東西部扶貧協(xié)作的階段、特點與發(fā)展趨勢探究

趙定東 宋睿 徐港皓

東西部扶貧協(xié)作和對口支援是在國家和各級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，動員組織經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)幫扶經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，促進區(qū)域均衡發(fā)展的一種政府行為。隨著扶貧攻堅戰(zhàn)任務(wù)的基本完成，特別是2020年國家“十四五”規(guī)劃開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程重任的提出，探索對口支援階段性特征，對于適時調(diào)整對口支援政策決策及完善未來體制機制就更有意義。

杭州市東西部扶貧協(xié)作的發(fā)展階段

以杭州市為例，東西部扶貧協(xié)作經(jīng)歷了如下階段：

以杭州市與拉薩市“姐妹城市”為切口的單向輸入階段。這個階段以1983年杭州市與拉薩市結(jié)為“姐妹城市”為開端，全面輸出技術(shù)、人員及物資。至1985年，杭州先后派出7個考察團、兩個教師隊共71人前往拉薩，首批援建的工程項目29個，為拉薩市培訓(xùn)了8個專業(yè)、109名技工、醫(yī)師、賓館服務(wù)員、中學(xué)校長和行政管理干部;同時供給拉薩一批杭產(chǎn)綢緞、織錦、絲織帶、西湖牌彩電、杭產(chǎn)地毯等。

以娃哈哈集團合作辦廠為切口的共同開發(fā)階段。從1991年開始，娃哈哈集團先后投資10多億元，在四川涪陵、廣元、石河子等地設(shè)立生產(chǎn)基地，帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。如在涪陵建立娃哈哈集團涪陵公司，通過開設(shè)果奶廠、罐頭廠、礦泉水廠、酒廠等帶動了當?shù)厥称饭I(yè)發(fā)展。至1998年，娃哈哈涪陵公司累計實現(xiàn)產(chǎn)值13.3億元、利稅2.7億元，解決了當?shù)仄髽I(yè)所屬1227名職工的開發(fā)移民問題。

以阿克蘇市對點幫扶為切口的全面深入階段。2010年經(jīng)與阿克蘇市協(xié)商，杭州市明確以普惠性、帶動型、示范性較強項目援助的方式，至2020年確保該市實現(xiàn)全面建成小康社會。2010-2015年杭州市安排8.62億元資金，援助范圍包括建設(shè)和改造居民住房、建設(shè)道路、橋梁、供電、供排水、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院、社會福利、文化體育等公共服務(wù)設(shè)施、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、市場服務(wù)設(shè)施、智力援助及物資設(shè)備器材援助等諸多方面。

以貴州黔東南、湖北恩施深化扶貧協(xié)作為切口的深化階段。2018年始，杭州市聚焦“準”“實”工作要求，按照“中央要求、對方所需、杭州所能”的原則，全力推進東西部扶貧協(xié)作各項工作。2019年，杭州向黔東南撥付援助資金7.53億元、選派干部273名，有效助力全州減少貧困人口 23.74萬，當?shù)刎毨Оl(fā)生率下降到1.19%;向恩施撥付援助資金3.88億、實施了305個幫扶項目、帶動9.47萬貧困人口增收脫貧，惠及超過15萬貧困人口。

從以上情況看來，杭州市的對口支援政策在產(chǎn)生、發(fā)展與變遷的過程中，不斷充實各種支援形式，支援內(nèi)容向各個領(lǐng)域拓展，已經(jīng)形成了一個網(wǎng)狀的支援格局，成為多領(lǐng)域、多層次、多形式、多內(nèi)容的幫扶。它以促進西部地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)大局出發(fā)，把服務(wù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展作為核心目標，兼顧輸血和造血功能。

東西部扶貧協(xié)作呈現(xiàn)的發(fā)展特點

我國自“東西部扶貧協(xié)作”重大決策實施以來，發(fā)展歷程大致分為萌芽、實施、發(fā)展、檢驗和完善五個階段。特別是2012年至今的第五階段，對口支援由政府完全主導(dǎo)向政府主導(dǎo)、社會組織參與，進而向政府主導(dǎo)、社會組織和受益群體參與轉(zhuǎn)變，發(fā)揮著相互促進、優(yōu)勢互補的積極作用，支受雙方的合作范圍和形式不斷拓展，逐步向制度性安排轉(zhuǎn)變，支援關(guān)系以制度形式得到有力鞏固。當前，對口支援主要以物資、資金、智力、產(chǎn)業(yè)等方式為途徑，促進支受雙方合作發(fā)展。其特點主要體現(xiàn)為如下七點：

經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作逐漸多樣化。從單純經(jīng)濟方面支援向人才、文教、民生延伸;由對民族地區(qū)向非對口支援地區(qū)聯(lián)合推進。參與對口支援的組織也在擴大，形成了跨地區(qū)、跨行業(yè)、多層次的工作網(wǎng)絡(luò)。

領(lǐng)域取得縱深發(fā)展。受援方逐漸重視內(nèi)部自生動力挖掘，除了爭取與發(fā)達省市建立對口支援外，在內(nèi)部也開展幫扶工作，形成內(nèi)外結(jié)合的聯(lián)動效應(yīng)，發(fā)揮對口支援的綜合作用。近些年，對口支援覆蓋呈現(xiàn)從自然災(zāi)害救助拓展到突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控領(lǐng)域的態(tài)勢。

