規(guī)范性文件備案審查中的幾個(gè)理論和實(shí)踐問(wèn)題

董高群

我國(guó)是單一制的社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)施規(guī)范性文件備案審查制度，是維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，完善統(tǒng)一、有序、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)的客觀需要。監(jiān)督法實(shí)施以來(lái)，這項(xiàng)制度有序推進(jìn)，穩(wěn)步發(fā)展，成效明顯，但也面臨一些理論和實(shí)踐問(wèn)題。

一、規(guī)范性文件審查是否包含合憲性審查，如何實(shí)施

1.從世界各國(guó)憲法規(guī)范和憲法實(shí)踐來(lái)看，合憲性審查不等同或者包含于合法性審查

憲法是國(guó)家的根本大法，治國(guó)安邦的總章程，具有最高法律地位。任何規(guī)范性文件，包括法律、法規(guī)、規(guī)章，都不得與之相抵觸。不同國(guó)家，因?yàn)檎?、?jīng)濟(jì)、文化、歷史傳統(tǒng)的差異，合憲性審查的方式千差萬(wàn)別、各具特色。比如美國(guó)，自1803年“馬伯里訴麥迪遜案”后形成了由司法機(jī)關(guān)作為合憲性審查機(jī)關(guān)的體制。在這一體制中，不僅最高司法機(jī)關(guān)有審查權(quán)，地方法院也有審查權(quán);不僅審查合憲性，也審查合法性。同時(shí)，這種審查僅限于附帶性審查，即以爭(zhēng)訟為前提，所審查的僅限于與訴訟有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件[1]。比如英國(guó)，因?yàn)榉钚小白h會(huì)至上”原則，形成了代議機(jī)關(guān)為合憲性審查機(jī)關(guān)的體制。英國(guó)是不成文憲法國(guó)家，憲法由憲法性法律、慣例、判例組成。法律性文件是否符合憲法，由議會(huì)（不包括地方議會(huì)）審查。其中，對(duì)議會(huì)立法的合憲性審查依賴(lài)于議會(huì)本身在法案審議程序中的自我監(jiān)督;對(duì)行政立法主要通過(guò)備案、批準(zhǔn)和審議等方式進(jìn)行審查[2]。比如法國(guó)，由1799年設(shè)立的護(hù)法元老院演變而成的由獨(dú)立機(jī)關(guān)作為合憲性審查機(jī)關(guān)的體制。法國(guó)憲法委員會(huì)對(duì)法律的合憲性審查是一種事先審查，它在法律通過(guò)之后頒布之前進(jìn)行。審查分為兩大類(lèi)：一是必須經(jīng)過(guò)憲法委員會(huì)審查才能公布實(shí)施的立法，即各類(lèi)組織法和議會(huì)規(guī)則;二是應(yīng)總統(tǒng)、總理、國(guó)民議會(huì)議長(zhǎng)、參議院、議會(huì)議員的請(qǐng)求。兩類(lèi)均不涉及具體案件。對(duì)于行政立法，議會(huì)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)、行政法院均可以審查，其中，行政法院可以確認(rèn)行政立法無(wú)效[3]。比如德國(guó)，與法國(guó)類(lèi)似但有所不同。德國(guó)憲法法院合憲性審查有三種：一是普通法院在審理案件時(shí)，遇到所適用的法律合憲性問(wèn)題，必須中止審理，并向聯(lián)邦憲法法院提出申請(qǐng)，要求對(duì)法律的合憲性進(jìn)行審查;二是聯(lián)邦、州政府或者聯(lián)邦議會(huì)三分之一的議員提出，申請(qǐng)合憲性審查;三是自然人、法人或者團(tuán)體因其憲法權(quán)利受到政府侵害，在窮盡了所有其他救濟(jì)手段后，可以向憲法法院提起訴訟[4]。我國(guó)采取的是由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作為合憲性審查機(jī)關(guān)的體制。憲法規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施。上述林林總總的合憲性審查方式雖有不同，但一般而言，合憲性審查不同于一般合法性審查，合憲性審查的地位高于合法性審查，是對(duì)法律適用依據(jù)的終極審查。

