地方立法“不抵觸”原則的把握與適用

曹?chē)?guó)虎

地方立法“不抵觸”原則的確立，無(wú)疑對(duì)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、規(guī)范地方立法行為發(fā)揮了十分重要的作用。但不可回避的是由于“不抵觸”原則的高度概括性、抽象化，不同地方立法主體在具體立法實(shí)踐中的理解認(rèn)識(shí)存在差異，在個(gè)案立法中往往出現(xiàn)不同傾向：有的為了彰顯立法的“地方特色”，對(duì)上位法有關(guān)規(guī)定的理解過(guò)于寬泛，主觀上擴(kuò)大地方立法權(quán)限和范圍，突破上位法底線;有的機(jī)械局限于“不抵觸”原則，立法上保守消極，惟恐越雷池半步，客觀上陷地方立法于重復(fù)模仿的困境。在遵從“不抵觸”原則的同時(shí)，突破觀念上的禁區(qū)、走出實(shí)踐中的誤區(qū)，真正做到“不抵觸、有特色、可操作”，是設(shè)區(qū)的市實(shí)現(xiàn)地方立法從“有沒(méi)有”到“好不好”轉(zhuǎn)變的重大實(shí)踐課題。

一、“不抵觸”原則的概念及內(nèi)涵

“不抵觸”原則，理論界尚未形成“通說(shuō)”。根據(jù)《憲法》《立法法》相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為，地方立法的不抵觸原則，是指根據(jù)《憲法》《立法法》的規(guī)定，享有地方立法權(quán)的地方立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法時(shí)必須遵循不得與上位法的立法目的、基本精神、原則及明文規(guī)定相抵觸，不得作出應(yīng)當(dāng)由上位法規(guī)定的事項(xiàng)的立法準(zhǔn)則。

“不抵觸”原則是我國(guó)立法體制約束下中央和地方立法權(quán)劃分的法制產(chǎn)物。根據(jù)新修改的《立法法》規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等”三個(gè)方面，從“不抵觸”原則的剛性要求看，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)除嚴(yán)格遵從憲法、法律、行政法規(guī)外，還必須符合省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)。從“不抵觸”原則的柔性要求看，一是“不抵觸”原則規(guī)范的是地方性法規(guī)與其上位法的關(guān)系，而不是其他關(guān)系。只有地方性法規(guī)與上位法立法精神相違背、相矛盾，才構(gòu)成“抵觸”，兩個(gè)或數(shù)個(gè)效力等級(jí)相同或者效力等級(jí)不明的法律規(guī)范之間相違背、相矛盾不構(gòu)成“抵觸”，而是法律沖突。解決法律沖突有法定的方式，不適用“不抵觸”原則。二是設(shè)區(qū)的市地方立法“不抵觸”原則所指的“抵觸”，是指地方性法規(guī)不得與憲法、法律、行政法規(guī)及省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)相抵觸。實(shí)踐中，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章不一致的，一般不能納入地方立法違背“不抵觸”原則的范圍。三是設(shè)區(qū)的市地方立法與上位法相抵觸，是指地方立法規(guī)定的具體內(nèi)容與上位法規(guī)定的內(nèi)容相違背、相矛盾。某些條款設(shè)置和文字表述不一致，并不完全代表實(shí)質(zhì)內(nèi)容不一致，地方立法包含的內(nèi)容如果沒(méi)有超出上位法規(guī)定，不能認(rèn)為構(gòu)成“抵觸”。

二、“不抵觸”原則適用的標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于地方立法與上位法相抵觸的具體標(biāo)準(zhǔn)，目前相關(guān)法律并未作出明確規(guī)定，尚未形成完整嚴(yán)密的認(rèn)定體系。筆者認(rèn)為，可以分為剛性標(biāo)準(zhǔn)與柔性標(biāo)準(zhǔn)。

