“預(yù)防壟斷行為”的理論邏輯及其制度展開

摘 要：法律預(yù)防功能的實(shí)現(xiàn)常因制度標(biāo)的游離、運(yùn)行成本高昂而被忽視于法律實(shí)施體系的建構(gòu)之中。壟斷行為的社會(huì)化影響與既有規(guī)制手段的威懾困境引發(fā)學(xué)界開始思考“預(yù)防壟斷行為”在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的制度價(jià)值。從司法適用分歧到執(zhí)法實(shí)踐共識(shí)，營商環(huán)境優(yōu)化背景下以公平競(jìng)爭(zhēng)審查、反壟斷合規(guī)指引、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)提示為代表的市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境“預(yù)防式”營造，表現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)威懾的治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。行政壟斷、競(jìng)爭(zhēng)文化培育等競(jìng)爭(zhēng)政策強(qiáng)化基礎(chǔ)性命題有望在“預(yù)防”框架下得到破解。實(shí)現(xiàn)“預(yù)防壟斷行為”的立法目的應(yīng)當(dāng)著眼于權(quán)力事前介入的制度矯正，以“守法”為線索提高法律實(shí)施的參與度，提升法律規(guī)范的確定性，進(jìn)而厘清反壟斷法實(shí)施的“制止”與“預(yù)防”二元體系進(jìn)路。

關(guān)鍵詞：預(yù)防壟斷行為;營商環(huán)境優(yōu)化;合規(guī)指引;裕泰案

中圖分類號(hào)：D912.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2020）12-0090-10

作者簡(jiǎn)介：劉乃梁，重慶大學(xué)法學(xué)院副教授 （重慶 400044）

“預(yù)防和制止壟斷行為”是語序邏輯下《反壟斷法》的首要立法目的?！斗磯艛喾ā穼?shí)施二十余年來已在“交通、醫(yī)療、電力、教育、金融與保險(xiǎn)等民生領(lǐng)域”有效“制止壟斷行為”①，而以經(jīng)營者集中、公平競(jìng)爭(zhēng)審查為代表的事前規(guī)制也表現(xiàn)出“預(yù)防壟斷行為”的獨(dú)特旨趣。在營商環(huán)境優(yōu)化與競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位強(qiáng)化的時(shí)代語境下，我國反壟斷執(zhí)法更加重視市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的“主動(dòng)營造”，以反壟斷合規(guī)指引、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)提示為代表的預(yù)防式執(zhí)法措施愈發(fā)成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序治理現(xiàn)代化的重要舉措②。在反壟斷法的預(yù)防式實(shí)施之外，在司法領(lǐng)域預(yù)防目的條款也被裁判適用，由此引發(fā)的學(xué)界爭(zhēng)議也為“預(yù)防壟斷行為”的價(jià)值厘清提供思辨通道。有鑒于此，本文從“預(yù)防壟斷行為”司法與執(zhí)法的實(shí)踐鏡像出發(fā)，探究我國反壟斷法預(yù)防實(shí)施的實(shí)然效果，結(jié)合法律預(yù)防功能的制度流變，揭示“預(yù)防壟斷行為”導(dǎo)向下反壟斷法實(shí)施體系的應(yīng)然構(gòu)造。

一、“預(yù)防壟斷行為”的適用分歧：裕泰案的反思

反壟斷法因其利益涵攝的多元性歷來存在立法旨趣的學(xué)理爭(zhēng)議，相比效率與秩序、公共利益與消費(fèi)者權(quán)益、競(jìng)爭(zhēng)與競(jìng)爭(zhēng)者等命題的“老生常談”，“預(yù)防壟斷行為”因法律預(yù)防功能的普適性而缺少必要的理論關(guān)切，司法裁判中的條款適用更屬罕見。但是，在海南裕泰科技飼料有限公司與海南省物價(jià)局行政處罰一案（以下簡(jiǎn)稱“裕泰案”）中本案經(jīng)由?？谥性号c海南高院兩審、最高人民法院再審，相關(guān)文書詳見（2017）瓊01行初681號(hào)《行政判決書》、（2017）瓊行終1180號(hào)《行政判決書》與（2018）最高法行申4675號(hào)《行政裁定書》。，“預(yù)防壟斷行為”的目的條款適用多次出現(xiàn)在核心案件事實(shí)的論證之中。

（一）“預(yù)防壟斷行為”的適用分歧

2017年2月，海南省物價(jià)局因裕泰公司與下游經(jīng)銷商銷售合同中存在轉(zhuǎn)售價(jià)格維持條款，依據(jù)《反壟斷法》縱向壟斷協(xié)議相關(guān)規(guī)定對(duì)裕泰公司作出行政處罰決定詳見瓊價(jià)監(jiān)案[2017]5號(hào)《行政處罰決定書》。。本案的主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于，裕泰公司雖與下游經(jīng)銷商達(dá)成壟斷條款，但是實(shí)踐中并未付諸具體實(shí)施。由此，圍繞縱向壟斷協(xié)議“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的效果與目的之爭(zhēng)——這一在我國學(xué)界與實(shí)務(wù)界爭(zhēng)議多年的話題，裕泰公司與海南省物價(jià)局對(duì)簿公堂。本案一審判決撤銷海南省物價(jià)局的行政處罰決定，但二審與再審均對(duì)案涉決定予以認(rèn)可。值得注意的是，在案件焦點(diǎn)縱向壟斷協(xié)議合法性認(rèn)定之外，“預(yù)防壟斷行為”的法律適用在海南高院二審判決與最高人民法院再審裁定中發(fā)生分歧。

裕泰案二審中，“預(yù)防壟斷行為”目的條款適用由上訴方提出，經(jīng)專家意見輔證，最終被合議庭采納。經(jīng)事實(shí)查明，雖然裕泰公司與下游經(jīng)銷商達(dá)成“固定向第三人轉(zhuǎn)售商品的價(jià)格”條款，但是該條款并未付諸實(shí)施。一審法院綜合考慮裕泰公司的經(jīng)營規(guī)模與市場(chǎng)份額認(rèn)定該協(xié)議不具有排斥、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，因而認(rèn)定壟斷協(xié)議不成立。為此，海南省物價(jià)局以“預(yù)防壟斷行為”為依據(jù)指出一審判決錯(cuò)誤釋法，駁斥一審法院將實(shí)際產(chǎn)生“排斥、限制競(jìng)爭(zhēng)效果”作為判斷壟斷協(xié)議的關(guān)鍵要件，并通過《反壟斷法》第46條關(guān)于“尚未實(shí)施達(dá)成壟斷協(xié)議”的法律責(zé)任條款引用，輔證預(yù)防目的條款的體系合理性。與此同時(shí)，“預(yù)防壟斷行為”的目的解釋也是海南省物價(jià)局庭前提交專家意見的主要內(nèi)容。專家意見從縱向壟斷行為的危害性出發(fā)，闡釋反壟斷行政執(zhí)法的事前性與主動(dòng)性，最終證成現(xiàn)有“禁止+豁免”執(zhí)法認(rèn)定模式的邏輯合理性。最終，二審法院認(rèn)可上訴人的主張，通過目的解釋推翻一審實(shí)體性法律適用。海南省高院在案件焦點(diǎn)法律適用分析中明確論述壟斷行為“預(yù)防”相比于“制止”的獨(dú)立性價(jià)值，尤其強(qiáng)調(diào)在法律適用異議的情形下認(rèn)可反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)符合反壟斷法的預(yù)防導(dǎo)向。

