基層人民銀行預(yù)算管理存在的問題及對策探討

【摘 要】從近幾年內(nèi)外部審計情況看，基層人民銀行在人員經(jīng)費與工資計劃不匹配的問題得到根本解決后，預(yù)算管理有了很大程度的改善。但在內(nèi)外部監(jiān)督日益強(qiáng)化的新形勢下，又產(chǎn)生了新的情況和問題，亟待解決。本文結(jié)合近年來內(nèi)外部審計在基層人民銀行預(yù)算管理中發(fā)現(xiàn)的問題情況，分析問題產(chǎn)生的主要原因，并從制度建設(shè)、體制改革、內(nèi)部管理等方面提出對策建議，對進(jìn)一步規(guī)范財務(wù)收支，改進(jìn)預(yù)算管理，促進(jìn)央行履職具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】基層人民銀行；預(yù)算管理；問題；對策

人民銀行自2006年開始實行部門預(yù)算管理模式以來，預(yù)算管理逐步走上了規(guī)范化、精細(xì)化和科學(xué)化的道路，但也出現(xiàn)了許多的問題，其中人員經(jīng)費與工資計劃不匹配的問題一直較為突出。2015年底，總行進(jìn)一步加強(qiáng)了人員經(jīng)費和工資管理，從體制機(jī)制上徹底解決了該問題。此后，隨著國家財政預(yù)算體制改革不斷深化，中央八項規(guī)定、六條禁令和厲行節(jié)約反對浪費條例等一系列規(guī)范權(quán)力運行的制度和法規(guī)陸續(xù)出臺，中央對提高預(yù)算透明度和預(yù)算績效管理水平、強(qiáng)化社會監(jiān)督、提升財政資金使用效率及效益提出了更高的要求，基層人民銀行預(yù)算管理又產(chǎn)生了新的情況和問題，亟待解決。

一、基層行預(yù)算管理中存在的問題

（一）預(yù)算編制及分配還不夠科學(xué)

一是預(yù)算編制與業(yè)務(wù)目標(biāo)關(guān)聯(lián)度有待加強(qiáng)。大多數(shù)基層行預(yù)算編制工作參與度最高的為會計財務(wù)部門，其次是具有重大預(yù)算項目事權(quán)的業(yè)務(wù)部門，最后是其他業(yè)務(wù)部門。受預(yù)算編制時間緊的影響，業(yè)務(wù)部門參與預(yù)算編制主動性不足，容易依賴以往編制經(jīng)驗，導(dǎo)致預(yù)算編制與履職需求、業(yè)務(wù)目標(biāo)匹配度存在一定差異。二是預(yù)算編制方法不夠合理。目前，基層行人員經(jīng)費基本能夠根據(jù)人員增減變動、地方政策調(diào)整、機(jī)構(gòu)設(shè)置等綜合因素進(jìn)行預(yù)算編制，而項目支出大部分仍然沿用傳統(tǒng)的基數(shù)加增長模式編制，預(yù)算編制還不夠細(xì)化、不能充分體現(xiàn)實際資金需求。此外，越到基層行，財務(wù)支出的計劃性就越弱、隨意性也越大，資金安排和執(zhí)行不能夠與本級行長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃和全年工作計劃較好匹配。三是預(yù)算編制與核批分配的契合度不夠高。受預(yù)算指標(biāo)結(jié)構(gòu)、指標(biāo)分配模式、業(yè)務(wù)發(fā)展變化等客觀因素影響，基層行部分科目預(yù)算指標(biāo)與最終核批分配數(shù)存在一定差距，預(yù)算偏離率相對較高，編制單位比較容易產(chǎn)生預(yù)算分配與預(yù)算編制關(guān)聯(lián)不大的錯誤偏差，影響預(yù)算編制質(zhì)量，最終影響預(yù)算執(zhí)行。