2.監(jiān)督法關(guān)于規(guī)范性文件審查的規(guī)定不包含合憲性審查的內(nèi)容

根據(jù)監(jiān)督法第三十條第二項(xiàng)的規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)同法律、法規(guī)相抵觸的下一級(jí)人大及其常委會(huì)和同級(jí)人民政府發(fā)布的規(guī)范性文件，有權(quán)予以撤銷(xiāo)。這其中的“法律”是否包含憲法？理論尚未厘清，實(shí)務(wù)理解存異?！侗O(jiān)督法輔導(dǎo)讀本》中的解讀似乎肯定“法律”中包含憲法。比如，在備案審查程序中，如確有違憲、違法等“不適當(dāng)”的問(wèn)題，制定機(jī)關(guān)又拒絕修改或者廢止的，則應(yīng)報(bào)經(jīng)秘書(shū)長(zhǎng)或者主任會(huì)議同意，由相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，向報(bào)送機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)[5]。又比如，對(duì)違憲、違法或者有其他不適當(dāng)問(wèn)題的規(guī)范性文件，制定機(jī)關(guān)拒絕修改、廢止的，應(yīng)當(dāng)向主任會(huì)議提出撤銷(xiāo)該規(guī)范性文件的議案，由主任會(huì)議決定是否提請(qǐng)常委會(huì)審議[6]。筆者認(rèn)為，盡管《監(jiān)督法輔導(dǎo)讀本》是監(jiān)督法實(shí)施中的權(quán)威性輔導(dǎo)資料，甚至能在一定程度上反映立法者的意圖，但這一解讀在法理上難以證成。一是依照慣例，法律與法規(guī)等相連使用時(shí)，“法律”僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律;二是我國(guó)憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，也即合憲性審查機(jī)關(guān)僅限于全國(guó)人大及其常委會(huì)。

3.黨和國(guó)家的政策推進(jìn)為合憲性審查作了頂層設(shè)計(jì)

2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出，加強(qiáng)憲法監(jiān)督和實(shí)施，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！饵h的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》中也表述，完善規(guī)范性文件備案審查制度，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，堅(jiān)決糾正和撤銷(xiāo)違憲違法的文件。2018年3月修改憲法，其內(nèi)容之一是將“全國(guó)人大法律委員會(huì)”更名為“全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)”。2018年6月，全國(guó)人大常委會(huì)作出決定，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上，增加開(kāi)展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查等工作。這既是對(duì)憲法監(jiān)督體制的完善，也是對(duì)合憲性審查制度的頂層設(shè)計(jì)。按照已有實(shí)踐及未來(lái)發(fā)展，我國(guó)合憲性審查主要有兩種方式：一是全國(guó)人大及其常委會(huì)在制定法律的過(guò)程中，由憲法和法律委員會(huì)在統(tǒng)一審議中進(jìn)行合憲性審查。這種方式目前已經(jīng)開(kāi)展。如，2018年以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)在制定監(jiān)察法，修改刑事訴訟法、修訂人民法院組織法和人民檢察院組織法，作出關(guān)于設(shè)立上海金融法院、關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)等決定時(shí)，就進(jìn)行了合憲性審查[7]。二是發(fā)現(xiàn)違憲的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，由有關(guān)單位和個(gè)人提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)審查，具體由憲法和法律委員會(huì)承擔(dān)。至于提請(qǐng)主體和具體程序尚待明確。

4.規(guī)范性文件審查中出現(xiàn)違憲問(wèn)題的實(shí)務(wù)操作

合憲性審查機(jī)關(guān)僅限于全國(guó)人大及其常委會(huì)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)均無(wú)權(quán)審查。備案審查實(shí)務(wù)中一般僅對(duì)規(guī)范性文件是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章及其他上位規(guī)范性文件進(jìn)行審查。如果作為制文依據(jù)的這些法律、法規(guī)、規(guī)章及其他上位規(guī)范性文件存在違憲問(wèn)題，則應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)報(bào)告，依法啟動(dòng)合憲性審查程序。

二、規(guī)范性文件備案的范圍

根據(jù)監(jiān)督法和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等法律、法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)目前存在四套規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)：黨委、人大常委會(huì)、政府、軍隊(duì)。其中，黨委系統(tǒng)明確，黨組織制定的規(guī)范性文件向上級(jí)黨組織報(bào)送備案，紀(jì)委、黨委工作機(jī)構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等制定的規(guī)范性文件向同級(jí)黨委報(bào)送備案。監(jiān)督法明確地方人大常委會(huì)接受下一級(jí)人大及其常委會(huì)和同級(jí)政府制定的規(guī)范性文件的報(bào)送備案。政府系統(tǒng)明確，各級(jí)政府制定的規(guī)范性文件要報(bào)送上級(jí)政府和同級(jí)人大常委會(huì)備案，政府部門(mén)制定的規(guī)范性文件要報(bào)送本級(jí)政府備案，兩個(gè)或兩個(gè)以上部門(mén)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，由牽頭部門(mén)報(bào)送。實(shí)行垂直管理的部門(mén)，下級(jí)部門(mén)制定的規(guī)范性文件要向上一級(jí)主管部門(mén)報(bào)送備案，同時(shí)抄送同級(jí)政府。軍隊(duì)系統(tǒng)由中央軍事委員會(huì)根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》制定具體辦法。四套系統(tǒng)，各有分工、各司其職，共同構(gòu)成黨和國(guó)家機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案審查工作體系。但在具體實(shí)務(wù)中，還有幾個(gè)問(wèn)題尚需進(jìn)一步厘清。