裕泰案再審中，最高人民法院在認(rèn)可二審裁判結(jié)論基礎(chǔ)上對(duì)“預(yù)防壟斷行為”條款的適用進(jìn)行糾正。最高人民法院在再審裁定中指出，無論是“預(yù)防”還是“制止”，反壟斷法的規(guī)制對(duì)象以壟斷行為成立為前提，因此“預(yù)防壟斷行為”的目的解釋并不意味著可以忽略具體行為的法律認(rèn)定。進(jìn)言之，二審法院通過預(yù)防目的條款排斥“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”條款的認(rèn)定進(jìn)路被否定，轉(zhuǎn)售價(jià)格維持行為的違法性認(rèn)定仍應(yīng)遵循基于“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”解釋的合理原則進(jìn)路。從二審啟用到再審棄用，“預(yù)防壟斷行為”條款的“曇花一現(xiàn)”并未對(duì)案件裁判結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，語詞理解差異下的適用分歧表現(xiàn)出“預(yù)防壟斷行為”的功能定位有待進(jìn)一步厘清。

（二）“預(yù)防壟斷行為”的語詞思辨

盡管裕泰案的案件焦點(diǎn)并非是關(guān)于“預(yù)防壟斷行為”的學(xué)理性爭(zhēng)議，但是反壟斷法立法目的條款的適用及其分歧似乎可以為我們思考條款本身的功能帶來啟發(fā)。這一似乎被遺忘的、順理成章的常識(shí)性條款在司法裁判的解釋論中試圖扮演何種角色值得我們關(guān)注。具體而言，裕泰案中“預(yù)防壟斷行為”條款適用引發(fā)的語詞思辨在于：

其一，“預(yù)防壟斷行為”不能消弭壟斷行為認(rèn)定的合法性分析。在本案要件事實(shí)的法律適用中，《反壟斷法》第14條所列的轉(zhuǎn)售價(jià)格維持行為與第13條壟斷協(xié)議界定中“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”條款的體系解釋一直是學(xué)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，相關(guān)研究形成合理原則與本身違法原則兩種分析進(jìn)路詳見李劍《從轉(zhuǎn)售價(jià)格維持規(guī)制反思經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的法學(xué)意義》，《經(jīng)濟(jì)法論叢》2018年第1期。。從適用效果上看，裕泰案二審法院試圖通過立法目的條款的引用校正轉(zhuǎn)售價(jià)格維持行為的“合理原則進(jìn)路”，證成“本身違法原則進(jìn)路”更有利于壟斷行為的預(yù)防，進(jìn)而阻斷《反壟斷法》第14條與第13條的體系關(guān)聯(lián)效力。從法理學(xué)角度來看，目的解釋雖然是應(yīng)對(duì)法律回應(yīng)性缺失的方法論選擇，同時(shí)亦是疑難問題司法處置中常見的法律解釋工具，但其功能是極為有限的。目的解釋在位階上相對(duì)滯后于文義解釋與體系解釋，“可以直接通過文義解釋加以解決，根本沒有必要引入‘目的解釋或者‘立法目的這樣的概念使得問題復(fù)雜化”錢煒江：《論司法裁判中的目的解釋》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第5期。。本案爭(zhēng)議的關(guān)鍵點(diǎn)是縱向壟斷行為的靜態(tài)定性，而非動(dòng)態(tài)規(guī)制，以法律的預(yù)防功能回避“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的文義理解及其潛在的體系適用存在不妥。最高人民法院在再審裁定中也指出“預(yù)防”與“壟斷行為”之間的語義與邏輯關(guān)聯(lián)，客觀上強(qiáng)調(diào)壟斷行為司法審查的獨(dú)立性與邏輯性。與此同時(shí)，從法律常理可知，法律的立法目的條款一般以宣示功能為主，而其在司法裁判中的個(gè)別適用勢(shì)必會(huì)引發(fā)學(xué)界與實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。《反壟斷法》立法目的涉及壟斷行為、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)效率與主體利益等多個(gè)方面，目的多元性容易引發(fā)目的解釋的體系內(nèi)分歧，“在客觀上反而會(huì)增加法院解釋法的困難”陳金釗：《目的解釋方法及其意義》，《法律科學(xué)》2014年第5期。，“降低法律的確定性程度”劉國：《目的解釋之真諦——目的解釋方法中的“目的”辨考》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2012年第1期。，因而司法裁判中對(duì)目的解釋的適用應(yīng)當(dāng)慎之又慎。選擇性、籠統(tǒng)性地適用“預(yù)防壟斷行為”條款證成競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的合理性并不利于訴爭(zhēng)事實(shí)的定分止?fàn)帯?/p>

其二，“預(yù)防壟斷行為”并非是執(zhí)法權(quán)擴(kuò)張的條文背書。在法律實(shí)踐中，面對(duì)轉(zhuǎn)售價(jià)格維持行為的學(xué)理爭(zhēng)議，司法機(jī)關(guān)多遵循合理原則分析進(jìn)路，強(qiáng)調(diào)原告方對(duì)“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果”的舉證，而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)則更傾向于從本身違法原則分析進(jìn)路出發(fā)，探索出“禁止+豁免”的行為認(rèn)定方式仲春：《轉(zhuǎn)售價(jià)格維持合法性的行政與司法判定標(biāo)準(zhǔn)——解讀最高人民法院駁回海南裕泰公司再審裁定》，《中國市場(chǎng)監(jiān)管報(bào)》2019年7月16日。。裕泰案一審對(duì)海南省物價(jià)局行政處罰決定的撤銷正是我國轉(zhuǎn)售價(jià)格維持行為認(rèn)定中司法與行政法律適用沖突的表現(xiàn)。裕泰案二審試圖以“預(yù)防”之名統(tǒng)一司法與執(zhí)法行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的嘗試也存在諸多值得商榷之處。雖然我國目前反壟斷法實(shí)施機(jī)制表現(xiàn)出行政主導(dǎo)的特征，但是行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)張應(yīng)當(dāng)遵循依法行政與權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。僅憑“預(yù)防壟斷行為”的字面理解，極易造成反壟斷行政權(quán)力的無度擴(kuò)張。由此，“預(yù)防壟斷行為”的語詞場(chǎng)域并非是壟斷執(zhí)法權(quán)與司法權(quán)的邊界明晰，其宣示功效主要在于明確反壟斷法“預(yù)防”與“制止”的二元實(shí)施體制。進(jìn)言之，壟斷行為的“預(yù)防”并非是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的賦權(quán)，而是賦能，即明確執(zhí)法權(quán)運(yùn)行的潛在向度。裕泰案二審裁判中通過法律預(yù)防功能證成行政認(rèn)定模式的方式缺乏有效的制度性理據(jù)。

