川西林盤保護(hù)與開發(fā)利用模式探索

樂子祺

【摘要】林盤風(fēng)貌是川西的特有的一種鄉(xiāng)村資源，在鄉(xiāng)村振興的背景下，本文通過對(duì)成都市溫江區(qū)川西林盤的研究，分析其內(nèi)在肌理及人文特點(diǎn)，在保護(hù)好川西林盤特有的生態(tài)人文風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃、統(tǒng)籌推進(jìn)，有序引導(dǎo)資本下鄉(xiāng)，提出一系列促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的資本下鄉(xiāng)路徑探索。

【關(guān)鍵詞】林盤;保護(hù);開發(fā)利用

1、川西林盤現(xiàn)狀

林盤是四川盆地特有的一種人文自然資源，不僅具有良好的生態(tài)環(huán)境，還富含大量的集體建設(shè)用地（宅基地），是一種非常寶貴的土地資源。隨著城市化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移以及國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和城鄉(xiāng)二元背景下的現(xiàn)有林盤地（主要是宅基地）在保護(hù)與開發(fā)利用上，逐漸暴露出很多問題，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.1浪費(fèi)嚴(yán)重

當(dāng)前，農(nóng)村宅基地閑置是我國(guó)土地資源浪費(fèi)最嚴(yán)重的領(lǐng)域之一。占國(guó)土面積的0.4%城鎮(zhèn)建成區(qū)（約3.84萬平方公里），居住了全國(guó)近61%的人口（含農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員）;而占國(guó)土面積的1.75%（約16.8萬平方公里）的農(nóng)村宅基地，僅居住人口了全國(guó)39%的人口，農(nóng)村人均建設(shè)用地面積是城鎮(zhèn)的6.84倍。以成都市溫江區(qū)為例：全區(qū)農(nóng)村人均宅基地建設(shè)面積約161平方米，城市人均建設(shè)用地面積約90平方米，農(nóng)村為城市的1.78倍。如果考慮約2/3的農(nóng)村戶口在城區(qū)居住的情況，實(shí)際可達(dá)到5.36倍。

據(jù)我國(guó)城市化進(jìn)程資料分析顯示，今后20年全國(guó)每年將有1200萬人口要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，這一趨勢(shì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更為明顯，從而進(jìn)一步加劇了農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)。

1.2利用率低

城市的土地能給市民帶來巨量的財(cái)富，而農(nóng)村的土地每年給農(nóng)民帶來的財(cái)產(chǎn)性收入不足3%。在新型城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的背景下，宅基地閑置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有巨大的關(guān)聯(lián)性，地區(qū)越貧困，農(nóng)村人口外流的越多，宅基地閑置的比例越高。就區(qū)域內(nèi)部而言，農(nóng)村越是偏遠(yuǎn)、條件差、發(fā)展不充分，外出務(wù)工人員就越多，特別是常年在外務(wù)工的人員增加，農(nóng)村宅基地閑置比例曾高，閑置面積曾大。農(nóng)村閑置宅基地，說閑置，是因?yàn)殚L(zhǎng)期沒有人居住，而且很大部分將不可能再有人會(huì)居住，已經(jīng)背離了宅基地的本來用途。農(nóng)村宅基地有產(chǎn)權(quán)、有歸屬、有價(jià)值，所有權(quán)歸村集體所有，但實(shí)際所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)都在農(nóng)戶。

1.3市場(chǎng)有需求

在城市化進(jìn)程加快的同時(shí)，逆城市化現(xiàn)象也逐步呈現(xiàn)。一方面，許多城市居民往往利用周末、節(jié)假日，前往生態(tài)環(huán)境優(yōu)越的農(nóng)村地區(qū)度假旅游。但是與之配套的相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施卻相對(duì)匱乏;另一方面，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的號(hào)召下，許多投資方尋求企業(yè)投資多元化，將目光投入到農(nóng)村市場(chǎng)，欲投資建設(shè)相關(guān)旅游度假配套設(shè)施，卻往往受制于城鄉(xiāng)二元背景下建設(shè)管控措施，造成項(xiàng)目無法快速落地、資金長(zhǎng)期沉淀?，F(xiàn)有的“土地整理——集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”模式，主要表現(xiàn)為時(shí)間跨度長(zhǎng)、整理成本高、靈活性低、市場(chǎng)導(dǎo)向弱的問題，無法真正有效的做到市場(chǎng)與資源的快速對(duì)接、流動(dòng)。