（二）預(yù)算執(zhí)行效果還不夠理想

一是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不夠均衡。由于年末追加指標(biāo)較晚、自身項目安排不合理、年末集中結(jié)算等原因，基層行通常四季度支出占全年總支出比例相對較高，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不夠合理，依然存在“前松后緊”的情況，為了用足指標(biāo)，比較容易產(chǎn)生年底集中采購、購置效率和質(zhì)量不高等情況。二是預(yù)算執(zhí)行合規(guī)性有待提高。近年來隨著內(nèi)外部監(jiān)督力度不斷加大，違規(guī)發(fā)放津補貼、預(yù)提虛列等觸及“紅線”、“底線”的問題已經(jīng)基本消除，預(yù)算執(zhí)行方面的問題基本集中在會計核算領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為賬戶相互擠占、科目之間串用、基礎(chǔ)工作不夠規(guī)范等。三是會計科目設(shè)置不能較好滿足履職需要。2005年總行根據(jù)人民銀行業(yè)務(wù)變化對部分會計科目進(jìn)行了調(diào)整，之后其他預(yù)算財務(wù)科目賬戶一直沿用至今。隨著內(nèi)外部履職環(huán)境、政策法規(guī)更新、主要業(yè)務(wù)發(fā)展的變化，現(xiàn)有預(yù)算財務(wù)科目不能很好的滿足履職需要。比如，目前沒有具體賬戶可以列支離退休人員慰問和活動經(jīng)費，在內(nèi)外部檢查中可能存在一定風(fēng)險。

（三）預(yù)算績效評價工作實效還不夠突出

一是預(yù)算績效自評結(jié)果不夠準(zhǔn)確。各級行業(yè)務(wù)部門作為預(yù)算責(zé)任主體，負(fù)責(zé)對本部門預(yù)算資金使用效果、預(yù)算績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行績效自評。由于部分評價指標(biāo)會涉及到反映自身問題，考慮到分值設(shè)置的合理性以及對業(yè)績考核的影響，自評結(jié)果有時不夠客觀和準(zhǔn)確，影響工作效果。二是預(yù)算績效自評質(zhì)量有待提高。目前，系統(tǒng)內(nèi)績效評價缺乏結(jié)果反饋制度，績效評價結(jié)果如何應(yīng)用也尚未有明確的要求。對績效評價工作，部分單位可能存在形式大于實質(zhì)的情況，主要作為一項上級行安排的工作任務(wù)來對待，對運用績效評價提高資金使用效率的積極性不夠高，影響了績效評價結(jié)果與預(yù)算分配的有機(jī)結(jié)合。三是預(yù)算績效監(jiān)督機(jī)制缺失。目前，缺乏預(yù)算監(jiān)督長效機(jī)制，績效也未與年度預(yù)算安排及調(diào)整、項目管理掛鉤，導(dǎo)致預(yù)算編制過程、金額、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、資金使用方向等缺乏有效監(jiān)督，且很少進(jìn)行有效性評估，缺少適度的獎懲措施。近兩年試點開展的項目評審?fù)茝V及預(yù)算績效評價擴(kuò)大試點工作，普遍存在業(yè)務(wù)部門參與的積極性和信息反饋質(zhì)量不高的情況，致使預(yù)算績效監(jiān)控的大部分工作集中在會計財務(wù)部門，績效監(jiān)控工作促進(jìn)作用有限。

二、存在問題的原因分析

（一）預(yù)算組織管理機(jī)制不夠健全

部分基層行對預(yù)算績效管理工作的重視程度不夠，預(yù)算績效管理意識不夠強(qiáng)烈。盡管各級會計財務(wù)部門一直在不斷加強(qiáng)預(yù)算管理工作，但業(yè)務(wù)部門在預(yù)算編制、分配和績效管理等各個環(huán)節(jié)的參與程度還不夠，對預(yù)算管理工作認(rèn)識和理解不夠深入和透徹，預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)、預(yù)算執(zhí)行不到位、預(yù)算分配不符合實際需要、預(yù)算管理精細(xì)化不足等情況時有發(fā)生，一定程度上影響了預(yù)算績效管理的效果。

（二）預(yù)算管理整體工作有待加強(qiáng)

