門任命委派或者教育主管官員直接兼任以代表出資者行使所有權。人力資本產權代表可以由學校黨委提名推薦產生，社會董事可以由學校黨委提名推薦，由社會各界知名人士擔任。

2.調整校長產生方式

我國高校的校長可以由學校教育主管部門提名，然后由校董事會選舉產生。校長主持學校的日常行政事務，接受學校黨委的領導，在重大行政事務問題上要提交學校校務委員會討論解決，在有關教育教學和科研問題的決策上要提交學術委員會討論通過。

3.充實校務委員會職能

校務委員會主要對有關學校行政事務方面的問題進行討論和研究，為校長行政事務決策提供幫助，并形成制衡作用。成員由校內的行政人員、教職員工、學生代表組成。

4.強化學術委員會權威

學術權力在大學治理中應得到加強。要把屬于學術方面的權力交還給教授，提高學術委員會在決策中的地位和權力范圍，應把包括職稱評定、學位授予、教育教學發(fā)展規(guī)劃、學科研究規(guī)劃等決策權力劃歸學術委員會。同時，讓學術委員會成為校長教育教學管理的咨詢和制衡機構。

5.調整黨委領導方式

黨委作為國家意志的代表，在大學中處于領導地位。在公辦大學中，黨委可以作為法人產權所有者代表進入董事會，但它不參與具體治理和管理。黨委的領導可以通過對價值觀、學校辦學的國家意志性、學校的辦學方向、董事會重大決策行使否決權、通過組織和思想政治工作實現(xiàn)對教師和學生的領導、以及提名推選教師董事、學生董事和社會董事候選人來實現(xiàn)。黨委的領導作用還有一項就是監(jiān)督和督察，通過對董事會和校長的工作進行日常監(jiān)督和督察，以保證黨委意圖在高校的貫徹。［11］

［1］詹姆斯·N.羅西瑙.沒有政府的治理［M］.南昌：江西人民出版社，2001.

［2］羅伯特·羅茨.新的治理［A］.俞可平.治理與善治［C］.北京：社會科學文獻出版社，2000.

［3］俞可平.治理與善治：一種新的政治分析框架［J］.南京社會科學，2001，（9）.

［4］何增科.治理、善治與中國政治發(fā)展［J］.中共福建省委黨校學報，2002，（3）.

［5］徐勇.治理轉型與競爭——合作主義［J］.開放時代，2001，（7）.

［6］楊冬雪，賴海榮.地方復興——地方治理改革30年［M］.北京：社會科學文獻出版社，2009.

［7］王善邁.高等教育制度創(chuàng)新的經(jīng)濟學分析［M］.北京：北京師范大學出版社，2002.7.

［8］董云川.論大學行政權力的泛化［J］.高等教育研究，2002，（2）：61.

［9］劉宗南，丁玲.論我國大學權力模式及其變革［J］.溫州大學學報，2005，（3）：45－49.

［10］閔維方等.教育經(jīng)濟學國際研討會論文集［C］.北京：人民教育出版社，2003.

［11］宋秋蓉.伯頓.R.克拉克高等教育結構多元化思想及其啟示［J］.機械工業(yè)高教研究，2002，（4）：84－87.