（一）剛性標(biāo)準(zhǔn)。所謂剛性標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是不能改變或通融的標(biāo)準(zhǔn)。地方立法不得與上位法的明文規(guī)定相抵觸，是“不抵觸”原則適用的剛性標(biāo)準(zhǔn)，是地方立法不可逾越的紅線，上位法明文規(guī)定該做什么、不該做什么、哪些是允許的、哪些是禁止的，必須絕對(duì)遵從，沒(méi)有例外和變通。

（二）柔性標(biāo)準(zhǔn)。與剛性標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)，地方立法的柔性標(biāo)準(zhǔn)就是地方性法規(guī)不得與上位法的基本原則和立法精神相抵觸。法律的特點(diǎn)是“定”，保持法律的穩(wěn)定性、維護(hù)法律的權(quán)威、避免朝令夕改是法治的內(nèi)在要求。但改革和發(fā)展的特點(diǎn)是“變”，社會(huì)在不斷發(fā)展變化，上位法的法律條款反映了立法當(dāng)時(shí)的具體情況，地方立法要符合上位法的基本原則和立法精神，不僅要分析研究上位法當(dāng)時(shí)的立法背景和意圖，而且要與時(shí)俱進(jìn)地審視時(shí)代發(fā)展進(jìn)程中上位法法律條文所彰顯的立法精神或蘊(yùn)涵的法意，深刻認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握當(dāng)前地方立法應(yīng)該在上位法規(guī)定的范圍內(nèi)解決什么問(wèn)題，能夠解決什么問(wèn)題，可以解決到什么程度，會(huì)產(chǎn)生哪些積極影響和負(fù)面效應(yīng)，還有哪些問(wèn)題要依靠法律之外的其他方式解決等等，而非對(duì)上位法僵化的框定和簡(jiǎn)單地套用。

三、“不抵觸”原則適用的困境與誤區(qū)

立法是依法治理的基礎(chǔ)，是維護(hù)社會(huì)正義的第一道防線，關(guān)涉社會(huì)各方面利益格局的深刻調(diào)整。立法活動(dòng)不同于一般社會(huì)活動(dòng)，它的嚴(yán)肅性體現(xiàn)在必須通過(guò)法定程序、法定手段、法定方式來(lái)實(shí)現(xiàn)立法意圖。《立法法》規(guī)定，地方立法的權(quán)限范圍限于“地方性事務(wù)”，地方立法面對(duì)“地方性事務(wù)”往往力不從心，一方面，依法調(diào)整“地方性事務(wù)”已經(jīng)固化的體制機(jī)制必然要觸及各方面的利益;另一方面，地方性法規(guī)定位是對(duì)上位法的“拾遺補(bǔ)缺”或“填縫補(bǔ)白”，設(shè)區(qū)的市有限的立法權(quán)無(wú)法也不能越過(guò)現(xiàn)有機(jī)制體制方面的底線。設(shè)區(qū)的市立法經(jīng)常在“不抵觸”和“有特色”兩方面左右為難，完全做到“不抵觸”就有可能照搬照抄，重復(fù)立法，浪費(fèi)立法資源，失去地方立法存在的價(jià)值。如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)地方特色，又可能會(huì)超越地方立法權(quán)限，甚至出現(xiàn)與上位法相抵觸的情況，地方立法往往會(huì)陷入“安全的立法沒(méi)有用、有用的立法不安全”的尷尬境界?！安坏钟|”原則適用困境的背后，既有中央和地方立法權(quán)限劃分的難點(diǎn)和盲點(diǎn)，也有地方立法者主客觀方面的各種原因。因此，地方立法又會(huì)走向不同的誤區(qū)：