二、“預(yù)防壟斷行為”的制度邏輯：吸收與借鑒

法律風(fēng)險(xiǎn)的防范與社會(huì)秩序的事前規(guī)制并非是反壟斷法獨(dú)有，但卻因壟斷行為的特殊性而具備制度衍生價(jià)值。裕泰案中的司法適用分歧雖然表現(xiàn)出“預(yù)防壟斷行為”條款的功能有限性，但是“預(yù)防壟斷行為”對(duì)法律實(shí)施的體系性建構(gòu)卻可以從關(guān)聯(lián)法域?qū)嵺`中找到答案。

（一）法律預(yù)防的制度導(dǎo)向

傳統(tǒng)意義上，法律預(yù)防功能的實(shí)現(xiàn)主要仰仗法律強(qiáng)制與威懾的附帶效應(yīng)，法律預(yù)防功能的現(xiàn)代興起與制度流變得益于法經(jīng)濟(jì)學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)等理論的法制嵌入。在私法領(lǐng)域，“損害的預(yù)防總是優(yōu)于損害的賠償”王軍：《侵權(quán)損害賠償制度比較研究》，法律出版社2011年版，第163頁。，學(xué)者們從民事侵權(quán)責(zé)任體系化對(duì)主體行為的激勵(lì)效應(yīng)闡釋法律預(yù)防功能的重要性王利明：《侵權(quán)責(zé)任法研究（上卷）》，人民出版社2010年版，第110頁。。在著名的“漢德公式”中，對(duì)損害事件關(guān)聯(lián)主體預(yù)防責(zé)任與損失成本的考量也反映出私法領(lǐng)域法經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者對(duì)“最低成本救濟(jì)”的追逐。而在傳統(tǒng)的法律威懾之外，風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)性與公共性使得諸多法域開始發(fā)現(xiàn)法律預(yù)防的制度價(jià)值。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論創(chuàng)始人烏爾里?！へ惪酥赋觯凹夹g(shù)——經(jīng)濟(jì)的‘進(jìn)步帶來的力量，日益為風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)的陰影所籠罩”[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰、何博聞譯，譯林出版社2018年版，第7頁。，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與全球化進(jìn)程相伴成為社會(huì)發(fā)展的主要力量。受此理論影響，環(huán)境法學(xué)界基于“風(fēng)險(xiǎn)”的理論契合強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理由被動(dòng)制止轉(zhuǎn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的現(xiàn)代性理念參見張梓太、王嵐《論風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語境下的環(huán)境法預(yù)防原則》，《社會(huì)科學(xué)》2012年第2期;張寶《從危害防止到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防：環(huán)境治理的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)身與制度調(diào)適》，《法學(xué)論壇》2020年第1期。。在以刑法、行政法為代表的公法領(lǐng)域，法律預(yù)防的價(jià)值因“風(fēng)險(xiǎn)”內(nèi)涵的現(xiàn)代性演變與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的廣泛認(rèn)同而被逐漸發(fā)掘。為了應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的“回旋鏢效應(yīng)”，公法領(lǐng)域也展開自身教義體系的研判：刑法學(xué)界提出“預(yù)防性刑法”“風(fēng)險(xiǎn)刑法”等新型發(fā)展理論，強(qiáng)調(diào)法益侵害的事先預(yù)防參見何榮功《預(yù)防刑法的擴(kuò)張及其限度》，《法學(xué)研究》2017年第4期;高銘暄、孫道萃《預(yù)防性刑法及其教義學(xué)思考》，《中國法學(xué)》2018年第1期。;行政法學(xué)界提出“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制”理念，重視新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防中政府規(guī)制方式的融合與行政法研究方法的轉(zhuǎn)型參見戚建剛《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的興起與行政法的新發(fā)展》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第6期;金自寧《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法治》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2012年第4期。。

在市場(chǎng)秩序規(guī)制領(lǐng)域，相比于執(zhí)法具象下法律強(qiáng)制效果的可預(yù)期，法律預(yù)防的制度性價(jià)值因法律實(shí)施模式的發(fā)展失衡而受到抑制。一般而言，法律預(yù)防功能借助兩種渠道得以實(shí)現(xiàn)：成文法主義下的條文威懾與父愛主義下的執(zhí)法干預(yù)。但是，兩種渠道下的預(yù)防實(shí)現(xiàn)均面臨制度障礙：一方面，責(zé)任要件的僵化設(shè)計(jì)使得立法在多變的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)面前難免落入威懾困境，法律的預(yù)防價(jià)值會(huì)因違法成本與守法成本的博弈而面臨消弭風(fēng)險(xiǎn)。例如，在環(huán)境治理領(lǐng)域普遍存在“守法成本高、違法成本低”的規(guī)制問題，而消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)與食品安全領(lǐng)域雖然已施行懲罰性賠償制度，但是也會(huì)因制度設(shè)計(jì)的缺陷而面臨合理性與合法性的雙重質(zhì)疑參見朱廣新《懲罰性賠償制度的演進(jìn)與適用》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第3期;李友根《懲罰性賠償制度的中國模式研究》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第6期。。另一方面，執(zhí)法干預(yù)中的父愛主義假設(shè)也會(huì)為預(yù)防功能的實(shí)現(xiàn)帶來衍生困境?！叭绻试S法律隨意地以預(yù)防某種風(fēng)險(xiǎn)為由而施加干預(yù)，幾乎所有的私人行為都可能遭受法律的干預(yù)”黃文藝：《作為一種法律干預(yù)模式的家長主義》，《法學(xué)研究》2010年第5期。。例如在我國早期政府主導(dǎo)下的金融市場(chǎng)普遍存在權(quán)力對(duì)市場(chǎng)發(fā)展的“過度干預(yù)”，市場(chǎng)壁壘森嚴(yán)與父愛主義監(jiān)管的盛行在確保金融市場(chǎng)秩序穩(wěn)定的同時(shí)也招致金融創(chuàng)新與效率不足的詬病。綜上，造成市場(chǎng)規(guī)制領(lǐng)域法律預(yù)防相對(duì)法律強(qiáng)制減損的原因正是在于法律實(shí)施方式的失衡：在傳統(tǒng)的執(zhí)法、司法、守法的法律實(shí)施框架中，最具“法律預(yù)防”本質(zhì)的守法在規(guī)制實(shí)踐中常常因其非強(qiáng)制性而遭致忽略。從實(shí)踐發(fā)展來看，“守法”更多被視為法律實(shí)施的目標(biāo)，而非是一種法律實(shí)施的手段。伴隨我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制領(lǐng)域包容審慎理念的推進(jìn)與融合，從“保護(hù)+限制”的父愛主義走向“保護(hù)+指引”的守法主義應(yīng)當(dāng)成為治理現(xiàn)代化的題中之意。

