農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革基金支持廣東現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思考

盧志靈 盧尚儒 柳 偉

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金是政府和社會資本合作（PPP）模式的一種實現(xiàn)途徑，由財政參與出資設(shè)立基金，采取股權(quán)投資的方式，引導社會資本投向符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的企業(yè)，重點解決農(nóng)業(yè)企業(yè)投資“實力弱”的問題。廣東省是國內(nèi)先期以市場化運作、專業(yè)化運營為理念，設(shè)立省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金的省份。2017年，廣東省政府注資100億到廣東恒健投資控股公司，聯(lián)合廣東溫氏、新希望等2家大型農(nóng)業(yè)上市公司發(fā)起設(shè)立農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革基金，實現(xiàn)利益共享、風險共擔?；鹗灼谧再Y本200億元，通過市場化運作模式，綜合運用多種金融工具，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，引導社會資金進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，重點投資不同農(nóng)業(yè)子行業(yè)的龍頭企業(yè)和農(nóng)村發(fā)展項目，取得了良好效果，為破解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)融資難、融資貴等問題作出了有益探索。

一、廣東省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融資現(xiàn)狀及問題

盡管各級政府采用了多種方式，不斷增加三農(nóng)領(lǐng)域的信貸資金投入，但由于農(nóng)業(yè)的弱勢產(chǎn)業(yè)屬性，全國范圍內(nèi)普遍存在比較嚴重的金融抑制，而廣東省農(nóng)村的金融抑制尤為嚴重。供給抑制是目前廣東省金融抑制的主要表現(xiàn)形式，農(nóng)村金融水平的落后阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進一步發(fā)展。廣東現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)所獲得的融資資源遠遠落后于其對經(jīng)濟的貢獻程度，存在嚴重的供給不足問題，供不應求成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融資的常態(tài)。廣東省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融資能力不足主要基于以下五方面原因。

一是農(nóng)業(yè)貸款抵押物不足，難以滿足現(xiàn)代金融嚴格的抵押物要求。新型經(jīng)營主體可提供的抵押、質(zhì)押品大多是農(nóng)業(yè)設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、土地承包權(quán)、農(nóng)房等。從資產(chǎn)數(shù)量上看，廣東省人口技術(shù)大、耕地面積少，抵質(zhì)押物不足的情況較全國而言更為突出。從流動角度看，這些抵押、質(zhì)押品流動性比較差，加上農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場不健全，產(chǎn)權(quán)評估、登記、交易等中介服務不到位，進一步加大了流轉(zhuǎn)難度?？紤]到目前農(nóng)地、農(nóng)房還有保障農(nóng)民基本生活、維護社會穩(wěn)定的功能，短期內(nèi)法律法規(guī)難有大的調(diào)整，金融機構(gòu)要開展產(chǎn)權(quán)抵押面臨較大的法律風險。農(nóng)業(yè)貸款抵押物的不足直接影響企業(yè)的放貸積極性，減少了農(nóng)業(yè)發(fā)展資金來源。

二是農(nóng)業(yè)高風險低收益，難以滿足金融機構(gòu)趨利避險之間的需要。廣東位于東南沿海，臺風、暴雨洪澇等災害頻發(fā)，且廣東熱帶特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性，導致產(chǎn)業(yè)收益受市場價格影響波動較大，收益存在較大風險。盡管目前金融監(jiān)管部門采取了不少措施推動金融支農(nóng)，但嚴控金融風險始終是他們的首要責任和任務目標，因此金融監(jiān)管部門在鼓勵農(nóng)村金融創(chuàng)新方面經(jīng)常比較保守。另外金融機構(gòu)的經(jīng)營活動必須按照市場原則保證安全性、注重流動性、追求效益性，實現(xiàn)利潤最大化。因此，盡管農(nóng)業(yè)發(fā)展有著強烈的資金需求，但是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的高風險、低回報讓金融機構(gòu)望而卻步。客觀來說，金融機構(gòu)從規(guī)避風險和講求效益出發(fā)，把吸收的資金抽離抗風險能力弱的農(nóng)村投向回報高、見效快的城市工業(yè)區(qū)域，符合金融資源的市場配置原則，但卻形成了國有商業(yè)銀行不作為、政策性銀行不能為、股份制銀行不愿為、農(nóng)業(yè)保險不敢為，只有合作金融有所為的金融服務農(nóng)業(yè)的不協(xié)調(diào)格局。

