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    東西部扶貧協(xié)作的階段、特點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)探究

    2020-12-28 02:33:42趙定東宋睿徐港皓
    杭州 2020年21期
    關(guān)鍵詞:機(jī)制發(fā)展

    趙定東 宋睿 徐港皓

    東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援是在國(guó)家和各級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,動(dòng)員組織經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的一種政府行為。隨著扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)任務(wù)的基本完成,特別是2020年國(guó)家“十四五”規(guī)劃開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程重任的提出,探索對(duì)口支援階段性特征,對(duì)于適時(shí)調(diào)整對(duì)口支援政策決策及完善未來(lái)體制機(jī)制就更有意義。

    杭州市東西部扶貧協(xié)作的發(fā)展階段

    以杭州市為例,東西部扶貧協(xié)作經(jīng)歷了如下階段:

    以杭州市與拉薩市“姐妹城市”為切口的單向輸入階段。這個(gè)階段以1983年杭州市與拉薩市結(jié)為“姐妹城市”為開端,全面輸出技術(shù)、人員及物資。至1985年,杭州先后派出7個(gè)考察團(tuán)、兩個(gè)教師隊(duì)共71人前往拉薩,首批援建的工程項(xiàng)目29個(gè),為拉薩市培訓(xùn)了8個(gè)專業(yè)、109名技工、醫(yī)師、賓館服務(wù)員、中學(xué)校長(zhǎng)和行政管理干部;同時(shí)供給拉薩一批杭產(chǎn)綢緞、織錦、絲織帶、西湖牌彩電、杭產(chǎn)地毯等。

    以娃哈哈集團(tuán)合作辦廠為切口的共同開發(fā)階段。從1991年開始,娃哈哈集團(tuán)先后投資10多億元,在四川涪陵、廣元、石河子等地設(shè)立生產(chǎn)基地,帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。如在涪陵建立娃哈哈集團(tuán)涪陵公司,通過(guò)開設(shè)果奶廠、罐頭廠、礦泉水廠、酒廠等帶動(dòng)了當(dāng)?shù)厥称饭I(yè)發(fā)展。至1998年,娃哈哈涪陵公司累計(jì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值13.3億元、利稅2.7億元,解決了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)所屬1227名職工的開發(fā)移民問(wèn)題。

    以阿克蘇市對(duì)點(diǎn)幫扶為切口的全面深入階段。2010年經(jīng)與阿克蘇市協(xié)商,杭州市明確以普惠性、帶動(dòng)型、示范性較強(qiáng)項(xiàng)目援助的方式,至2020年確保該市實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)。2010-2015年杭州市安排8.62億元資金,援助范圍包括建設(shè)和改造居民住房、建設(shè)道路、橋梁、供電、供排水、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院、社會(huì)福利、文化體育等公共服務(wù)設(shè)施、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、市場(chǎng)服務(wù)設(shè)施、智力援助及物資設(shè)備器材援助等諸多方面。

    以貴州黔東南、湖北恩施深化扶貧協(xié)作為切口的深化階段。2018年始,杭州市聚焦“準(zhǔn)”“實(shí)”工作要求,按照“中央要求、對(duì)方所需、杭州所能”的原則,全力推進(jìn)東西部扶貧協(xié)作各項(xiàng)工作。2019年,杭州向黔東南撥付援助資金7.53億元、選派干部273名,有效助力全州減少貧困人口 23.74萬(wàn),當(dāng)?shù)刎毨Оl(fā)生率下降到1.19%;向恩施撥付援助資金3.88億、實(shí)施了305個(gè)幫扶項(xiàng)目、帶動(dòng)9.47萬(wàn)貧困人口增收脫貧,惠及超過(guò)15萬(wàn)貧困人口。

    從以上情況看來(lái),杭州市的對(duì)口支援政策在產(chǎn)生、發(fā)展與變遷的過(guò)程中,不斷充實(shí)各種支援形式,支援內(nèi)容向各個(gè)領(lǐng)域拓展,已經(jīng)形成了一個(gè)網(wǎng)狀的支援格局,成為多領(lǐng)域、多層次、多形式、多內(nèi)容的幫扶。它以促進(jìn)西部地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)大局出發(fā),把服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為核心目標(biāo),兼顧輸血和造血功能。