土地是最基礎(chǔ)資源，土地發(fā)展是根本目的，作為建設(shè)用地的農(nóng)村宅基地卻長(zhǎng)期空置，得不到有效利用，是很大的損失。如果充分釋放這批資源，將會(huì)進(jìn)一步帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力提高，加快農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化，提高農(nóng)村村容村貌，實(shí)現(xiàn)村民富裕。

2、開發(fā)依據(jù)

十八屆三中全會(huì)公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出，要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。其中，“保障農(nóng)戶宅基地使用物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行?！北徽J(rèn)為是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)桎梏的重要一步?！稕Q定》提出試點(diǎn)建立農(nóng)民宅基地的抵押、退出、轉(zhuǎn)讓機(jī)制，明確賦予農(nóng)民足夠多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如果宅基地能進(jìn)行有條件的流轉(zhuǎn)、租用，將有效縮小城鄉(xiāng)差距，提高資本與資源的市場(chǎng)化流動(dòng)。

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》中進(jìn)一步提出健全農(nóng)村土地管理制度，“健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，明確入市范圍和途徑。建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配機(jī)制。”

盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！?/p>

3、開發(fā)的原則

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》中提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置”。由于尚無關(guān)于宅基地的規(guī)范性流轉(zhuǎn)相關(guān)舉措，為此，考慮到溫江區(qū)的實(shí)際情況，在不違反原則的前提下，探索一種創(chuàng)新的農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地）利用模式，該模式必須滿足以下幾個(gè)原則：

（1）合法性。要保障村民合法利益不收侵害，即農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地）所有權(quán)歸屬不變，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（2）公平性。合作雙方主體為村民及投資方，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平性的原則進(jìn)行合作。一是要提高村民生活質(zhì)量。通過盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地）資源獲得一次性收入，至少能滿足至少大部分村民在外購(gòu)買普通住房的資金需求;同時(shí)，村民每年有可持續(xù)性收益。二是要保障投資方合法權(quán)益。產(chǎn)業(yè)資本能快速落地，項(xiàng)目能迅速建設(shè)，資本與資源的市場(chǎng)化流動(dòng)能加快;

（3）合規(guī)性。林盤的開發(fā)利用在保護(hù)原生態(tài)、原住民、原風(fēng)貌的前提下，在不違背規(guī)劃、國(guó)土的相關(guān)管控要求下，通過對(duì)村民現(xiàn)有房屋進(jìn)行加固、修繕、裝飾，提高村容村貌，不違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。

為此，我們充分與不同投資商、以及幸福、岷江、友慶等村干部、村民進(jìn)行充分溝通交流后，本著公平、公開、市場(chǎng)化的原則，提出建立集體建設(shè)用地（宅基地）長(zhǎng)期租賃使用的模式，充分解決農(nóng)村區(qū)域資源浪費(fèi)嚴(yán)重、利用程度低、產(chǎn)業(yè)資本落地慢的局面，提高資本與資源的市場(chǎng)化流動(dòng)，有效促進(jìn)資本下鄉(xiāng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合。

4、具體操作模式

（1）村民自主。管委會(huì)搭橋、鎮(zhèn)（村）與投資方商榷，愿意與投資方合作的村、組每戶村民都與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂委托協(xié)議，全權(quán)委托村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)植入的相關(guān)事宜。

（2）房屋補(bǔ)償。對(duì)宅基地上的房屋（包括林盤地上的樹、墳?zāi)沟龋?，?yán)格按照川府函[2012]99號(hào)文件補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償以后房屋及林盤要保持原狀留在原地供投資方使用。