三是與金融產(chǎn)品供給單一，難以滿足農(nóng)業(yè)金融需求的多樣性需求。由于受到自然環(huán)境、行業(yè)、地域及文化習俗等影響，廣東省新型經(jīng)營主體資金需求呈現(xiàn)出很大的差異性，既有生產(chǎn)貸款需求又有生活貸款需求；既有諸如購買化肥、農(nóng)藥、種子等季節(jié)性短期周轉(zhuǎn)性貸款需求，又有諸如山林開發(fā)、購買設(shè)備、建房等一些投資和固定資產(chǎn)構(gòu)建需求；還有諸如額度小、難以提供抵押擔保品，不符合正規(guī)金融機構(gòu)規(guī)定的貸款需求；既有農(nóng)戶小額需求，又有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和專業(yè)大戶等較大規(guī)模的貸款需求。與上述金融需求形成鮮明對比的是，眾多的金融機構(gòu)普遍缺乏為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展開發(fā)服務功能、提升服務手段、創(chuàng)新服務產(chǎn)品的積極性，撤出機構(gòu)、只存不貸等現(xiàn)象嚴重。

四是農(nóng)業(yè)信用體系缺失，難以滿足現(xiàn)代金融對信用的基礎(chǔ)性需求。相對于非農(nóng)業(yè)貸款，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中，社會信用失信現(xiàn)象十分嚴重，普遍存在信用觀念薄弱、借錢不還和逃避債務的行為，與健全的農(nóng)村信用體系和目標相差甚遠。農(nóng)村信用建設(shè)缺乏法律保障，缺乏社會信用中介機構(gòu)，而且一些社會中介機構(gòu)本身信用程度就比較差，經(jīng)常提供一些不真實的信息，缺乏綜合信用管理機構(gòu)的監(jiān)督管理，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中針對農(nóng)村經(jīng)濟合作組織、專業(yè)協(xié)會等組織的農(nóng)業(yè)信用建設(shè)滯后。而對金融機構(gòu)而言，信用是金融市場發(fā)展的基礎(chǔ)，是銀行的生存之本，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)信用體系與現(xiàn)有金融貸款機制難以有效對接。

五是農(nóng)業(yè)巨災風險機制不完善，難以滿足金融機構(gòu)風險防控機制的需求?！翱刻斐燥垺钡霓r(nóng)業(yè)是受自然災害影響最大的產(chǎn)業(yè)，自然災害頻發(fā)、受災面廣、災害損失嚴重一直困擾著我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)發(fā)展中風險損失的高度集中性與保險理論中的理想可保風險標準相沖突，使商業(yè)性保險公司無力通過集中大量風險單位來分攤損失，從而直接制約了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

二、廣東省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園是推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加資金投入的重要載體

為破解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融資難、融資貴等問題，廣東省創(chuàng)新探索了支持保護手段，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)管理體系，多渠道增加要素投入，取得了良好效果。特別是依托廣東省農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革基金，通過資本招商、引龍入粵，不斷壯大金融支農(nóng)規(guī)模。

（一）廣東省構(gòu)建了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)管理體系

建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，是黨中央、國務院和廣東省委、省政府部署的引領(lǐng)新時代“三農(nóng)”工作的重大舉措，是廣東省委、省政府實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手、是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體、是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的“牛鼻子”，列入省政府重點工作和省重點建設(shè)項目。2018-2019年省財政安排50億元，扶持粵東粵西粵北地區(qū)建設(shè)100個省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，2020年省財政再安排25億元建設(shè)新一批省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，珠三角地區(qū)自籌資金建設(shè)若干個省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。目前，廣東省已創(chuàng)建10個國家級、119個省級（含珠三角地區(qū)自籌資金自行建設(shè)的19個）、55個市級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，基本實現(xiàn)了省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園覆蓋主要農(nóng)業(yè)縣，形成了國家級、省級、市級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園梯次發(fā)展格局?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園啟動實施以來，經(jīng)過各地各部門的努力，建設(shè)工作推進順利，取得階段性成果，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興上跑出了“加速度”，帶動了123萬農(nóng)民就業(yè)增收。

據(jù)統(tǒng)計，2018年啟動建設(shè)的50個產(chǎn)業(yè)園農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為738.8億元，主導產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達381.7億元；產(chǎn)業(yè)園內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)數(shù)量達到3299個，其中國家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)11個、省農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)122個，產(chǎn)業(yè)園主導產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品銷售額253.2億元；品牌數(shù)量（含企業(yè)自有品牌）2459個，其中新增品牌493個；吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員數(shù)6930人，輻射帶動農(nóng)民就業(yè)人員數(shù)123萬人，園內(nèi)農(nóng)民收入水平高于當?shù)厝h平均水平24.6%。

（二）以產(chǎn)業(yè)園為載體，撬動多種資源投向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

廣東省創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園管理體制，極大激發(fā)了各類主體投向產(chǎn)業(yè)園建設(shè)的熱情。一是注重發(fā)揮財政資金撬動作用。改革省級財政投入方式，支持產(chǎn)業(yè)園建設(shè)的省級資金由過去層層下?lián)艿绞锌h財政部門，轉(zhuǎn)為直接撥付到實施主體（企業(yè)），減少撥付層級，節(jié)約時間、提高效率。據(jù)統(tǒng)計，在100個省級產(chǎn)業(yè)園中，已投入建設(shè)資金109.78億元，其中投入省財政資金27.44億元，投入地方統(tǒng)籌資金28.3億元，撬動社會資本投入54.03億元，省級財政資金撬動地方統(tǒng)籌和社會資本投入比達到1：3。二是注重發(fā)揮市場配置資源作用。由牽頭實施主體制定資金使用方案，鼓勵支持各類主體投資，吸引溫氏集團、海大集團、湛江國聯(lián)等大型企業(yè)和更多社會資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)。省級農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革基金、省農(nóng)業(yè)信貸擔保公司、省農(nóng)行、省建行等金融機構(gòu)紛紛與省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳簽署服務產(chǎn)業(yè)園戰(zhàn)略合作協(xié)議，增加安排信貸資金支持省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)。