（二）“預(yù)防壟斷行為”的制度導(dǎo)向

壟斷行為引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)契合風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的本體特質(zhì)：從行為本源看，壟斷行為的實(shí)施后果不再是單一交易邏輯下的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)化，而是相關(guān)市場(chǎng)乃至關(guān)聯(lián)場(chǎng)域下的風(fēng)險(xiǎn)蔓延;從行為規(guī)制看，反壟斷規(guī)制本身也是一種“新型風(fēng)險(xiǎn)”。在反壟斷法與政治集團(tuán)的利益博弈中，反壟斷規(guī)制政策搖擺于寬松與嚴(yán)格之間，理論邏輯的自洽性也招致學(xué)界質(zhì)疑。進(jìn)一步講，在宏觀的法域價(jià)值探討之外，經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的不確定性、執(zhí)法運(yùn)行的高昂成本以及社會(huì)性補(bǔ)償缺失使學(xué)界對(duì)競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施的威懾效果產(chǎn)生質(zhì)疑Christine Parker，Vibeke Lehmann Nielsen，“Deterrence and the Impact of Calculative Thinking on Business Compliance with Competition and Consumer Regulation”，The Antitrust Bulletin，Vol.56，No.2，2011，pp.377-426;Mattia Guidi，“The Impact of Independence on Regulatory Outcomes： The Case of EU Competition Policy”，Journal of Common Market Studies，Vol.53，No.6，2015，pp.1195-1213.，反壟斷法的微觀運(yùn)行同樣遭遇“威懾困境”：巨額的罰單雖然在形式上表現(xiàn)出實(shí)施體系的威懾效果，但反壟斷立法與執(zhí)法機(jī)構(gòu)的良苦用心并不能“換取足夠的企業(yè)合規(guī)承諾，這也就決定了根本不可能建立一個(gè)自由、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”喻玲：《從威懾到合規(guī)指引：反壟斷法實(shí)施的新趨勢(shì)》，《中外法學(xué)》2013年第6期。。由此，新型治理理念的挖掘成為近十年來國外學(xué)界研究的熱點(diǎn)。

從反壟斷法發(fā)展實(shí)踐來看，“預(yù)防壟斷行為”的制度導(dǎo)向表現(xiàn)在三種維度：第一，法律責(zé)任的威懾引導(dǎo)。壟斷行為的高風(fēng)險(xiǎn)衍生出高成本的法律責(zé)任承擔(dān)，靜態(tài)的條文設(shè)置提升主體行為的可預(yù)測(cè)性，而動(dòng)態(tài)的罰單產(chǎn)出也因“殺雞儆猴”之效而生成預(yù)防價(jià)值。第二，主體行為的事前審查。在常態(tài)化的壟斷行為規(guī)制體系中，以經(jīng)營者集中為代表的事前審查機(jī)制為壟斷行為的預(yù)防立下汗馬功勞。區(qū)別于行為規(guī)制的事后性，結(jié)構(gòu)性規(guī)制的事前性更加有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的營造與控制，更加表現(xiàn)出壟斷規(guī)制權(quán)力的“父愛主義”本質(zhì)。除此之外，競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)也是一種較為典型的“事前”介入行為，在市場(chǎng)主體行為可能對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響之前，由關(guān)聯(lián)部門進(jìn)行規(guī)則宣介，盡可能減少壟斷行為的預(yù)期損害。第三，合規(guī)制度的現(xiàn)代創(chuàng)新。常態(tài)化的威懾與事前審查并未徹底阻隔壟斷行為對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，在“最優(yōu)反壟斷救濟(jì)”的討論中，部分學(xué)者提出與其懲罰壟斷企業(yè)，不如獎(jiǎng)勵(lì)合規(guī)企業(yè)的思路Keith N. Hylton & Haizhen Lin，“Innovation and Optimal Punishment， with Antitrust Applications”，Journal of Competition Law & Economics，Vol.10，No.1，2014，pp.1-25;Andras Toth，“How Could Competition Authorities Reward Competition Compliance Programmes”，European Competition and Regulatory Law Review，2017，pp.1-7.，對(duì)企業(yè)規(guī)則的宣傳不應(yīng)僅僅是權(quán)力的擴(kuò)張與“吸引眼球”的罰款，真正的宣傳是行業(yè)規(guī)則的培育Anne Riley，“The Importance of Compliance： What Business and Agencies can Do Better”，Loyola Consumer Law Review，Vol.30，No.2，2018，pp.153-156.。競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與商界的合作成為“預(yù)防壟斷行為”目的實(shí)現(xiàn)的重要通道。

三、“預(yù)防壟斷行為”的實(shí)踐嵌入：契合與轉(zhuǎn)型

當(dāng)下反壟斷法的實(shí)施面臨多重機(jī)遇與挑戰(zhàn)：在競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位從“確立”到“強(qiáng)化”的過程中，競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施的廣度與深度考驗(yàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的治理能力;在營商環(huán)境優(yōu)化的時(shí)代命題下，如何采取適當(dāng)措施有效制止行政壟斷、金融壟斷與行業(yè)性壟斷，主動(dòng)營造市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境也需要執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出必要、妥帖的治理轉(zhuǎn)型。從近期營商環(huán)境優(yōu)化實(shí)踐觀之，“預(yù)防壟斷行為”涵攝下的制度發(fā)展正在成為新時(shí)代反壟斷法實(shí)施轉(zhuǎn)型的重要向度，具體表現(xiàn)在：

