扶貧政策與機制轉(zhuǎn)型

李金珊

關于貧困，其實是有非常多的標準，包括世界銀行的標準、我們國家統(tǒng)計局的標準、也有國務院扶貧辦的標準。今年是脫貧攻堅的收官之年，這個延續(xù)了三十多年的政策在此之后應該以什么方式結(jié)束或延續(xù)或改變，值得我們認真思考。

關于貧困有很多定義，有狹義貧困、廣義貧困、絕對貧困、相對貧困、長期貧困、短期貧困等等。關于絕對貧困，國家統(tǒng)計局在2015年對農(nóng)村貧困人口有一個統(tǒng)計，大約是5000多萬人。另外，貧困還包括經(jīng)濟貧困、多維貧困。不管怎么樣，經(jīng)濟貧困是貧困問題的核心，盡管貧困不僅僅只是經(jīng)濟問題。另外還有區(qū)域貧困，我們的扶貧政策是以區(qū)域扶貧的方式進行的，貧困縣、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村，政策重點是貧困縣，所以我們有國家貧困縣、省級貧困縣的說法。

我們國家的扶貧歷程要算起來，從1984年第一個國務院的通知開始，然后正式開始做這些事情，從1986年到現(xiàn)在差不多是35年的時間，我們走過了三個階段。第一個階段是區(qū)域開發(fā)式的扶貧，即所謂的“輸血”；然后是農(nóng)村的扶貧開發(fā)，這兩個概念是有區(qū)別的，各自的重心不太一樣；到了2015年以后叫精準扶貧。再看扶貧的標準，目前我國的貧困標準遠遠高于聯(lián)合國定義的貧困標準。我們的貧困標準一直都在提高，1986年是屬于生存標準，2008年是基本溫飽標準，到2010年，我們把這個扶貧的目標定為小康標準，就是“兩不愁三保障”。然后，具體的標準線從最早的1986年的206元（因為是1984年發(fā)布的第一個文件），到2000年的865元，2007年的1067元，之后每年根據(jù)CPI調(diào)整，到2012年的2300元延續(xù)至今。浙江的貧困標準除了最開始的206元與國家標準一致外，另外三個標準分別是1500、2500、4600元，2018年實際上已經(jīng)超過一萬元。浙江的標準基本上高于全國84%左右。根據(jù)浙江的各種文件來看，有很多不同的說法，官方文件提到2020年要消滅8000元以下的貧困，也就是不再有人均收入8000元以下的貧困戶，遠高于全國標準。另外一組數(shù)據(jù)也很有意思，2018年全國的人均收入是14617元，城鄉(xiāng)居民收入差距為2.685。浙江的人均收入是27302元，城鄉(xiāng)差距是2.036，最低收入農(nóng)戶的人均收入是11086元。廣東的城鄉(xiāng)收入差距是2.5，福建的差距是2.3，貴州的差距是3.25，甘肅的差距是3.40。所以我們可以發(fā)現(xiàn)，越往東部，城鄉(xiāng)差距越小；越往西部，城鄉(xiāng)差距越大。這是一個很奇特且很有意思的現(xiàn)象。

根據(jù)這種狀況，以及浙江現(xiàn)在的一些做法，我們認為扶貧政策是可以轉(zhuǎn)型的。我們建議進行分類管理，因為在此之前都是用區(qū)域扶貧的政策來劃定國家貧困縣。順便說一下，關于國家貧困縣，浙江大概是全國唯一一個沒有國家貧困縣的省，所以為了配合國務院的扶貧政策，浙江把自己的90個區(qū)縣劃成了三類。然后，所謂的貧困縣我們把它叫做欠發(fā)達縣、加快發(fā)展縣。所謂分類管理，就是部分地區(qū)特別是連片貧困區(qū)，可以繼續(xù)目前的區(qū)域扶貧政策；非連片貧困區(qū)域，可以縮小扶貧單位，從貧困縣改成貧困鄉(xiāng)，以便政策落實更加精準；東部沿海這些地方，就是城鄉(xiāng)收入差距不超過3倍的省份，從區(qū)域扶貧轉(zhuǎn)向人群扶貧，結(jié)合扶貧資金的績效，轉(zhuǎn)變扶貧的方式，轉(zhuǎn)向低收入人群的最低保障。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，至少在浙江，現(xiàn)有的需要扶貧的農(nóng)戶在很多時候其實已經(jīng)很難幫扶了，或者是因病致貧人群，或者是因災和市場行情變化返貧人員，還有貧困老人。由于貧困群體并不是集中在某些區(qū)塊，它的特點是人群特征。因此我們能不能針對類似的情況，從區(qū)域扶貧轉(zhuǎn)向低收入人群的最低保障，能不能把這一部分人群和城鎮(zhèn)低保政策結(jié)合起來。

（作者單位：浙江大學）