（三）以廣東省農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革基金為抓手，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園投融資模式

圍繞廣東省啟動創(chuàng)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的重點工作，以產(chǎn)融結(jié)合為切入點，以打造高起點、高標準的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)樣板區(qū)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺引領(lǐng)區(qū)為目標，聚焦產(chǎn)業(yè)集群新業(yè)態(tài)打造，投資順興種養(yǎng)（梅州市大埔蜜柚現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園牽頭企業(yè)）、海納農(nóng)業(yè)（惠州市惠城區(qū)優(yōu)質(zhì)稻現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園牽頭企業(yè)）、壹號食品（壹號食品湛江土豬產(chǎn)業(yè)園、廣州市從化區(qū)壹號蛋雞產(chǎn)業(yè)園牽頭企業(yè)）、國聯(lián)水產(chǎn)（廣東省湛江市坡頭區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、湛江市吳川市對蝦產(chǎn)業(yè)園牽頭企業(yè)）、綠湖園藝（惠州市花卉產(chǎn)業(yè)園牽頭企業(yè)）、潤生堂（河源市連平縣南藥產(chǎn)業(yè)園牽頭企業(yè)）、遠東國蘭（汕頭市翁源蘭花產(chǎn)業(yè)園參與企業(yè)）等產(chǎn)業(yè)園，參與企業(yè)合計投資規(guī)模超過8億元，示范帶動形成國家—省—市—縣—鄉(xiāng)梯次推進的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)體系。截至2019年底，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革基金投資廣東現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項目9個，總投資額14.47億元，項目涉及農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)資和農(nóng)機等5大門類，帶動其他社會資本26.6億元。

三、農(nóng)業(yè)政策基金支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的思考和建議

一是理順財政、農(nóng)業(yè)、國資管理部門與農(nóng)業(yè)政策性基金管理主體間的關(guān)系。財政部門重點發(fā)揮財政資金監(jiān)管職能，加強財政資金使用效率考核，確保財政支農(nóng)效果得到最大發(fā)揮；農(nóng)業(yè)部門重點發(fā)揮行業(yè)管理職能，加強戰(zhàn)略引領(lǐng)，把農(nóng)業(yè)政策性基金作為整合資源、增加投入的重要抓手；國資管理部門要加強對農(nóng)業(yè)政策性基金管理主體的出資人管理職能，加強國有企業(yè)改革，推動從管資產(chǎn)向管資本方向轉(zhuǎn)變。

二是堅持采用市場化、專業(yè)化機制對農(nóng)業(yè)政策性基金進行管理。以投資決策、風險控制和對內(nèi)監(jiān)督為起點，建立精干、規(guī)范、高效的組織機構(gòu)和市場化、專業(yè)化的決策體系，減少審批事項和審批流程，進一步加強風險管理和事中事后監(jiān)督，提高政策性基金管理能力。加強投后管理，不斷完善對被投資企業(yè)的投后管理和增值賦能措施，尤其是加強資金運用、經(jīng)營發(fā)展、財務狀況、管理體系、合法合規(guī)等方面監(jiān)督。

三是發(fā)揮政策性基金引導作用，更好撬動社會資本投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。從基金規(guī)模上看，明確一定的社會資本投入比例，更好地發(fā)揮財政資金的杠桿作用。從基金投向上看，作為行業(yè)性基金，堅持以投向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主，避免財政資金非農(nóng)化使用，在適當時期可以放寬對投向的限制。從基金收益分配上來看，明確財政資金不以盈利為目的，在股權(quán)投資管理費、投資收益分成、超額收益獎補等方面向市場化基金管理機構(gòu)和社會資本予以傾斜。

四是科學制定農(nóng)業(yè)政策性基金管理主體的績效考核體系。引入市場化的績效考核方式，建立全面、動態(tài)的績效考核體系，綜合考慮農(nóng)業(yè)基金發(fā)展的階段性和市場周期波動性等特點，突出財務、戰(zhàn)略、安全、質(zhì)量等關(guān)鍵績效指標，并根據(jù)被投資企業(yè)培育發(fā)展必經(jīng)階段和同期市場規(guī)律等彈性調(diào)整，對各級人員實施全方位的履職考核，鼓勵管理團隊勤勉盡責，強化績效考核結(jié)果的溝通反饋，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出更大貢獻。