可持續(xù)住房保障制度構(gòu)設(shè)路徑

姜雪梅

我國(guó)住房保障制度建設(shè)歷經(jīng)幾十年探索，依然背負(fù)諸多詬病，癥結(jié)在于住房保障體系的可持續(xù)性問(wèn)題遲遲未解。希望本文有助于探索封存已久的制度謎底。

住房保障回顧：探索脈絡(luò)

我國(guó)住房制度體系建設(shè)歷經(jīng)70年的發(fā)展，從新中國(guó)成立初期建立的福利分房制度，后經(jīng)過(guò)改革逐步演進(jìn)到與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的住房制度。我國(guó)住房社會(huì)保障政策體系作為重要的住房制度也發(fā)生了相應(yīng)的變化，其模式從普惠性福利模式向大眾化模式轉(zhuǎn)型，后再次演變?yōu)槭Ｓ嗄Ｊ健?/p>

普惠性福利模式階段（1949～1991年）。新中國(guó)成立初期開(kāi)始實(shí)施高福利、低租金的住房實(shí)物分配制度，實(shí)施全面住房保障，基本不存在住房的市場(chǎng)化配置。但是，公房的運(yùn)營(yíng)收不抵支，很難有效地持續(xù)改善居民的居住條件。因此，我國(guó)從1978年開(kāi)始實(shí)施住房制度改革增加住房供給，但仍然延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的基本福利思維模式，以國(guó)家兜底的住房保障路徑推進(jìn)住房制度改革。以共建房和公房出售為例，大部分地區(qū)都采取了個(gè)人只承擔(dān)一部分（約1/3～1/2的購(gòu)房資金）、其余部分由單位和國(guó)家給與補(bǔ)貼的住房建設(shè)、銷售模式。

大眾化模式階段（1991～2003年）。我國(guó)自1991年起推進(jìn)全面住房制度改革，住房社會(huì)保障政策體系模式從福利分房的普惠性福利模式向大眾化模式轉(zhuǎn)型。國(guó)務(wù)院在1994年7月頒發(fā)的《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》提出“建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系”，在1998年7月發(fā)布《進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》要求“全國(guó)城鎮(zhèn)停止住房實(shí)物分配并實(shí)施住房貨幣化分配制度”。與此同時(shí)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的住房保障制度體系進(jìn)入建設(shè)階段，開(kāi)始實(shí)施公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度和廉租房制度。隨著商品住房制度的建立，城鎮(zhèn)居民的居住條件明顯改善，個(gè)人購(gòu)買商品住房的比例也大步提高。個(gè)人購(gòu)買商品住房面積占已消費(fèi)的新建住房面積的比例從1986年的2.8%增加到1991年的10%和2003年的58.3%。

剩余模式階段（2003年至今）。2003年中央政府下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》，明確“房地產(chǎn)業(yè)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”，從此商品住房建設(shè)和消費(fèi)占經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位。相反，保障性住房建設(shè)比例大幅縮小，住房社會(huì)保障政策體系從大眾化模式完全轉(zhuǎn)變?yōu)槭Ｓ嗄Ｊ?。商品住房竣工面積比例從1998年的29.7%上升到2003年的61.4%，2016年進(jìn)一步上升到78.4%;全國(guó)非農(nóng)戶政策性住房竣工面積占比從1998年的70.3%下降到2003年的38.6%，2016年進(jìn)一步下降到21.6%。這些數(shù)據(jù)變化充分顯示住房保障剩余模式時(shí)代的開(kāi)啟。

近年來(lái)，住房保障制度雖然改善了居住環(huán)境但沒(méi)有起到房?jī)r(jià)“穩(wěn)定器”的作用，反而成為部分城市房?jī)r(jià)上漲的“助推器”。在2008～2018年間，盡管全國(guó)城鎮(zhèn)保障房供應(yīng)量占全國(guó)新建城鎮(zhèn)住房供應(yīng)量的比例超過(guò)20%，但全國(guó)新建商品住房?jī)r(jià)格上漲了139%。棚戶區(qū)改造從2014年開(kāi)始跳躍成為保障性安居工程的主體，棚戶區(qū)改造的貨幣化安置使三四線城市及周邊城市房?jī)r(jià)明顯上漲，增加剛需者購(gòu)房壓力。