（一）預(yù)防與主動(dòng)性契合下的行政壟斷規(guī)制

市場(chǎng)主體發(fā)展中的行政權(quán)力合理歸位是營商環(huán)境優(yōu)化的重要目標(biāo)，行政壟斷規(guī)制是反壟斷法視域下重要的實(shí)踐維度。我國營商環(huán)境優(yōu)化早期實(shí)踐以對(duì)標(biāo)世界銀行營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為主，圍繞市場(chǎng)準(zhǔn)入審批、貿(mào)易便利化、監(jiān)管轉(zhuǎn)型與公共服務(wù)提升等方面展開 2018年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于部分地方優(yōu)化營商環(huán)境典型做法的通報(bào)》中，從改革投資審批、便利企業(yè)開辦與經(jīng)營、提升貿(mào)易便利化水平、創(chuàng)新監(jiān)管理念和方式、提升優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、推進(jìn)政務(wù)改革等六個(gè)方面出發(fā)，列舉了28項(xiàng)典型做法。，不斷提升市場(chǎng)主體的便利性與獲得感。從法治化視角審視，早期實(shí)踐主要集中于公司法、財(cái)稅金融法與行政法領(lǐng)域的舉措變革，僅從營商環(huán)境的世行指標(biāo)中很難發(fā)現(xiàn)反壟斷法的用武之地。但是，世行報(bào)告并非是一個(gè)系統(tǒng)、全面的指標(biāo)評(píng)測(cè)體系，它僅僅是發(fā)展愿景與當(dāng)下現(xiàn)實(shí)的妥協(xié)產(chǎn)物，世行報(bào)告本身也明確指出，“這些指標(biāo)的關(guān)注范圍有限……沒有評(píng)估市場(chǎng)規(guī)模等要素”。隨著營商環(huán)境優(yōu)化進(jìn)程的不斷深入，反壟斷執(zhí)法下市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的主動(dòng)營造逐漸成為營商環(huán)境優(yōu)化的重要旨趣。2018年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)化營商環(huán)境政策落實(shí)的通知》（國辦發(fā)〔2018〕104號(hào)），明確將“清理地方保護(hù)和行政壟斷行為”作為營造市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的重要任務(wù)。《優(yōu)化營商環(huán)境條例》也強(qiáng)調(diào)通過反壟斷執(zhí)法力度的強(qiáng)化，有效預(yù)防和制止行政壟斷行為《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第21條規(guī)定，“政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加大反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法力度，有效預(yù)防和制止市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的壟斷行為、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為以及濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，營造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境”。?；厮荻?，行政壟斷歷來是我國反壟斷法實(shí)施走向深化的羈絆，與此同時(shí)也是具有中國特色的壟斷行為表現(xiàn)形式。傳統(tǒng)的事后規(guī)制因行政壟斷成因的復(fù)雜性面臨發(fā)展困境，現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)的主動(dòng)與事前導(dǎo)向?yàn)轭A(yù)防實(shí)施制度構(gòu)建奠定話語基礎(chǔ)。

從具體制度實(shí)踐來看，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)施是營造市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的重要競(jìng)爭(zhēng)政策發(fā)展導(dǎo)向。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度通過事前的權(quán)力介入，避免因行政規(guī)章、規(guī)范性文件和相關(guān)措施的施行造成對(duì)市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)的不良影響，從源頭上預(yù)防行政壟斷行為的發(fā)展。自2016年公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度建立實(shí)施以來，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》《公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估實(shí)施指南》的相繼發(fā)布為競(jìng)爭(zhēng)政策預(yù)防實(shí)施提供外部環(huán)境。目前，營商環(huán)境優(yōu)化下的公平競(jìng)爭(zhēng)審查推進(jìn)既要立足于存量改造，即對(duì)現(xiàn)有規(guī)范文件的清算;也要立足于增量監(jiān)控，即以“預(yù)防行政壟斷行為”為目標(biāo)，有效確保市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境自上而下的政策驅(qū)動(dòng)。此外，對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境營造中涉及的國企與民企在金融、管制行業(yè)等“區(qū)別待遇”領(lǐng)域相關(guān)研究指出，營商環(huán)境優(yōu)化應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)決抑制過火的金融業(yè)， 商業(yè)銀行不應(yīng)成為反壟斷的法外之地， 要通過反商業(yè)銀行壟斷，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)振興提供法制環(huán)境”。參見劉志彪《平等競(jìng)爭(zhēng)：中國民營企業(yè)營商環(huán)境優(yōu)化之本》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2019年第4期。，也希冀通過公平競(jìng)爭(zhēng)審查的事前軟介入，打破管制行業(yè)反壟斷規(guī)制的壁壘，進(jìn)一步強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位。由此，從“制止不能”到“預(yù)防為主”，行政壟斷規(guī)制的預(yù)防手段為我國競(jìng)爭(zhēng)政策強(qiáng)化提供制度保障。

（二）預(yù)防與現(xiàn)代性契合下的反壟斷合規(guī)指引

我國政府正在以一種行政主導(dǎo)的方式推進(jìn)企業(yè)合規(guī)管理體系的建設(shè)，企業(yè)合規(guī)不僅表現(xiàn)為市場(chǎng)主體遵守法律規(guī)則、預(yù)防法律風(fēng)險(xiǎn)生成，同時(shí)也是治理現(xiàn)代化語境下由權(quán)力的“硬介入”走向“軟指引”的表現(xiàn)。反壟斷法中的合規(guī)指引并非是一個(gè)新鮮事物：“加拿大競(jìng)爭(zhēng)局在1997年率先發(fā)布有關(guān)遵守競(jìng)爭(zhēng)法的程序指引”O(jiān)ECD，“Promoting Compliance with Competition Law”，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織網(wǎng)站，http：//www.oecd.org/daf/competition/Promotingcompliancewithcompetitionlaw2011.pdf，2012-08-30。;歐委會(huì)也于2012年發(fā)布《合規(guī)事項(xiàng)：企業(yè)如何更好地尊重歐盟競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則》，對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)的責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)與制度建設(shè)提出倡導(dǎo)性建議;2013年，國際商會(huì)發(fā)布《反壟斷合規(guī)工具包》對(duì)企業(yè)內(nèi)部合規(guī)項(xiàng)目的運(yùn)行提供解決方案。我國反壟斷合規(guī)指引的發(fā)展表現(xiàn)出明顯的誘致性特征，即由地方現(xiàn)行探索區(qū)域性反壟斷合規(guī)指引條例，試驗(yàn)后出臺(tái)宏觀維度的反壟斷合規(guī)指引。從地方到中央，《浙江省企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)指引》《上海市經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指引》《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》等多份文件的出臺(tái)與征求建議，為市場(chǎng)壟斷行為的預(yù)防提供有效的政策依據(jù)。企業(yè)內(nèi)部合規(guī)制度的設(shè)計(jì)、企業(yè)合規(guī)與競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的銜接等關(guān)鍵制度環(huán)節(jié)的明晰也為“預(yù)防壟斷行為”立法目的的實(shí)現(xiàn)提供支撐。

