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    PPP模式在我國的發(fā)展及應對

    2020-12-28 02:00:06黃曦
    市場觀察 2020年11期
    關鍵詞:社會資本困境

    黃曦

    摘要:近年來,在相關政策的引導下,我國新PPP模式發(fā)展突飛猛進,截至2018年,全國范圍內(nèi)公布中標的PPP項目超過了11萬億元。在當前時代背景下,PPP項目出現(xiàn)了新的發(fā)展困境。本文通過介紹我國PPP項目的發(fā)展近況,指出了當前PPP項目的發(fā)展困境,尤其是關于社會資本的問題,最后,針對各個問題進行了原因分析,并提出了應對方法。

    關鍵詞: PPP;困境;社會資本

    PPP是指政府與個人、企業(yè)以提供產(chǎn)品或服務為出發(fā)點,達成某種特許權的協(xié)議,雙方形成一種“利益共享、風險共擔、通場合作”的同盟關系。PPP模式的優(yōu)勢在于,使得各方合作所達到的效果比單獨行動預期更為有效,政府的財政支出相對更少,企業(yè)的投資風險也相對更小。

    發(fā)展近況

    PPP模式進入我國已經(jīng)有三十余年的時間。2014年密集出臺的一系列政策將PPP引入新的發(fā)展階段,2014年以前的運作方式主要以bot模式的特許經(jīng)營項目為主,其中社會資本主要為外資企業(yè),隨著國家政策層面提出了政府應加強與社會資本的合作,越來越多的國有企業(yè)參與PPP項目,這確實帶來了PPP模式一段突飛猛進的發(fā)展階段。按照財政部和發(fā)改委公布的相關PPP模式發(fā)展文件,項目首要投向基礎設施和民事服務領域,且必須具備透明的定價機制、穩(wěn)定的現(xiàn)金流,在此,例舉PPP模式涵蓋的五個一級行業(yè):保障性安居工程、市政工程、科技、養(yǎng)老、政府基礎設施。

    據(jù)統(tǒng)計,按照社會資本所有制的劃分,在國有公司中,非上市公司占據(jù)PPP項目投資公司的55%,上市公司則有21%的比例,民營非上市公司和上市公司占比僅為15%和9%,由此可見,市場份額差距懸殊。國有企業(yè)在PPP項目占比高,同時也反應出PPP項目的民間資本參與度較低。PPP模式成為國企的盛宴很大一部分原因在于私營機構很難參與進來。

    PPP模式困境

    目前PPP模式的困境主要來自于制度不夠完善,不能系統(tǒng)性的自上而下統(tǒng)領項目,導致實踐工作中一旦出現(xiàn)難題,無法及時解決。同時,存在部門職責不清晰的問題,例如,國家發(fā)改委和財政部負責PPP項目的管理工作,這兩個部門在部分職責分工上不夠明確,不少政策文件存在沖突的地方,導致地方執(zhí)行的時候出現(xiàn)各種矛盾。

    最后,也是最重要的一點在于民間資本進入難且不敢進。近年來,民營資本投資一路下滑,其中存在多種原因,例如,PPP項目進入門檻較高,政府部門相對更青睞于國有企業(yè)。其次,民營機構融資成本高、難度大,企業(yè)無法盈利,導致參與PPP項目的積極性較弱,加之政策方面存在一些擔憂,使得近些年PPP項目的民營資本參與度較低。

    原因分析

    1.民營機構融資成本高且難度大

    PPP項目存在一個特性叫特許經(jīng)營,同時存在低效率風險。PPP項目周期往往超過十年,導致長期合同缺乏靈活性,這也帶來了成本和服務兩難的困境。

    首先,民營企業(yè)融資成本高,與公共部門相比,金融市場對于民營機構的信用水平認可度較低,加上信用成本,民營社會資本的融資成本顯著高于國債和地方債,只低于城投債。

    其次,在特許經(jīng)營方面,高額的投標成本、教育費用以及負責的長期合同,由此形成了小規(guī)模民營機構無法跨越的門檻。

    2.社會資本進入難

    首先,在“穩(wěn)增長”的壓力下,地方政府優(yōu)先推出大型公共設施和公共服務項目,這些項目的融資需求多達幾十億元至幾百億元。從資本方面看,大部分民營企業(yè)不具備如此強大的融資能力,因而,入門難度較大。

    其次,在民營資本與國有資本競爭的環(huán)境下,國有企業(yè)以其龐大的經(jīng)濟體量,在某些方面具備壓倒性的優(yōu)勢,因此,受到地方政府的青睞,這對民營企業(yè)也具有強大的擠出效應。與此同時,部分政府領導為了規(guī)避所謂的道德風險,在公開投標或競爭性談判中優(yōu)先選擇國有企業(yè),導致民營企業(yè)自然處于劣勢地位。