住房保障制度體系癥結(jié)：缺乏可持續(xù)性

功能定位模糊，缺乏頂層設(shè)計(jì)。首先，現(xiàn)行的住房保障制度建設(shè)仍然以“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”為先，還未轉(zhuǎn)軌到“以民生為先促發(fā)展”的輪子上，嚴(yán)重制約了其功能的發(fā)揮。從應(yīng)對(duì)2008年的世界金融危機(jī)的“9000億住房保障計(jì)劃”到“3600萬(wàn)套保障房建設(shè)計(jì)劃”和“3300萬(wàn)套棚戶區(qū)改造計(jì)劃”，住房目標(biāo)仍然置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)之下。其次，租賃型住房保障與產(chǎn)權(quán)式住房保障錯(cuò)位發(fā)展，不斷增加今后的住房保障壓力。盡管租賃型住房保障的效益遠(yuǎn)高于產(chǎn)權(quán)式住房保障且中低價(jià)位租賃住房的供需矛盾日益突出，但是實(shí)際上2008～2018年間的全國(guó)租賃型保障房建設(shè)比重低于30%、甚至小于產(chǎn)權(quán)式保障房建設(shè)比例的一半。最后，現(xiàn)行的住房保障制度發(fā)展不充分，漏洞較大。以制度設(shè)計(jì)中的漏洞為例，保障渠道發(fā)展超出保障需求主體的可承受能力，沒(méi)有銜接好住房保障的供需問(wèn)題。此外，現(xiàn)行的住房保障還存在城市間供需分配不平衡、城市內(nèi)空間分布不平衡以及保障性住房建設(shè)與管理不平衡等問(wèn)題。

由于土地財(cái)政制約，地方政府偏好住房保障的短期行為。地方政府在很大程度上決定著住房保障制度的政策效率，但追求短期性的土地出讓收入并熱衷于商品住宅開(kāi)發(fā)和產(chǎn)權(quán)式住房保障。相比租賃型住房保障而言，地方政府偏好于能帶來(lái)土地財(cái)政效果的“購(gòu)房式”保障，并利用它推進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)化?！笆濉逼陂g，全國(guó)棚改比例從計(jì)劃的27.8%上升到54.32%，而公租房（含租賃補(bǔ)貼）的比例從計(jì)劃的43%下降到33.70%。如果地方政府繼續(xù)依賴土地財(cái)政、追求土地尋租，只能加劇住房問(wèn)題，嚴(yán)重影響社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。在存量住房時(shí)代土地的供給和需求都會(huì)下降，那么地方政府將通過(guò)“漲價(jià)”模式“催生新的供需”模式保障土地財(cái)政收入。即不斷地拆除已有的住房，增加住房用地的供給，產(chǎn)生新的住房需求。這種土地尋租的循環(huán)模式只能推高房?jī)r(jià)和房租，不斷加大住房保障壓力。

管理滯后，沒(méi)有形成良性的循環(huán)利用機(jī)制。資產(chǎn)管理滯后，缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，可能出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)流失等風(fēng)險(xiǎn)，比如，保障房建設(shè)的社會(huì)融資資金的還款違約、保障房房源的錯(cuò)配和流失等問(wèn)題。

住房保障制度優(yōu)化：可持續(xù)路徑

住房保障制度定位于發(fā)展型住房保障，構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)。首先，升級(jí)制度體系模式。目前我國(guó)住房社會(huì)保障體系仍然處于剩余模式，新時(shí)代住房保障制度應(yīng)該由“?；尽毕颉按侔l(fā)展”轉(zhuǎn)變，應(yīng)建立發(fā)展型住房保障制度。其次，升級(jí)目標(biāo)。住房保障制度目標(biāo)從現(xiàn)行的“住有所居”升級(jí)到發(fā)展型住房保障制度的“高品質(zhì)生活”，以“宜居宜業(yè)”的社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為先，形成住房制度的長(zhǎng)效機(jī)制。最后，升級(jí)系統(tǒng)。發(fā)展型住房保障制度應(yīng)該走全方位保障路線，覆蓋各收入階層居民。既兜底中低收入以下家庭的住房問(wèn)題，培育親民的高品質(zhì)住宅市場(chǎng)以解決中等收入階層在內(nèi)的廣大居民的住房問(wèn)題，支持高端綠色住宅發(fā)展，滿足高質(zhì)量發(fā)展階段的多樣化的居住需求，使居民安居樂(lè)業(yè)，形成社會(huì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制。