反壟斷合規(guī)指引的制度推進(jìn)符合治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代需求。從執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)型來看，營商環(huán)境優(yōu)化的主要方向由事前準(zhǔn)入審批過渡到事中與事后的適度監(jiān)管。2019年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕104號(hào)）指出，“把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來”。但是，行政監(jiān)管重心的后置并非意味著市場(chǎng)前端準(zhǔn)入的權(quán)力虛無，營商環(huán)境優(yōu)化并不意味政府對(duì)事前審批市場(chǎng)無底線的退出，法律實(shí)施轉(zhuǎn)型成為一種必然的選擇。在適度干預(yù)理念下，借助柔性執(zhí)法措施提升政府責(zé)任實(shí)施的廣度與深度考驗(yàn)政府執(zhí)政的能力。由此，反壟斷合規(guī)指引成為探索市場(chǎng)準(zhǔn)入端執(zhí)法方式轉(zhuǎn)型的重要工具，它以市場(chǎng)主體的“守法自覺”為前提，通過事前合規(guī)與事后規(guī)制的制度融合有效實(shí)現(xiàn)反壟斷法律風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。從執(zhí)法主體的轉(zhuǎn)型來看，現(xiàn)代市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的防范不應(yīng)僅僅是政府責(zé)任的單向承擔(dān)，社會(huì)共治理念下的多元主體參與也是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序維護(hù)的轉(zhuǎn)型倚靠。當(dāng)前營商環(huán)境優(yōu)化視閾下的反壟斷合規(guī)指引也重視到多元治理主體的融入，在政府與企業(yè)的二維主體外，探索社會(huì)中間層主體行業(yè)協(xié)會(huì)在市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序營造中的倡導(dǎo)與激勵(lì)功效例如《營商環(huán)境優(yōu)化條例》第29條規(guī)定：“行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和章程，加強(qiáng)行業(yè)自律，及時(shí)反映行業(yè)訴求，為市場(chǎng)主體提供信息咨詢、宣傳培訓(xùn)、市場(chǎng)拓展、權(quán)益保護(hù)、糾紛處理等方面的服務(wù)。”四川省《企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益保護(hù)條例》第5條也規(guī)定：“工商業(yè)聯(lián)合會(huì)、企業(yè)聯(lián)合會(huì)、企業(yè)家協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，支持和指導(dǎo)企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者依法經(jīng)營……”，這種做法既防止行業(yè)協(xié)會(huì)成為行業(yè)壟斷的始作俑者，也客觀上促成社會(huì)共治主體的生成，為“預(yù)防壟斷行為”的實(shí)現(xiàn)增加主體涵攝。

（三）預(yù)防與體系性契合下的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)提示

實(shí)踐發(fā)展證明，“預(yù)防”與“制止”已成為我國市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序維護(hù)中并行的權(quán)力向度，壟斷行為的及時(shí)制止與反壟斷法律風(fēng)險(xiǎn)的有效防范是反壟斷法實(shí)施的體系性保障。公平競(jìng)爭(zhēng)審查、反壟斷合規(guī)指引等制度探索客觀上有利于我國競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的強(qiáng)化，而在宏觀制度的建構(gòu)之外，具象執(zhí)法中反壟斷風(fēng)險(xiǎn)提示也表現(xiàn)出“預(yù)防壟斷行為”思維的普遍性與常態(tài)化。突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，部分地區(qū)的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門針對(duì)地方發(fā)展實(shí)際提出預(yù)防性的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)提示。例如黑龍江省、吉林省市場(chǎng)監(jiān)督管理部門從壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營者集中、行政壟斷等法定行為類型出發(fā)，對(duì)潛在行為的違法性與行為處置的程序進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)告知，并倡導(dǎo)企業(yè)通過“依法經(jīng)營，培育公平競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)文化”;江蘇省市場(chǎng)監(jiān)督管理局以“公開信”的形式，提示轄區(qū)內(nèi)企業(yè)守法經(jīng)營，共同營造市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。值得一提的是，市監(jiān)總局也于2020年4月份發(fā)布《關(guān)于支持疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)反壟斷執(zhí)法的公告》，對(duì)疫情防控期間反壟斷監(jiān)管職能的履行與競(jìng)爭(zhēng)政策的重要方向進(jìn)行釋明，引導(dǎo)市場(chǎng)主體在公平競(jìng)爭(zhēng)的前提下開展復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

四、“預(yù)防壟斷行為”的制度展開：當(dāng)下與未來

如何將當(dāng)下預(yù)防式實(shí)施的“星星之火”發(fā)展為“預(yù)防——制止”二元理路下反壟斷法體系轉(zhuǎn)型的“燎原之勢(shì)”是實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)“預(yù)防壟斷行為”立法目的的關(guān)鍵命題。順應(yīng)反壟斷法發(fā)展的合規(guī)潮流，應(yīng)對(duì)中國特色的行政壟斷問題并非是單一政策、法規(guī)出臺(tái)所能“立竿見影”的，待解命題的復(fù)雜性為“預(yù)防壟斷行為”的制度展開制造瓶頸，而法律預(yù)防功能的邏輯自洽性也使制度運(yùn)行面臨常態(tài)化的有效性質(zhì)疑。從當(dāng)下的制度完善，到未來的體系轉(zhuǎn)型，“預(yù)防壟斷行為”的制度應(yīng)重點(diǎn)探索以下維度：

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防下的確定性提升

在早期實(shí)踐中，“反壟斷法的不確定性不可避免，反壟斷法的不確定屬性是達(dá)致反壟斷現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性迫切要求的合理性所決定的”潘丹丹：《反壟斷法不確定性的意義研究》，法律出版社2015年版，第149頁。。伴隨我國反壟斷法從初級(jí)走向成熟，在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新興經(jīng)濟(jì)樣態(tài)的發(fā)展沖擊下，壟斷行為的預(yù)防應(yīng)當(dāng)重視法的確定性提升。法的確定性提升可以顯著提升市場(chǎng)主體行為的可預(yù)測(cè)性。例如，在宏觀維度，有學(xué)者指出，應(yīng)“提高壟斷行為認(rèn)定的科學(xué)性與體系性”丁茂中：《我國〈反壟斷法〉的修訂路徑》，《法學(xué)》2020年第5期。;在微觀層面，有學(xué)者主張通過反壟斷罰款確定性的提升，“提高罰款的透明度和改善罰款的可預(yù)見性”王健：《追尋反壟斷罰款的確定性——基于我國反壟斷典型罰款案例的分析》，《法學(xué)》2016年第12期。。此外，法的確定性提升為合規(guī)式預(yù)防與事前式預(yù)防提供制度鏈接與完善進(jìn)路。例如，在當(dāng)下《反壟斷法》的修訂討論中，2020年初發(fā)布的修訂草案對(duì)以公平競(jìng)爭(zhēng)審查、經(jīng)營者集中為代表的事前審查制度進(jìn)行吸納與改進(jìn)，而相應(yīng)反壟斷法律責(zé)任的提升也有利于法律預(yù)防功能的實(shí)現(xiàn)。