    3.民營企業(yè)的不敢進

    首先,投資收益率偏低。PPP項目多應用于公共服務,并不以盈利為主要目的,因此,其投資回報空間較小。地方政府偏好選擇國企,因為國企相對民間資本融資成本較低,對PPP項目低投資回報率的承受力更強,有些項目的投資回報率甚至低至5%,導致民營企業(yè)不敢進入。

    其次,部分地方政府選擇讓社會資本做公益性項目,而相對收益高的項目則留給政府相關平臺,如此區(qū)別對待,也導致民營資本方面不敢進入。

    再次,風險分擔機制有待完善。政府需要制定完善的特許經(jīng)營合同,明確雙方的權利和義務邊界,對風險最有控制力的一方承擔相應的風險,所承擔的風險程度要與利益回報相匹配。而在實際執(zhí)行過程中,不少政府方面選擇盡可能降低政府風險和財政風險,將風險轉移給社會資本,卻沒有考慮相應的收益,導致社會資本不敢進入。

    4.政策性風險

    PPP項目期限一般都在十年以上,由于信息不對稱和政策的多變性,導致社會資本對前景認識并不明朗。加上政府領導流動性相對較大,社會資本擔心由于政府換屆導致項目利益缺乏應有保障,從而出現(xiàn)社會資本不敢進入的現(xiàn)象。

    應對措施

    1.目標導向——針對融資困難適當政策傾斜

    在PPP項目前期,我們建議地方政府應當給予適當?shù)恼邇A斜。

    首先,應當推進制度的完善,健全財政補貼,保障民間資本的合法權益。相關部門可基于當?shù)鼐唧w情況,給予適當?shù)恼邇A斜,加大對民間資本投資引導力度。

    其次,進一步放寬市場準入標準,有利于打破民間投資的隱形壁壘,使得國企和民間資本能夠進行相對公平的競爭。一定程度的優(yōu)惠政策能夠降低民間企業(yè)融資成本,緩解融資困難的問題。

    2.目標導向——民間資本進入難、不敢進

    首先,營造公平公正的市場環(huán)境,消除民間資本的戒心,使其能夠積極參與。

    其次,政府應當擺正自身定位,公平公正的選擇國企和社會資本參與PPP項目,把保障PPP項目順利平穩(wěn)高效運行放在首位,選擇最合適的資本,健全保障機制,使得民營資本敢于參與,并且全心投入到PPP項目的運作中。

    再次,建立完善合理的風險分攤和退出機制。地方政府要承擔相應法律政策變更的風險,使得社會資本不用擔心朝令夕改。同時,社會資本也要明確自身責任。例如,承擔項目推進過程中的建設、運營成本以及工期、質(zhì)量等方面存在的風險,使得收益與承擔的風險相匹配,保障社會資本的利益。

    另外,保障民營資本在PPP項目的合理收益。政府應當全面認識PPP項目,而不能將其與傳統(tǒng)融資平臺混為一談。民間資本具有逐利性,保障民間資本的合理收益,更好地調(diào)動其積極性。

    最后,完善退出機制對民營資本參與PPP項目也是關鍵因素。地方政府應當借鑒國外PPP交易所,結合我國國情,依托各類產(chǎn)權、股權交易市場,為民間資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。

    3.目標導向——政策性風險

    針對因政策變動帶來的風險,我們應當做到事先了解項目所在地區(qū)政策的具體措施,做好準備工作,最關鍵的一點是,政策變更給PPP項目帶來的損失應當由政府補償。在此,以長春匯津污水廠舉例,由于政府政策變更給PPP項目造成了損失,政府決定對資方進行回購補償,補償原則為項目公司獲得的補償?shù)扔诩僭O該PPP項目按原計劃繼續(xù)實施的情形下,項目公司所能夠獲得的經(jīng)濟利益。包括項目公司尚未償還的所有貸款,項目公司股東終止之前投資項目的資金總和,因項目提前終止所產(chǎn)生的第三方費用以及項目公司的利潤損失。

    結束語

    近些年PPP模式在我國得到了突飛猛進的發(fā)展,從外資獨大到如今國企獨占鰲頭。未來,推行PPP模式是實現(xiàn)我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要手段,政府需要營造公平競爭的環(huán)境,擺正自身位置,以適當?shù)恼邇A斜,建立合理的風險分攤機制,進入退出機制,促進民間資本進入,有利于拓寬融資渠道,形成多元、可持續(xù)的資金投入機制。

    參考文獻:

    [1]徐玉德, 李化龍. 我國PPP發(fā)展制約因素解析與路徑優(yōu)化[J]. 中國行政管理, 2020.

    [2]章玉棟.地方國企參與PPP項目大調(diào)查[R].明樹數(shù)據(jù),2017(12).

    [3]陳婉玲.我國PPP模式的功能異化、根源與解決方案[D].上海財經(jīng)大學報,2016(3).

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