結(jié)對范圍進一步精準化。1979年，我國確定了對口支援5個自治區(qū)和3個少數(shù)民族比較集中的省（云南、貴州、青海）。2010年，19個省市結(jié)對援助新疆12個地（州）市82個縣（市）和生產(chǎn)建設(shè)兵團12個師，對口支援得到全面開展。一個省市對口支援一個地市或一個地市的幾個縣市，集中資源做好援助工作。

注重培育受援方的內(nèi)生動力。堅持“外界支援”與“自力更生”相結(jié)合，提升可持續(xù)性。通過社會事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、干部人才和就業(yè)保障等一系列措施，建立人才、技術(shù)、管理、資金等工作的體制機制，增強受援方的“自身造血”功能和自我發(fā)展能力。

形成多層次參與的協(xié)同機制。對口支援彰顯政府的執(zhí)行力，由單向援助拓展為共同參與，逐步向?qū)掝I(lǐng)域參與演進。為避免“割裂”現(xiàn)象，以制度化方式探索溝通協(xié)調(diào)機制，初步構(gòu)建了支援項目的跟蹤服務(wù)機制，形成了政府、部門和企業(yè)廣泛參與、互促共進的工作格局。對項目實施的評估對象也拓展到各方利益相關(guān)者。

著眼共同富裕的目標。圍繞國家戰(zhàn)略發(fā)展布局，發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)越性和“集中力量辦大事”的團結(jié)協(xié)作精神，促進對口支援協(xié)調(diào)發(fā)展，通過完善對口支援管理機制，及時總結(jié)經(jīng)驗，加強動員宣傳，促進對口支援高效、健康、可持續(xù)發(fā)展。

支援模式逐漸成熟。對口支援前期的模式主要為單項支援，隨著工作的推進，政策決策從中央集權(quán)逐漸下移，體現(xiàn)了幫扶與合作相結(jié)合。政策制定、項目規(guī)劃、資金管理、人員管理等方面的體制機制不斷健全，體現(xiàn)了政府引導(dǎo)與市場參與相結(jié)合，廣泛發(fā)動社會各界積極參與，發(fā)揮支受雙方主體作用。

“十四五”時期對口支援工作的發(fā)展趨勢

“十四五”處于歷史交匯點、承上啟下期，既要鞏固提升全面建成小康社會成果，又要為實現(xiàn)第二個一百年第一階段的奮斗目標開好局、起好步。加上外部環(huán)境更加復(fù)雜，不確定性和挑戰(zhàn)更多，內(nèi)部正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的關(guān)鍵時期，人民對美好生活有更多期盼。在這種情況下，對口支援肩負著破除不平衡、不充分發(fā)展的重任，有利于實現(xiàn)內(nèi)外循環(huán)的通暢。于此而言，下述幾點值得思考。

完善健全體制機制。進一步將對口支援納入制度化軌道十分有必要，加快完善資金分配與管理機制，項目篩選、管理和評估機制，多方參與機制和宣傳機制不可停步。促進資金在地區(qū)、項目的分配制度改革，保證資金合理使用、提高效益。項目篩選要結(jié)合支受雙方實際情況;監(jiān)督、評估機制要讓支受雙方、社會公眾和社會媒介整體參與;多方參與機制要建立政府主導(dǎo)、社會參與、市場反饋的多主體模式;宣傳動員機制要借助多平臺、多渠道、多形式的媒介力量。此外，健全法律制度，增強對口支援相關(guān)法律制度的嚴謹性，減少實施過程的隨意性和不確定性。

增強支受雙方互動協(xié)調(diào)。建立多層次、立體式的溝通制度，增強支援方在選擇項目和援助規(guī)模方面的統(tǒng)籌性，支援項目論證過程應(yīng)征求受援方的意見建議;支援項目既要重視程序性，也要考慮技術(shù)性，要結(jié)合受援方的經(jīng)濟社會發(fā)展實際，在統(tǒng)一框架內(nèi)組織，將單一的項目援助提升為綜合協(xié)作，避免單純追求項目數(shù)量。加大對支援項目后期追蹤的管理力度，支受雙方政府應(yīng)制定專門的對口支援和經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作項目跟蹤協(xié)調(diào)制度，明確支受雙方在項目建設(shè)前后的責(zé)任。

深化參與式共建模式。繼續(xù)完善參與式支援模式，加強基礎(chǔ)設(shè)施的“硬件”建設(shè)和人才培訓(xùn)、技術(shù)支持的“軟件”建設(shè)并重，增強受援方的自我發(fā)展能力。發(fā)揮資金、項目和人才“三位一體”的作用，集中支援資源，實現(xiàn)正向疊加，增強受援方的“自我造血”能力，推動受援方全面發(fā)展。

優(yōu)化對口支援結(jié)構(gòu)。繼續(xù)優(yōu)化公共權(quán)力部門、市場組織和社會組織三者的組織和結(jié)構(gòu)，發(fā)揮三者互助協(xié)調(diào)、功能互補的作用，跳出個體性貧困或結(jié)構(gòu)性貧困爭論，從互構(gòu)共變角度理解對口支援，科學(xué)協(xié)調(diào)各參與主體，建立以合作為主、單向援助為輔的支援模式，增強支援雙方匹配度和實效性。

作者單位：杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院、杭州市錢塘新區(qū)白楊街道