誠然，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防下反壟斷法的確定性也存在著誤區(qū)，而這些誤區(qū)的澄清為正在進(jìn)行的反壟斷法修訂提供了思考方向。在相關(guān)討論中，學(xué)者們從回應(yīng)性進(jìn)路出發(fā)強(qiáng)調(diào)反壟斷法修訂應(yīng)當(dāng)順應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位強(qiáng)化的歷史趨勢(shì)，有效回應(yīng)反壟斷法發(fā)展中的理論難題，并對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)問題給予回應(yīng)王先林：《我國反壟斷法修訂完善的三個(gè)維度》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期。。我們認(rèn)為，法的確定性提升并非是指法律規(guī)定的事無巨細(xì)，而是確立法律實(shí)施與發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防導(dǎo)向。以平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)為代表的新經(jīng)濟(jì)形式為反壟斷法的發(fā)展帶來諸多未能遇見的法律問題，而反壟斷規(guī)制受制于規(guī)則僵化難以有效遏制壟斷行為。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)問題的回應(yīng)中，“互聯(lián)網(wǎng)條款”的設(shè)置與理論的改造被視為重要的手段，這一點(diǎn)已在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的修訂中得到體現(xiàn)。但是，法律規(guī)范不可能對(duì)未來數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題進(jìn)行有效的預(yù)測(cè)，而學(xué)者對(duì)目前諸如算法共謀的新型問題也存在爭(zhēng)議。由此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則下應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)提升規(guī)制能力而非規(guī)制標(biāo)的，提升反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)處置新型壟斷行為的專業(yè)性。除此之外，法的確定性提升并非是制度環(huán)節(jié)的應(yīng)有盡有，而是遵循“制止——預(yù)防”二元進(jìn)路的體系性改良。毋庸置疑，仰仗罰款的威懾性提升在理論上具有更多的預(yù)防功能實(shí)現(xiàn)可能，而強(qiáng)化反壟斷法的刑事責(zé)任也是此次立法修訂中被提及的重要議題。誠然，從民事責(zé)任、行政責(zé)任走向刑事責(zé)任，責(zé)任系屬的提升對(duì)反壟斷法法律責(zé)任體系的完善大有助益。但是，正如王曉曄教授指出的那樣，“考慮刑事制裁在絕大多數(shù)國家有名無實(shí)”王曉曄：《我國〈反壟斷法〉修訂的幾點(diǎn)思考》，《法學(xué)評(píng)論》2020年第2期。。我們認(rèn)為，預(yù)防功能的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)立足于現(xiàn)有成熟制度的完善與改良，例如在合理原則與本身違法原則之間，適度擴(kuò)展本身違法原則的使用，再如強(qiáng)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政責(zé)任等。體系性完善與可操作性強(qiáng)化才是有效實(shí)現(xiàn)“預(yù)防壟斷行為”的制度保障。

（二）預(yù)防困境下的事前審查矯正

壟斷行為的“預(yù)防”與“制止”為反壟斷規(guī)制權(quán)力的運(yùn)行提供事前與事后兩種對(duì)應(yīng)思路，仰仗經(jīng)營者集中、公平競(jìng)爭(zhēng)審查等事前審查制度的運(yùn)行，“預(yù)防壟斷行為”的制度形態(tài)日趨穩(wěn)定。不同于傳統(tǒng)權(quán)力事前介入因父愛主義與高成本的理論假設(shè)而招致的合理性質(zhì)疑，反壟斷法領(lǐng)域法律的預(yù)防困境因民眾期待與現(xiàn)實(shí)效果的差異而面臨制度發(fā)展瓶頸，集中表現(xiàn)在：其一，事前審查的規(guī)則漠視。在我國以經(jīng)營者集中代表的“預(yù)防壟斷行為”制度實(shí)施中，制度運(yùn)行的開展建立申報(bào)義務(wù)的法定性基礎(chǔ)之上。《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》《經(jīng)營者集中申報(bào)辦法》《關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)也為市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)提供規(guī)范指引。但是在實(shí)踐運(yùn)行中，諸多行業(yè)整合重組中的“規(guī)制缺失”引發(fā)社會(huì)輿論的廣泛質(zhì)疑，“選擇性執(zhí)法”質(zhì)疑也成為攻擊反壟斷規(guī)制權(quán)威性的理據(jù)。以平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例，伴隨“互聯(lián)網(wǎng)+”進(jìn)程的推進(jìn)，平臺(tái)企業(yè)逐漸從數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)走向資本驅(qū)動(dòng)，商業(yè)版圖的擴(kuò)展表現(xiàn)出極強(qiáng)的資本屬性。然后在多番市場(chǎng)整合之中，對(duì)民眾較為關(guān)心的網(wǎng)約車、網(wǎng)絡(luò)視頻、在線旅游等領(lǐng)域的并購問題，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)并未采取充分措施，而當(dāng)下平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的具體體量與市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的顯著形成也使社會(huì)輿論開始反思?jí)艛嘈袨榈氖虑翱刂剖?。其二，事前審查的適用沖突。如果制止壟斷行為在管制行業(yè)的適用瓶頸，預(yù)防壟斷行為在管制行業(yè)等深水區(qū)的制度運(yùn)行也會(huì)因規(guī)制沖突而面臨效力減損，進(jìn)而造成規(guī)制權(quán)威的折損。在營商環(huán)境優(yōu)化的實(shí)踐中，行政壟斷與金融壟斷是與市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境營造較為相關(guān)的兩大領(lǐng)域。在這兩大領(lǐng)域反壟斷法預(yù)防實(shí)施均面臨規(guī)制沖突，管制行業(yè)先天的權(quán)力壁壘與行政壟斷成因的復(fù)雜性客觀上加大壟斷“預(yù)防”難度。

以事前審查為導(dǎo)向的“預(yù)防壟斷行為”制度展開應(yīng)當(dāng)立足機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。一方面，應(yīng)在競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位強(qiáng)化的時(shí)代語境下挖掘事前審查規(guī)制的現(xiàn)代性，尋求制度生存空間。我國壟斷行為規(guī)制領(lǐng)域的事前審查已經(jīng)逐漸由制度的移植借鑒轉(zhuǎn)向本土化問題的深耕細(xì)作，無論是經(jīng)營者集中還是公平競(jìng)爭(zhēng)審查，立足中國現(xiàn)實(shí)問題的解決是未來制度轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵之所在。著眼當(dāng)下，競(jìng)爭(zhēng)政策強(qiáng)化、營商環(huán)境優(yōu)化等現(xiàn)實(shí)命題聚焦于我國反壟斷法發(fā)展的“深水區(qū)”。行政壟斷、金融壟斷等反壟斷規(guī)制難題有望在新時(shí)代背景下尋求有效的“預(yù)防壟斷行為”制度解決方案。由此，應(yīng)當(dāng)乘時(shí)代發(fā)展之東風(fēng)，完善審查標(biāo)準(zhǔn)、程序機(jī)制與法律責(zé)任等制度關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提升行政能力、以壟斷行為的預(yù)防之名，形成具有中國特色、現(xiàn)代化的反壟斷法對(duì)策方案。另一方面，應(yīng)以激勵(lì)機(jī)制的建設(shè)為線索，全方位、常態(tài)化發(fā)展壟斷行為的事前審批機(jī)制。義務(wù)與責(zé)任的匹配失位是導(dǎo)致目前壟斷行為事前審批詬病的主要原因。如果說近期相關(guān)制度文件的出臺(tái)僅僅是從制度形態(tài)上完善了“預(yù)防壟斷行為”的制度設(shè)計(jì)，那么有效的激勵(lì)機(jī)制則是將制度從形式推向?qū)嵸|(zhì)的關(guān)鍵。