（3）土地租賃。首先租用宅基地及林盤地，對(duì)宅基地按照雙方商議的標(biāo)準(zhǔn)，由投資方對(duì)宅基地進(jìn)行租賃（所有權(quán)歸村民），租賃期為長(zhǎng)期租用，一次性次給付40年租金，給付租金時(shí)參考當(dāng)時(shí)的土地價(jià)格作適當(dāng)調(diào)整。農(nóng)用地租賃范圍可根據(jù)項(xiàng)目需要進(jìn)行協(xié)商。租金目前按照1200斤大米/畝.年的標(biāo)準(zhǔn)，租金按年支付，一次性租40年。如遇政府征地雙方補(bǔ)償在協(xié)議中約定。

（4）建設(shè)要求。投資方在農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地）上進(jìn)行建設(shè)，需滿足規(guī)劃、國(guó)土的相關(guān)管控要求。在建設(shè)過程中，投資方須聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)分別從環(huán)評(píng)、質(zhì)檢、安檢、消防等方面對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的全程監(jiān)控。

（5）農(nóng)民安置。對(duì)有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的安排到安置小區(qū)自行購(gòu)買房屋（鼓勵(lì)購(gòu)買商品房），對(duì)極少數(shù)特殊困難戶，由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)安排長(zhǎng)期租賃房屋居住。

（6）合同終止。投資方負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)、維護(hù)，如果中途不再經(jīng)營(yíng)又無法及時(shí)兌現(xiàn)租金，地面建筑無償交付村集體經(jīng)濟(jì)組織處理，投資方不得賤賣地上資產(chǎn)。

選取成都市溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)新升村12組約100畝用地（其中農(nóng)用地約85畝，宅基地約15畝）進(jìn)行試點(diǎn)。該地塊涉及總?cè)藬?shù)92人，按照宅基地使用權(quán)租用、房屋補(bǔ)償、農(nóng)用地租用的模式，總計(jì)支付成本約2370萬元，獲得15畝建設(shè)用地及85畝農(nóng)用地40年使用權(quán)。

從村民角度來看，對(duì)于有房有地：第一年每人獲得約9.26萬元房屋征用及土地租用費(fèi)，以后平均每人每年獲得約0.28萬元農(nóng)用地租用費(fèi)，第21年獲得約6.8萬元土地租用費(fèi)。對(duì)于無房有地：第1年和第21年平均每人獲得約6.8萬元土地租用費(fèi)，以后平均每年獲得約0.28萬元農(nóng)用地租用費(fèi)。

5、效益分析

通過建立集體建設(shè)用地（宅基地）長(zhǎng)期租賃使用的模式，進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)植入方式，加快鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，提高農(nóng)民收入水平，改變農(nóng)村生產(chǎn)方式，取得良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（1）保護(hù)川西林盤風(fēng)貌。產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目充分利用原宅基地進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)格按照傳統(tǒng)川西林盤風(fēng)貌及空間形態(tài)進(jìn)行管控，使川西林盤風(fēng)貌得到保護(hù)。

（2）改善村民居住環(huán)境。村民通過盤活資源，可以自由的選擇環(huán)境品質(zhì)較高的社區(qū)居所，脫離了原有的居住環(huán)境。

（3）提高村民收入水平。一方面村民可以在項(xiàng)目打工，變身產(chǎn)業(yè)工人，解決其就業(yè)問題，使其具有工資性收益;另一方面，村民通過盤活資產(chǎn)，長(zhǎng)期具有一筆穩(wěn)定性租賃性收入。同時(shí)，保障村民未來還有一份資產(chǎn)可留給后代。

（4）增加政府稅費(fèi)收入。通過該模式，產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目在不違法違規(guī)的前提下快速落地，快速投運(yùn)，對(duì)加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高產(chǎn)業(yè)形態(tài)、激活社會(huì)資金，具有良好的促進(jìn)作用。同時(shí)，通過一三聯(lián)動(dòng)，會(huì)大大增加政府稅費(fèi)收入。

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