大力發(fā)展租賃型住房保障，加強(qiáng)住房保障制度的根基建設(shè)。首先，繼續(xù)完善公共租賃住房制度。政府以“職住均衡”為原則制定公租房的長(zhǎng)期供給目標(biāo)，并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。其次，有效增加親民的租賃住房房源，引導(dǎo)長(zhǎng)租公寓發(fā)展，通過(guò)規(guī)?；纳唐贩孔赓U項(xiàng)目、集體建設(shè)用地的租賃住房建設(shè)和小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)范，不斷增加親民的租賃房源，滿足廣大新市民的居住需求。最后，立法規(guī)范租賃市場(chǎng)，加快建立政府主導(dǎo)的住房租賃管理服務(wù)平臺(tái)。以此打破房地產(chǎn)中介的壟斷地位，規(guī)范住房租賃市場(chǎng)，穩(wěn)定租金和租賃關(guān)系，促進(jìn)租賃市場(chǎng)的有序發(fā)展。

建立符合高質(zhì)量發(fā)展階段的產(chǎn)權(quán)式住房保障制度，引領(lǐng)住宅產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，促進(jìn)住房市場(chǎng)的健康發(fā)展。首先，建立存量住房計(jì)劃，實(shí)施精準(zhǔn)住房保障。統(tǒng)計(jì)存量住房數(shù)量，根據(jù)已有的住房存量、收入人口分布制定住房保障計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)住房保障的供需均衡，優(yōu)化資源配置。其次，采取維修技術(shù)創(chuàng)新、維修補(bǔ)貼等措施提升存量住房的品質(zhì)和使用壽命，促進(jìn)住房過(guò)濾機(jī)制的形成，滿足階梯式住房消費(fèi)需求，減少建筑垃圾，保護(hù)環(huán)境和耕地，產(chǎn)生多重社會(huì)效益。再次，動(dòng)態(tài)調(diào)整共有產(chǎn)權(quán)房制度，滿足多元化需求，優(yōu)化共有產(chǎn)權(quán)房制度定位，建立封閉運(yùn)營(yíng)的共有產(chǎn)權(quán)房二級(jí)市場(chǎng)，發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)養(yǎng)老社區(qū)，建立共有產(chǎn)權(quán)房住宅年金制度，加強(qiáng)保障房的循環(huán)利用，滿足居住、養(yǎng)老等多元化需求。最后，實(shí)施“綠色智慧住宅開(kāi)發(fā)補(bǔ)貼”，支持高端綠色住宅發(fā)展，引領(lǐng)住宅產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和住宅文化傳承。

加強(qiáng)地方政府的發(fā)展型資金運(yùn)轉(zhuǎn)能力，改革與創(chuàng)新管理制度，形成資產(chǎn)良性循環(huán)的長(zhǎng)效機(jī)制。首先，培育發(fā)展住房保障資產(chǎn)的二三級(jí)市場(chǎng)，提升地方政府的發(fā)展型資金運(yùn)轉(zhuǎn)能力，使地方政府逐步擺脫土地財(cái)政的桎梏。比如，鼓勵(lì)住房保障基金的理財(cái)投資，允許發(fā)行公租房、共有產(chǎn)權(quán)房（政府持有產(chǎn)權(quán)份額部分）、房產(chǎn)稅等相關(guān)的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品和專項(xiàng)債等。其次，建立住房保障資金的統(tǒng)籌管理機(jī)制，促進(jìn)資金的良性循環(huán)，中央政府建立統(tǒng)籌管理平臺(tái)（比如，建立“公積金銀行”），地方政府將各種住房保障資金統(tǒng)籌歸類于住房保障基金、并在統(tǒng)籌管理平臺(tái)設(shè)立賬戶。通過(guò)賬戶監(jiān)管資金，同時(shí)指導(dǎo)資金使用規(guī)劃和管理。最后，建立動(dòng)態(tài)管理、監(jiān)管機(jī)制，建立保障房項(xiàng)目追溯監(jiān)管制度，實(shí)施全程動(dòng)態(tài)管理，提升住房保障政策效率。同時(shí)，不斷更新進(jìn)步居住社區(qū)管理，促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）