1.地方法院、檢察院和監(jiān)察委制定的規(guī)范性文件是否屬于備案范圍

監(jiān)督法規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋?zhuān)瑧?yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)備案。《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)的決定》也規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。不過(guò)，對(duì)地方法院、檢察院和監(jiān)察委制定的規(guī)范性文件如何報(bào)送備案沒(méi)有明確。對(duì)地方法院、檢察院制定的規(guī)范性文件是否應(yīng)向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送備案，有三種不同意見(jiàn)：一是不應(yīng)當(dāng)。理由是地方法院、檢察院不是制定司法解釋的主體。只有最高司法機(jī)關(guān)對(duì)法律適用問(wèn)題作出的解釋?zhuān)湫Я哂衅毡樾?，才屬于?guī)范性文件。如果允許地方法院、檢察院制定的文件報(bào)送備案，則等同于間接賦予其制定具有普遍性規(guī)則甚至司法解釋的權(quán)力。二是應(yīng)當(dāng)。理由是雖然地方法院、檢察院沒(méi)有制定司法解釋的權(quán)力，但其制定的文件中仍然有一部分涉及訴訟參與人的普遍性規(guī)則。如《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理盜竊刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第一條第二款規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院、人民檢察院可以根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，并考慮社會(huì)治安狀況，在前款規(guī)定的數(shù)額幅度內(nèi)，確定本地區(qū)的具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。依此規(guī)定，省級(jí)司法機(jī)關(guān)制定的相關(guān)文件就是規(guī)范性文件。若不要求其向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送備案，會(huì)脫離應(yīng)有的監(jiān)督。三是省級(jí)司法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)備案。理由是2010年12月28日最高人民法院公布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范上下級(jí)法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見(jiàn)》中規(guī)定，高級(jí)人民法院通過(guò)審理案件、制定審判業(yè)務(wù)文件、發(fā)布參考性案例等形式，對(duì)轄區(qū)內(nèi)各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)人民法院的審判業(yè)務(wù)工作進(jìn)行指導(dǎo);中級(jí)人民法院通過(guò)審理案件、總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、組織法官培訓(xùn)等形式進(jìn)行指導(dǎo)。二者相較，只有高級(jí)法院才能制定審判業(yè)務(wù)文件。檢察院系統(tǒng)也有類(lèi)似規(guī)定。

對(duì)監(jiān)察委制定的規(guī)范性文件是否報(bào)送同級(jí)人大常委會(huì)備案，也有兩種不同意見(jiàn)：一是不應(yīng)當(dāng)。理由是《監(jiān)察法》規(guī)定的人大及其常委會(huì)對(duì)同級(jí)監(jiān)察委的監(jiān)督方式僅為聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、開(kāi)展執(zhí)法檢查、詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)，沒(méi)有規(guī)定規(guī)范性文件備案審查。二是應(yīng)當(dāng)。理由是全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第五十五條規(guī)定，地方人大常委會(huì)可以參照全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法規(guī)、司法解釋備案審查辦法的規(guī)定，對(duì)依法接受本級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督的地方政府、監(jiān)察委、法院、檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)制定的有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀于2019年在向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ鲿r(shí)也指出，按照法治原則，只要規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)屬于人大監(jiān)督對(duì)象，這些機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件就都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查的范圍。

筆者認(rèn)為地方法院、檢察院和監(jiān)察委制定的規(guī)范性文件應(yīng)該向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送備案。因?yàn)榈胤椒ㄔ?、檢察院和監(jiān)察委作為國(guó)家機(jī)關(guān)，由人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督這是憲法的規(guī)定，而他們制定規(guī)范性文件已是客觀存在，無(wú)法回避。而且法院、檢察院、監(jiān)察委上下級(jí)機(jī)關(guān)并無(wú)備案審查系統(tǒng)，若不向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送備案，會(huì)讓這一部分規(guī)范性文件失去監(jiān)督。