    東西部扶貧協(xié)作呈現(xiàn)的發(fā)展特點(diǎn)

    我國(guó)自“東西部扶貧協(xié)作”重大決策實(shí)施以來(lái),發(fā)展歷程大致分為萌芽、實(shí)施、發(fā)展、檢驗(yàn)和完善五個(gè)階段。特別是2012年至今的第五階段,對(duì)口支援由政府完全主導(dǎo)向政府主導(dǎo)、社會(huì)組織參與,進(jìn)而向政府主導(dǎo)、社會(huì)組織和受益群體參與轉(zhuǎn)變,發(fā)揮著相互促進(jìn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的積極作用,支受雙方的合作范圍和形式不斷拓展,逐步向制度性安排轉(zhuǎn)變,支援關(guān)系以制度形式得到有力鞏固。當(dāng)前,對(duì)口支援主要以物資、資金、智力、產(chǎn)業(yè)等方式為途徑,促進(jìn)支受雙方合作發(fā)展。其特點(diǎn)主要體現(xiàn)為如下七點(diǎn):

    經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作逐漸多樣化。從單純經(jīng)濟(jì)方面支援向人才、文教、民生延伸;由對(duì)民族地區(qū)向非對(duì)口支援地區(qū)聯(lián)合推進(jìn)。參與對(duì)口支援的組織也在擴(kuò)大,形成了跨地區(qū)、跨行業(yè)、多層次的工作網(wǎng)絡(luò)。

    領(lǐng)域取得縱深發(fā)展。受援方逐漸重視內(nèi)部自生動(dòng)力挖掘,除了爭(zhēng)取與發(fā)達(dá)省市建立對(duì)口支援外,在內(nèi)部也開展幫扶工作,形成內(nèi)外結(jié)合的聯(lián)動(dòng)效應(yīng),發(fā)揮對(duì)口支援的綜合作用。近些年,對(duì)口支援覆蓋呈現(xiàn)從自然災(zāi)害救助拓展到突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控領(lǐng)域的態(tài)勢(shì)。

    結(jié)對(duì)范圍進(jìn)一步精準(zhǔn)化。1979年,我國(guó)確定了對(duì)口支援5個(gè)自治區(qū)和3個(gè)少數(shù)民族比較集中的?。ㄔ颇稀①F州、青海)。2010年,19個(gè)省市結(jié)對(duì)援助新疆12個(gè)地(州)市82個(gè)縣(市)和生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)12個(gè)師,對(duì)口支援得到全面開展。一個(gè)省市對(duì)口支援一個(gè)地市或一個(gè)地市的幾個(gè)縣市,集中資源做好援助工作。

    注重培育受援方的內(nèi)生動(dòng)力。堅(jiān)持“外界支援”與“自力更生”相結(jié)合,提升可持續(xù)性。通過(guò)社會(huì)事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、干部人才和就業(yè)保障等一系列措施,建立人才、技術(shù)、管理、資金等工作的體制機(jī)制,增強(qiáng)受援方的“自身造血”功能和自我發(fā)展能力。

    形成多層次參與的協(xié)同機(jī)制。對(duì)口支援彰顯政府的執(zhí)行力,由單向援助拓展為共同參與,逐步向?qū)掝I(lǐng)域參與演進(jìn)。為避免“割裂”現(xiàn)象,以制度化方式探索溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,初步構(gòu)建了支援項(xiàng)目的跟蹤服務(wù)機(jī)制,形成了政府、部門和企業(yè)廣泛參與、互促共進(jìn)的工作格局。對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的評(píng)估對(duì)象也拓展到各方利益相關(guān)者。

    著眼共同富裕的目標(biāo)。圍繞國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展布局,發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性和“集中力量辦大事”的團(tuán)結(jié)協(xié)作精神,促進(jìn)對(duì)口支援協(xié)調(diào)發(fā)展,通過(guò)完善對(duì)口支援管理機(jī)制,及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)動(dòng)員宣傳,促進(jìn)對(duì)口支援高效、健康、可持續(xù)發(fā)展。

