生態(tài)公益崗實現生態(tài)保護與精準扶貧雙贏

俞 海 王 勇 霍黎明 張媌姮

當前，污染防治攻堅戰(zhàn)和脫貧攻堅戰(zhàn)進入關鍵階段，如何進一步完善生態(tài)公益崗政策，從而更好推動生態(tài)保護與精準扶貧工作是各級部門和政府關注的重要現實問題。

一、生態(tài)公益崗位設置情況

生態(tài)護林員等生態(tài)管護崗位設置規(guī)模逐步擴大。2016年，原國家林業(yè)局會同財政部、國務院扶貧辦開展了選聘建檔立卡貧困人口擔任生態(tài)護林員扶貧工作，當年安排中央投資20億元。2017年，中央財政共安排資金25億元，37萬名建檔立卡貧困人口通過生態(tài)護林員選聘上崗就業(yè)。2018年1月，《生態(tài)扶貧工作方案》出臺，以中西部22個?。▍^(qū)、市）為重點，落實生態(tài)護林員資金35億元，選聘建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員50多萬名。按照《生態(tài)扶貧工作方案》，2019年擬新增選聘20萬名生態(tài)護林員、10萬名草管員。生態(tài)護林員、草原管護員等生態(tài)管護公益崗位的大規(guī)模設置，在推動生態(tài)精準脫貧過程中發(fā)揮著重要的作用。

生態(tài)公益崗位設置類型日益豐富。各地區(qū)生態(tài)管護公益崗位設置主要包括：生態(tài)護林崗位，如重點生態(tài)公益林護林員、新增造林護林崗位等；草原濕地生態(tài)管護員、沙化土地封禁保護管護員；水生態(tài)保護崗位，如水資源管護員、水土保持監(jiān)督員、河道管護員等；農村生態(tài)環(huán)境保護崗位，如農村公路養(yǎng)護崗位、旅游廁所保潔員崗位、村級環(huán)境監(jiān)督員崗位等。

生態(tài)公益崗位補助標準高于脫貧標準。根據《關于開展2018年度建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員選聘工作的通知》，每個生態(tài)護林員勞務補助標準按照人年均1萬元測算，各地可以結合本地實際情況統籌考慮上一年度選聘的生態(tài)護林員管護補助標準、管護面積、管護難度和現有生態(tài)護林員勞務補助水平等因素，確定具體補助標準。針對云南怒江州等地的調研發(fā)現，生態(tài)護林員補助標準多在每人每年8000～10000元。

“一職多能、一崗多責”成為生態(tài)公益崗位設置方向。根據實際需求，一些地方讓生態(tài)護林員在履行管護森林資源職責的同時，分別承擔農村公路養(yǎng)護管理、城鄉(xiāng)人居環(huán)境提升、河流水系保護、地質災害監(jiān)測等方面的工作職責。

二、生態(tài)公益崗位設置存在問題

生態(tài)公益崗位設置的定位和范圍仍然不清晰。有些公益崗位設置是為了脫貧臨時加設的純粹的脫貧崗位，與生態(tài)環(huán)境保護工作的長期需求結合得不夠，這會影響公益崗位政策能否在助推脫貧和生態(tài)環(huán)境保護上發(fā)揮長期有效的作用。針對生態(tài)護林員之外的其他生態(tài)公益崗位設置缺少較為細致的實施方案，各地崗位數量、崗位性質、工資標準、資金來源都不一致，部分環(huán)保公益崗位選聘較為隨意。生態(tài)公益崗位設置存在生態(tài)管護任務區(qū)域分布不均的問題，管護邊界也存在交叉重疊、不清晰的問題。

崗位設置主要集中在森林、草原等生態(tài)要素管護領域，針對環(huán)境污染治理領域較少。雖然生態(tài)環(huán)境部在《關于生態(tài)環(huán)境保護助力打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)的指導意見》中提出了在污染防治工程項目、生態(tài)環(huán)境強化監(jiān)督、生態(tài)保護紅線管護為貧困人口設置一定就業(yè)崗位的意見，但是目前各地在這些領域的考慮較少，也未在現有生態(tài)公益崗位職責中納入有關職能。

在資金來源上，除生態(tài)護林公益崗位有中央專項資金來源外，其他相關生態(tài)公益崗位資金多由地方根據自身情況進行統籌，缺乏穩(wěn)定可持續(xù)的資金保障。一些農村生態(tài)公益崗位由村集體自行解決，影響生態(tài)公益崗位設置的穩(wěn)定性和預期效果。以青海省為例，在設置的草原、林業(yè)、濕地三類管護崗位中，僅有林業(yè)生態(tài)公益崗位經費由中央財政資金安排，其他崗位經費分別從省財政扶貧資金和省財政生態(tài)保護資金中安排。

在頂層設計上，系統性制度設計較為欠缺。缺乏針對環(huán)保公益崗位的考核、監(jiān)管和評估的長效機制，部分地區(qū)對于崗位人員的管理缺乏動態(tài)調整機制，對于已經脫貧家庭或不再符合生態(tài)公益崗位條件管護員的退出機制、新的有意愿且符合條件貧困戶的進入機制有待調整優(yōu)化。