（一）規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，搞繞道立法。嚴(yán)格的立法權(quán)限給地方立法的針對(duì)性、創(chuàng)新性帶來(lái)了挑戰(zhàn)，無(wú)論是賦予社會(huì)事務(wù)管理者行政權(quán)，還是設(shè)定行政相對(duì)人義務(wù)，地方立法在選擇調(diào)整手段上沒(méi)有更多的權(quán)力空間，為了回避立法權(quán)限上的越界風(fēng)險(xiǎn)，有的干脆照搬照抄相關(guān)法律或行政法規(guī)的條文，制定的地方性法規(guī)中原則性、倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性條款多，規(guī)范權(quán)利義務(wù)的可操作性、可執(zhí)行性條款少;有的把注意力、傾向性轉(zhuǎn)向邊緣領(lǐng)域，為立法而立法，不顧地方性法規(guī)的“可調(diào)整性”和社會(huì)效果，立法質(zhì)量和效果大打折扣。

（二）相互攀比，搞政績(jī)立法。有的地方多年來(lái)形成的政績(jī)觀也反映在了本來(lái)很?chē)?yán)肅的立法上，形式主義、急功近利的立法心態(tài)比較明顯，前期調(diào)研和論證評(píng)估形同虛設(shè)，為完成任務(wù)而立法，為不甘人后而立法，關(guān)注的不是立法內(nèi)容的質(zhì)量，而是法規(guī)案形式的“高大上”。有些地方立法雖然確實(shí)也做到了不觸碰上位法、不越界、不突破，但付諸執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)，有的像花拳繡腿，中看不中用;有的打套路拳，無(wú)特色亮點(diǎn);有的蜻蜓點(diǎn)水，無(wú)法操作;等等。這種無(wú)實(shí)際意義的“景觀式”立法，不僅增加了立法成本、降低了地方性法規(guī)的權(quán)威，而且無(wú)益于推進(jìn)“嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法”。

（三）不合法意，搞悖理立法。審視設(shè)區(qū)的市“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等”三個(gè)方面的立法權(quán)限，不難看出“保護(hù)”的法制化是立法的主旨，也始終是地方立法難以逾越的禁區(qū)。就環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)兩個(gè)方面而言，“保護(hù)優(yōu)先”無(wú)可爭(zhēng)辯，但保護(hù)并不必然排斥合理的開(kāi)發(fā)利用，如果為了保護(hù)而保護(hù)，可能會(huì)使保護(hù)缺乏后勁和人財(cái)物的支撐。問(wèn)題在于保護(hù)和利用之間的權(quán)力與責(zé)任關(guān)系怎樣協(xié)調(diào)、分寸如何把握、權(quán)利義務(wù)關(guān)系如何調(diào)整才符合《立法法》規(guī)定意圖，在法律、行政法規(guī)層面還沒(méi)有形成統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，地方立法者理解角度各有千秋，認(rèn)識(shí)上參差不齊，難免在個(gè)案立法中出現(xiàn)差異。一些地方立法在強(qiáng)調(diào)“保護(hù)優(yōu)先”的同時(shí)，在地方法規(guī)中楔入排外競(jìng)爭(zhēng)、差別待遇、指定服務(wù)等一些有悖于市場(chǎng)法則和自由競(jìng)爭(zhēng)的行為。一些地方立法根據(jù)地方政府利益需求增加行政主體權(quán)力或相對(duì)人義務(wù)、降低或削弱行政主體責(zé)任或相對(duì)人權(quán)利，使地方法規(guī)有了保護(hù)主義的烙印和違法立法的嫌疑。一些地方對(duì)“不抵觸”原則“生吞活剝”，簡(jiǎn)單地認(rèn)為只要做到章節(jié)條款與上位法“不抵觸”就可以大張旗鼓地把地方意志寫(xiě)進(jìn)法律，有的憑感覺(jué)、經(jīng)驗(yàn)、習(xí)慣立法，將執(zhí)法領(lǐng)域中出現(xiàn)的問(wèn)題、體制機(jī)制中存在的問(wèn)題，甚至人事編制、經(jīng)費(fèi)保障等問(wèn)題作為法律調(diào)整的對(duì)象，使地方立法充當(dāng)政府“紅頭文件”的角色，降低了地方立法的權(quán)威性、穩(wěn)定性和公信力，導(dǎo)致出現(xiàn)地方性法規(guī)落后于基層社會(huì)治理能力的被動(dòng)局面。