整體來看，制度層面，《中國人民銀行財務(wù)制度》、《中國人民銀行會計基本制度》亟需修訂完善，預(yù)算管理制度的部分內(nèi)容已不能較好適應(yīng)現(xiàn)行需要。執(zhí)行層面，個別基層單位知識更新不夠及時，對預(yù)算規(guī)范管理的重要性認(rèn)識有待加強(qiáng)，對財務(wù)管理過程中的不規(guī)范行為風(fēng)險認(rèn)識不足。還有個別單位對當(dāng)前財經(jīng)政策、法規(guī)制度理解掌握不夠透徹和到位，預(yù)算管理整體工作的組織、規(guī)劃以及制度執(zhí)行力有待進(jìn)一步提高。

（三）會計財務(wù)人員專業(yè)能力有待提升

會計財務(wù)人員的專業(yè)能力切實影響預(yù)算管理工作的質(zhì)量，基層行會計財務(wù)人員往往不同程度的存在會計知識和實踐經(jīng)驗方面的短板，加之日常工作緊張繁瑣，盡管每年接受會計繼續(xù)教育，但在接受新知識、掌握新政策、更新知識結(jié)構(gòu)、提高核算水平等方面仍然有待提高，特別是在運用新的會計政策、采用新的會計處理方法上，相對比較容易出現(xiàn)偏差及失誤，存在一定的風(fēng)險。

三、對加強(qiáng)和改進(jìn)基層行預(yù)算管理工作的對策建議

（一）加強(qiáng)預(yù)算編制管理

盡快理順預(yù)算管理關(guān)系，會計財務(wù)部門要認(rèn)真落實預(yù)算管理主體責(zé)任，指導(dǎo)督促業(yè)務(wù)部門履行預(yù)算編制主體責(zé)任，做到各司其職、各負(fù)其責(zé)。從上層機(jī)制建設(shè)層面，也應(yīng)充分利用當(dāng)前業(yè)務(wù)成果和市場調(diào)查手段，建立科學(xué)的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，為財務(wù)預(yù)算編制和預(yù)算分配提供科學(xué)決策依據(jù)，指導(dǎo)基層單位依據(jù)地區(qū)差異、物價水平、業(yè)務(wù)發(fā)展、履職實際等因素，核定預(yù)算定額，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，保證預(yù)算編制與業(yè)務(wù)發(fā)展同步。

（二）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理

認(rèn)真落實中央“八項規(guī)定”、人民銀行正風(fēng)肅紀(jì)“十條禁令”等要求，進(jìn)一步嚴(yán)肅預(yù)算執(zhí)行紀(jì)律，有效防止預(yù)算管理虛化、弱化。嚴(yán)密業(yè)務(wù)流程，切實將政策要求和財經(jīng)紀(jì)律落實到財務(wù)事項計劃、預(yù)算簽報、審核、審批、執(zhí)行與監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，嚴(yán)把費用支出關(guān)口。嚴(yán)格認(rèn)真落實中央和總行下發(fā)的新制度、新規(guī)定、新要求，加強(qiáng)重點支出的預(yù)算管理，從嚴(yán)控制支出標(biāo)準(zhǔn)和范圍，引導(dǎo)財務(wù)資源配置和使用效益進(jìn)一步科學(xué)高效。同時強(qiáng)化相關(guān)人員政策、制度以及業(yè)務(wù)培訓(xùn)，正確理解預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定的要求，加強(qiáng)與上級行相關(guān)部門的溝通，提升預(yù)算編制的合理性及與預(yù)算核批分配的契合度。

（三）加強(qiáng)預(yù)算績效評價管理

認(rèn)真總結(jié)預(yù)算績效評價工作的經(jīng)驗和不足，健全完善績效評價的組織形式、評級范圍、評價程序以及評價方法，分析各項指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、合理性和可操作性，對各項指標(biāo)進(jìn)行修訂、補充和完善。同時，探索建立預(yù)算績效評價信息技術(shù)系統(tǒng)，定期記錄、更新各單位預(yù)算項目績效目標(biāo)實現(xiàn)情況，做到動態(tài)跟蹤、全程監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題、及時反饋，糾正偏差、完善到位，為預(yù)算項目績效評價打下堅實基礎(chǔ)。

（中國人民銀行蘭州中心支行，甘肅 蘭州 730070）

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作者簡介：閆華，（1992—），職稱：會計師，工作單位：中國人民銀行蘭州中心支行。