在長期規(guī)劃上，面臨著2020年后生態(tài)公益崗位政策如何延續(xù)的問題。生態(tài)公益崗位的設置缺乏長效穩(wěn)定的資金保障機制。2020年脫貧攻堅后是否存在有效的部分公益崗位退出機制仍然沒有明確。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，生態(tài)公益崗位的重點領域和擬發(fā)揮的作用也未能明確。從這幾個層面來講，對于生態(tài)公益崗位的制度設計急需相對長期的系統規(guī)劃。

在實際工作中，存在選聘的建檔立卡貧困戶不能很好勝任生態(tài)管護崗位能力需求的情況。很多生態(tài)管護員是文化水平低、勞動技能差、外出務工難、就業(yè)門路少的貧困群體。甚至有一些生態(tài)管護員體弱多病，難以承擔體力消耗較大的生態(tài)巡護工作。在履職盡責中還存在不能全面了解掌握工作職責，不能依法高效履行職能等情況，影響生態(tài)管護的實際效果。

三、思考和政策建議

在崗位定位上，應明確生態(tài)優(yōu)先兼顧扶貧的基本原則。明確生態(tài)優(yōu)先兼顧扶貧的原則，崗位設置面向生態(tài)環(huán)境保護工作實際需求進行科學設置，不需要的崗位就不開發(fā)，以免造成人員和資金的雙重浪費。一方面避免盲目通過設置生態(tài)公益崗位實現快速脫貧但脫貧效果不穩(wěn)定、不持續(xù)的問題；另一方面實現因事設崗而非因人設崗，避免生態(tài)公益崗位設置區(qū)域不均衡、管護任務不均等帶來的新的矛盾。

在崗位規(guī)模上，應因地制宜結合管護面積、任務、難度等因素綜合確定。由于不同地區(qū)生態(tài)容易遭受破壞的程度和管護的難度存在很大的差別，生態(tài)公益崗位的設置應綜合考慮生態(tài)容易遭受破壞的程度、生態(tài)管護的難度、生態(tài)管護的任務量等方面確定。

在崗位類型上，對相關公益崗位設置進行整合，探索生態(tài)公益崗位“一職多能、一崗多責”模式，可根據各地區(qū)實際情況，將山水林田湖草等生態(tài)要素管護進行優(yōu)化整合，實現山水林田湖草一體化管理。在具體崗位設置方面，積極開發(fā)如生態(tài)資源管護、環(huán)境基礎設施維護等有利于當地脫貧攻堅的工作崗位?？梢栽诂F有生態(tài)公益崗位職能的基礎上，納入生態(tài)環(huán)境保護職能。在提高崗位效能的同時，逐步提升生態(tài)公益崗位的工資標準水平，提高貧困人口收入水平。

在崗位對象上，生態(tài)公益崗位向深度貧困地區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)傾斜。崗位工資標準向貧困家庭和生態(tài)環(huán)境保護艱苦崗位進行適當傾斜，提高這些崗位人員工資，有利于這些崗位的人員穩(wěn)定，同時也體現了多勞多得的原則。同時體現崗位兼職設置原則，貧困勞動力可以按照崗位要求不定期地、自主靈活地完成工作量，著力增加貧困家庭總體收入。

在資金來源上，健全生態(tài)公益崗位的資金來源渠道，建立穩(wěn)定可靠的資金增長保障機制。將生態(tài)公益崗位設置納入國家相關重大戰(zhàn)略的專項資金支持，探索“綜合財力補助+專項”方式的中央資金來源渠道，建立根據生態(tài)管護效果完善中央資金支持的動態(tài)評估調整機制。地方可根據生態(tài)公益崗位的工作職責對相關職能資金來源進行整合，針對生態(tài)公益崗位人員的績效補助，地方也可從中央、省各類轉移支付以及市縣相關配套等資金中進行統籌解決。同時探索社會資本參與，為生態(tài)管護人員提供巡護、交通、監(jiān)測等設備配套支持的有效渠道。

在崗位管理上，完善生態(tài)公益崗位的選聘、培訓、考核、監(jiān)管和評估長效管理機制。實行生態(tài)公益管護崗位動態(tài)管理機制，將管護崗位人員設置與管護面積、管護效果相掛鉤，提升生態(tài)管護和精準脫貧成效。適時開展生態(tài)公益崗位政策評估調研，及時完善相關政策。創(chuàng)新生態(tài)管護員管護創(chuàng)新模式，如開發(fā)統一的生態(tài)管護員巡查管理系統等。

在組織模式上，構建生態(tài)公益崗位網格化運轉管理機制。借鑒三江源國家公園山水林草湖一體化網格化管理模式，形成“點成線，網成面”管護體系，提升生態(tài)管護人員的組織化管理水平。可以在縣市成立管理大隊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立管理中隊，負責本區(qū)域生態(tài)管護員及其擴展職能的統籌管理；以行政村為單位成立管理小隊，由10～20人為一組，明確一名組長及若干名副組長，負責組織開展工作。明確管護隊員在生態(tài)巡護、生物多樣性保護、生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)等方面的具體工作職責。

在制度設計上，開展生態(tài)公益崗位長期規(guī)劃，明確階段性目標和任務，實現由數量擴張向質量提升過渡。推進形成生態(tài)公益崗位政策制定和管理的協同機制，針對生態(tài)公益崗位設置出臺職能優(yōu)化整合和未來發(fā)展規(guī)劃意見，統籌考慮各部門的生態(tài)管護需求，構建形成穩(wěn)定持續(xù)長效的管理和保障機制，切實發(fā)揮生態(tài)公益崗位在生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)扶貧中的長期作用。