四、“不抵觸”原則適用的幾點(diǎn)建議

地方立法在確保與上位法不抵觸的同時(shí)允許因地制宜、體現(xiàn)地方特色，確保地方性法規(guī)務(wù)實(shí)管用，是設(shè)區(qū)的市地方立法努力的方向，也是地方立法實(shí)踐需不斷探索和攻克的難題。

（一）堅(jiān)持依法立法?！安坏钟|”原則是設(shè)區(qū)的市的立法者首先考慮的重大問(wèn)題，也是地方性立法體現(xiàn)特色的前提條件?？茖W(xué)判定“不抵觸”原則的坐標(biāo)，防止地方立法避重就輕、趨左偏右，使地方性法規(guī)既符合法制要求，又體現(xiàn)地方特色，首先要依法立法，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)理念、改變習(xí)慣性做法，特別是要防止地方保護(hù)主義和長(zhǎng)官意識(shí)，自覺(jué)運(yùn)用法治思維和法治方式對(duì)待各項(xiàng)立法活動(dòng)。概言之，上位法對(duì)政府及其相關(guān)部門(mén)公權(quán)力沒(méi)有明文規(guī)定的，地方性法規(guī)不得增設(shè)和創(chuàng)制;上位法對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利沒(méi)有明文禁止或限制的，地方性法規(guī)不得禁止和隨意限制。反之，上位法對(duì)政府及其部門(mén)的責(zé)任已明文規(guī)定的，地方性法規(guī)不得減輕和隨意削弱;上位法對(duì)行政相對(duì)人的義務(wù)有明確界定的，地方性法規(guī)不得加重和隨意擴(kuò)大。從而體現(xiàn)“政府法無(wú)規(guī)定不可為，公民法無(wú)規(guī)定則自由”的原則，使地方立法更好的彰顯法治精神。

（二）樹(shù)立靶向意識(shí)。樹(shù)立靶向意識(shí)，提高地方立法的針對(duì)性，是在堅(jiān)持“不抵觸”原則前提下，體現(xiàn)地方立法特色的實(shí)踐要求，也是對(duì)“不抵觸”原則的補(bǔ)充和完善。地方立法的針對(duì)性分為時(shí)間、空間及限度上的針對(duì)性。一是在時(shí)間要求上，要調(diào)整確保法規(guī)長(zhǎng)效性的思路，針對(duì)轉(zhuǎn)型期設(shè)區(qū)的市地方立法調(diào)整對(duì)象變化快和內(nèi)容相對(duì)單一的特點(diǎn)，改變立法“大而全”的傳統(tǒng)觀念，適時(shí)回應(yīng)民生和社會(huì)治理等方面的關(guān)注和需求，主要圍繞法規(guī)案出臺(tái)的時(shí)機(jī)是否適宜，是否與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，是否具備相應(yīng)的實(shí)施條件，相關(guān)配套措施是否能及時(shí)到位，法規(guī)案通過(guò)后對(duì)本地區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定可能產(chǎn)生的影響，可能影響法規(guī)實(shí)施的重大因素和問(wèn)題等進(jìn)行分析論證，避免立法時(shí)機(jī)超前或滯后。二是在空間要求上，要針對(duì)當(dāng)?shù)亍俺青l(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等”三個(gè)方面已經(jīng)形成的制度機(jī)制以及主要制度的執(zhí)行情況、社會(huì)公眾的反映、取得的社會(huì)、生態(tài)或者經(jīng)濟(jì)效益和出現(xiàn)的突出問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研分析，對(duì)目前立法對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)等產(chǎn)生的影響進(jìn)行論證，以期形成符合社情民意、契合法治精神、承接地氣的地方性法規(guī)案。三是在限度要求上，設(shè)區(qū)的市的立法機(jī)關(guān)要客觀務(wù)實(shí)、保持冷靜、理性和節(jié)制，不好大喜功，不隨波逐流，能立則立，不能立則不立，切實(shí)做到地方立法“有所為有所不為”，防止跟風(fēng)作秀和一刀切。