    支援模式逐漸成熟。對(duì)口支援前期的模式主要為單項(xiàng)支援,隨著工作的推進(jìn),政策決策從中央集權(quán)逐漸下移,體現(xiàn)了幫扶與合作相結(jié)合。政策制定、項(xiàng)目規(guī)劃、資金管理、人員管理等方面的體制機(jī)制不斷健全,體現(xiàn)了政府引導(dǎo)與市場(chǎng)參與相結(jié)合,廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)各界積極參與,發(fā)揮支受雙方主體作用。

    “十四五”時(shí)期對(duì)口支援工作的發(fā)展趨勢(shì)

    “十四五”處于歷史交匯點(diǎn)、承上啟下期,既要鞏固提升全面建成小康社會(huì)成果,又要為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)一百年第一階段的奮斗目標(biāo)開好局、起好步。加上外部環(huán)境更加復(fù)雜,不確定性和挑戰(zhàn)更多,內(nèi)部正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的關(guān)鍵時(shí)期,人民對(duì)美好生活有更多期盼。在這種情況下,對(duì)口支援肩負(fù)著破除不平衡、不充分發(fā)展的重任,有利于實(shí)現(xiàn)內(nèi)外循環(huán)的通暢。于此而言,下述幾點(diǎn)值得思考。

    完善健全體制機(jī)制。進(jìn)一步將對(duì)口支援納入制度化軌道十分有必要,加快完善資金分配與管理機(jī)制,項(xiàng)目篩選、管理和評(píng)估機(jī)制,多方參與機(jī)制和宣傳機(jī)制不可停步。促進(jìn)資金在地區(qū)、項(xiàng)目的分配制度改革,保證資金合理使用、提高效益。項(xiàng)目篩選要結(jié)合支受雙方實(shí)際情況;監(jiān)督、評(píng)估機(jī)制要讓支受雙方、社會(huì)公眾和社會(huì)媒介整體參與;多方參與機(jī)制要建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)反饋的多主體模式;宣傳動(dòng)員機(jī)制要借助多平臺(tái)、多渠道、多形式的媒介力量。此外,健全法律制度,增強(qiáng)對(duì)口支援相關(guān)法律制度的嚴(yán)謹(jǐn)性,減少實(shí)施過(guò)程的隨意性和不確定性。

    增強(qiáng)支受雙方互動(dòng)協(xié)調(diào)。建立多層次、立體式的溝通制度,增強(qiáng)支援方在選擇項(xiàng)目和援助規(guī)模方面的統(tǒng)籌性,支援項(xiàng)目論證過(guò)程應(yīng)征求受援方的意見建議;支援項(xiàng)目既要重視程序性,也要考慮技術(shù)性,要結(jié)合受援方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際,在統(tǒng)一框架內(nèi)組織,將單一的項(xiàng)目援助提升為綜合協(xié)作,避免單純追求項(xiàng)目數(shù)量。加大對(duì)支援項(xiàng)目后期追蹤的管理力度,支受雙方政府應(yīng)制定專門的對(duì)口支援和經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作項(xiàng)目跟蹤協(xié)調(diào)制度,明確支受雙方在項(xiàng)目建設(shè)前后的責(zé)任。

    深化參與式共建模式。繼續(xù)完善參與式支援模式,加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的“硬件”建設(shè)和人才培訓(xùn)、技術(shù)支持的“軟件”建設(shè)并重,增強(qiáng)受援方的自我發(fā)展能力。發(fā)揮資金、項(xiàng)目和人才“三位一體”的作用,集中支援資源,實(shí)現(xiàn)正向疊加,增強(qiáng)受援方的“自我造血”能力,推動(dòng)受援方全面發(fā)展。

    優(yōu)化對(duì)口支援結(jié)構(gòu)。繼續(xù)優(yōu)化公共權(quán)力部門、市場(chǎng)組織和社會(huì)組織三者的組織和結(jié)構(gòu),發(fā)揮三者互助協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)的作用,跳出個(gè)體性貧困或結(jié)構(gòu)性貧困爭(zhēng)論,從互構(gòu)共變角度理解對(duì)口支援,科學(xué)協(xié)調(diào)各參與主體,建立以合作為主、單向援助為輔的支援模式,增強(qiáng)支援雙方匹配度和實(shí)效性。

    作者單位:杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院、杭州市錢塘新區(qū)白楊街道

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