（三）治理轉(zhuǎn)型下的競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)下沉

反壟斷合規(guī)指引制度立足于市場(chǎng)壟斷風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，從結(jié)構(gòu)上看，浙江省與國家市場(chǎng)監(jiān)管總局的文本著眼“合規(guī)”的制度框架、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、內(nèi)部管理與外部保障進(jìn)行展開。上海市反壟斷合規(guī)指引則依照法條釋明、合規(guī)與風(fēng)險(xiǎn)建構(gòu)、程序銜接等維度展開?？傮w而言，結(jié)構(gòu)差異的制度實(shí)踐表現(xiàn)出趨同的制度探索維度：其一，普法，即對(duì)現(xiàn)有法律關(guān)聯(lián)規(guī)定從經(jīng)營者視角出發(fā)進(jìn)行重申與強(qiáng)調(diào);其二，釋明，即依據(jù)案例與實(shí)踐發(fā)展，對(duì)經(jīng)營者面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任后果進(jìn)行進(jìn)一步的提示;其三，激勵(lì)，即在經(jīng)營者內(nèi)部合規(guī)與外部規(guī)制之間建立制度鏈接，激勵(lì)經(jīng)營者實(shí)施具體的反壟斷合規(guī)管理制度。因此，反壟斷合規(guī)指引并非是單純的法律宣示，而是建立在信息有效與制度支撐基礎(chǔ)上的體系性實(shí)施體系。

具體而言，未來我國反壟斷合規(guī)指引制度的發(fā)展應(yīng)當(dāng)立足于：其一，從營商環(huán)境優(yōu)化的“對(duì)標(biāo)之舉”走向反壟斷法預(yù)防實(shí)施的“常規(guī)動(dòng)作”。盡管現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)在吸取國外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與中國發(fā)展國情的基礎(chǔ)上內(nèi)容較為豐富，但是制度的具體實(shí)施仍然有待于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政能力發(fā)揮。這不僅涉及到宏觀維度寬大處理、承諾制度的實(shí)際開展，也涉及到中觀維度執(zhí)法機(jī)構(gòu)的文化倡導(dǎo)與信息溝通，更涉及到微觀維度企業(yè)不合理利用合規(guī)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范。其二，從風(fēng)險(xiǎn)的形式提示到守法的實(shí)質(zhì)建構(gòu)。從治理轉(zhuǎn)型而言，“普法”與“釋明”是反壟斷執(zhí)法工作中競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范與文化培育的基礎(chǔ)性工作，而更具現(xiàn)代化治理特征的“倡導(dǎo)”制度構(gòu)建則是“預(yù)防壟斷行為”目的下反壟斷法實(shí)施制度的有益嘗試。此外，“守法”的實(shí)現(xiàn)并非僅僅依靠反壟斷法的制度設(shè)計(jì)，反壟斷法與公司治理的規(guī)則聯(lián)動(dòng)也應(yīng)是未來風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防下制度發(fā)展的重要維度。最后，從單一政府治理走向社會(huì)主體共治。反壟斷合規(guī)指引存在兩種發(fā)展極端：一種是單純依靠市場(chǎng)主體的守法自覺，另一種是政府進(jìn)行義務(wù)式的制度推介。前者受制于激勵(lì)缺失，制度流于形式;后者容易發(fā)生權(quán)力俘獲，平添市場(chǎng)主體經(jīng)營成本。誠然，反壟斷合規(guī)指引是營商環(huán)境優(yōu)化權(quán)力介入由事前轉(zhuǎn)向事后過程中，市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的軟營造。從本質(zhì)而言，這并非是降低政府責(zé)任，而是促進(jìn)政府行政能力的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型一方面表現(xiàn)在發(fā)揮政府培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)文化的軟實(shí)力，另一方面則是依靠政府的制度設(shè)計(jì)與執(zhí)法措施，有效推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)、關(guān)聯(lián)政府部門、社區(qū)的社會(huì)共治，在政府、市場(chǎng)與社會(huì)的三元范疇之下尋求公平競(jìng)爭(zhēng)問題的協(xié)同應(yīng)對(duì)。

結(jié) 語

經(jīng)濟(jì)學(xué)與歷史實(shí)踐已經(jīng)證明壟斷行為的發(fā)生對(duì)相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)者、消費(fèi)者乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重阻礙效用。不同于傳統(tǒng)私法行為的個(gè)體交易特征，壟斷行為的效果本身也具有一定的“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”特征。與此相適應(yīng)，反壟斷的多元價(jià)值稟賦與多元法益融合也使其應(yīng)當(dāng)具備更加完備的法律實(shí)施手段。因此，預(yù)防壟斷行為發(fā)生是反壟斷法的重要立法目的。相對(duì)而言，壟斷行為發(fā)生之后，針對(duì)壟斷行為的規(guī)制也因反壟斷法的政策性、不確定性，輔之壟斷行為取證之艱難而變得結(jié)果難測(cè)。并且反壟斷規(guī)制背后經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的變遷也在某種程度上減損了反壟斷法的權(quán)威性，社會(huì)輿論對(duì)反壟斷法的聲討從未停歇。由此，在反壟斷事中與事后規(guī)制飽受爭(zhēng)議時(shí)，“維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”的事前介入比“打破市場(chǎng)壟斷”的事中事后介入顯得更具理論與現(xiàn)實(shí)依據(jù)。并且，在競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位強(qiáng)化的時(shí)代語境下，“預(yù)防”與“制止”的兼?zhèn)湟灿欣诟?jìng)爭(zhēng)法律文化深入人心。

（責(zé)任編輯：李林華）

Abstract：The realization of the function of law prevention is often ignored in the construction of law enforcement system because of the unclear regulation object and high operation cost. The socialization of monopoly risk and the deterrent dilemma of existing regulation means cause the academic circle to think about the institutional value of “preventing monopoly behavior” in the risk society. From judicial ambiguity to law enforcement identification， under the background of business environment optimization， the “prevention” construction of market fair competition environment represented by fair competition review， antimonopoly compliance guidelines and monopoly risk hints shows the modernization transformation of governance different from traditional deterrence. The basic issues of strengthening competition policies， such as administrative monopoly and cultivation of competitive culture， are expected to be solved under the framework of “prevention”. To realize the legislative purpose of “preventing monopoly behavior”， we should focus on the system correction of the prior intervention of power， take “abiding by the law” as the clue to improve the participation in law implementation， enhance the certainty of legal norms， and then clarify the dual system approach of “stopping” and “preventing” in the implementation of antimonopoly law.

Keywords：Preventing Monopoly Behavior; Optimize Business Environment; AntiMonopoly Compliance Guide; Yutai Case