（三）優(yōu)化論證借鑒。在地方性法規(guī)案提請(qǐng)市人大常委會(huì)會(huì)議表決前，由人大法工委牽頭組織，從相關(guān)領(lǐng)域的人大代表、專(zhuān)家學(xué)者、利益相關(guān)方、社會(huì)公眾代表和有實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的人員中抽調(diào)專(zhuān)人，對(duì)法規(guī)案主要制度規(guī)范的可行性、法規(guī)出臺(tái)時(shí)機(jī)、法規(guī)實(shí)施的社會(huì)效果以及可能出現(xiàn)的問(wèn)題等進(jìn)行評(píng)估論證。也可以根據(jù)工作需要委托具備立法評(píng)估條件的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行評(píng)估論證，提高法規(guī)案審查的專(zhuān)業(yè)性和效率。同時(shí)，有選擇地學(xué)習(xí)借鑒異地立法方面的經(jīng)驗(yàn)做法，甄別不同地方在同類(lèi)領(lǐng)域立法中的優(yōu)勢(shì)和短板，與本地區(qū)法制建設(shè)實(shí)際進(jìn)行比較，尋找當(dāng)?shù)亓⒎ǖ淖罴阎c(diǎn)和切入口，避免盲目“拿來(lái)主義”造成地方性法規(guī)“水土不服”。

（四）嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)。一是在合法性方面，審查法規(guī)案是否設(shè)定了地方性法規(guī)無(wú)權(quán)設(shè)定的行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰;是否增設(shè)了違反上位法的行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰;是否增設(shè)了違反上位法的行政許可、行政強(qiáng)制條件;是否突破了上位法規(guī)定的行政處罰的幅度;其他內(nèi)容是否與法律、行政法規(guī)、省地方性法規(guī)的規(guī)定相抵觸，是否超出了地方立法權(quán)限。二是在合理性方面，審查法規(guī)案是否符合客觀實(shí)際、具有地方特色;是否符合公平、公正原則;行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)是否合理、平衡;管理制度、措施是否必要、適度;行政程序是否正當(dāng)、合理、公開(kāi)透明;法律責(zé)任規(guī)定是否完備，是否與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?shù)?。三是在可操作性方面，審查法?guī)案管理體制是否適應(yīng)客觀實(shí)際需要和機(jī)構(gòu)改革要求、是否具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性;管理制度、措施是否明確、完備、可行;行政程序是否易于操作、暢順、快捷、便民;實(shí)施的法規(guī)對(duì)上位法的補(bǔ)充規(guī)定是否細(xì)化具體、是否可行等。

（五）突出高效協(xié)調(diào)。一是從實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)看，考量地方性法規(guī)案確立的管理體制、主要制度機(jī)制、管理措施是否有效管用、能否解決實(shí)際問(wèn)題;行政程序是否實(shí)現(xiàn)了暢順、高效、便民;法規(guī)實(shí)施的人力、財(cái)力等成本支出與實(shí)施效益之間的比例關(guān)系是否適度;法規(guī)的實(shí)施是否達(dá)到預(yù)期目的等。二是從協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)看，考察地方性法規(guī)案與本市其他相關(guān)地方性法規(guī)是否存在沖突或者不一致;各種制度及相關(guān)程序是否互相銜接、是否存在沖突;要求建立的配套制度是否已經(jīng)建立等。三是從規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)看，辨析地方性法規(guī)案設(shè)定的法律規(guī)范的構(gòu)成要素是否完備、明確，對(duì)不同類(lèi)型法律規(guī)范的表述是否符合相關(guān)技術(shù)要求;概念界定是否準(zhǔn)確到位，語(yǔ)言表述是否準(zhǔn)確、規(guī)范、簡(jiǎn)明，邏輯結(jié)構(gòu)是否清晰、嚴(yán)密，是否便于理解和執(zhí)行等。

（作者系甘肅省張掖市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任、張掖市人民政府公職律師）