2.黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件如何報(bào)送備案

機(jī)構(gòu)改革后部分黨的機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)深度融合，導(dǎo)致黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布文件數(shù)量顯著增加。其形式表征為：文號(hào)一般為黨的機(jī)關(guān)發(fā)文字號(hào)，少數(shù)為政府機(jī)關(guān)發(fā)文字號(hào);發(fā)文機(jī)關(guān)署名中包括黨的機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)。實(shí)務(wù)中主要有四種情形：一是中央和地方黨委與同級(jí)政府聯(lián)合發(fā)文;二是黨委工作部門(mén)與同級(jí)政府工作部門(mén)聯(lián)合發(fā)文：三是黨委工作部門(mén)和政府工作部門(mén)整合為一個(gè)機(jī)構(gòu)后，對(duì)外仍以?xún)刹块T(mén)名義發(fā)布文件，如黨委辦和政府外事辦、黨委統(tǒng)戰(zhàn)部和政府宗教事務(wù)局等;四是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其中既有黨的機(jī)關(guān)工作人員，也有政府機(jī)關(guān)工作人員，其對(duì)外發(fā)布文件。雖然有的地方，如《湖南省行政程序規(guī)定》明確，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不得制定規(guī)范性文件，但僅限于政府部門(mén)。有黨的機(jī)關(guān)工作人員參與的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)布文件較為普遍。

黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，如系黨的機(jī)關(guān)牽頭，則納入黨委系統(tǒng)報(bào)送備案;如系政府機(jī)關(guān)牽頭，則納入政府系統(tǒng)和同級(jí)人大常委會(huì)系統(tǒng)報(bào)送備案。這點(diǎn)實(shí)務(wù)中無(wú)異議，但如何區(qū)分牽頭機(jī)關(guān)，尚存在兩種不同意見(jiàn)：一是形式判斷，對(duì)外發(fā)文字號(hào)的所屬機(jī)關(guān)即為牽頭機(jī)關(guān);二是實(shí)質(zhì)判斷，若文件規(guī)范的內(nèi)容屬于黨內(nèi)事務(wù)則牽頭機(jī)關(guān)為黨的機(jī)關(guān)，若文件規(guī)范的內(nèi)容屬行政管理事務(wù)則牽頭機(jī)關(guān)為政府機(jī)關(guān)。形式判斷，一目了然，便于操作，但實(shí)務(wù)中會(huì)造成絕大部分黨政聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件作為黨的機(jī)關(guān)文件，而其中不乏行政管理事務(wù)內(nèi)容。這類(lèi)文件，依照國(guó)務(wù)院《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定，不需要作為政府信息公開(kāi)，但若作為行政執(zhí)法依據(jù)，則面臨行政行為執(zhí)法依據(jù)不合法的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)質(zhì)判斷，能將實(shí)質(zhì)內(nèi)容為行政管理事務(wù)的文件作為政府機(jī)關(guān)文件進(jìn)行管理，從而避免以此為依據(jù)的行政執(zhí)法行為的法律風(fēng)險(xiǎn)。但實(shí)質(zhì)判斷的主體和判斷標(biāo)準(zhǔn)的確定存在困難。筆者認(rèn)為，一是應(yīng)當(dāng)建立黨委、人大常委會(huì)、政府備案審查工作聯(lián)系機(jī)制，及時(shí)溝通、協(xié)商、解決是否黨政聯(lián)合發(fā)布文件以及誰(shuí)為牽頭機(jī)關(guān)的問(wèn)題;二是判斷牽頭機(jī)關(guān)以形式判斷為主，兼采實(shí)質(zhì)判斷，對(duì)內(nèi)容涉及行政管理事務(wù)的黨政聯(lián)合發(fā)布文件應(yīng)當(dāng)一并納入政府系統(tǒng)和同級(jí)人大常委會(huì)系統(tǒng)的備案審查范圍;三是人大常委會(huì)和政府備案審查機(jī)構(gòu)如發(fā)現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件存在不適當(dāng)情形的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向黨委相關(guān)備案審查工作機(jī)構(gòu)提出意見(jiàn)。

3.政府部門(mén)制定的規(guī)范性文件是否向人大常委會(huì)備案

政府部門(mén)是否屬于人大常委會(huì)的監(jiān)督對(duì)象？其制定的規(guī)范性文件是否屬于向人大常委會(huì)備案的范圍？這個(gè)問(wèn)題，在實(shí)務(wù)界認(rèn)識(shí)上有分歧。一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)憲法規(guī)定，地方人大的監(jiān)督對(duì)象就是政府、監(jiān)察委、法院、檢察院，沒(méi)有包含政府部門(mén)，所以不應(yīng)當(dāng)向人大常委會(huì)備案。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)地方組織法、監(jiān)督法的規(guī)定，政府部門(mén)正職領(lǐng)導(dǎo)由人大常委會(huì)任命，受政府委托、向人大常委會(huì)報(bào)告工作，接受詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)，實(shí)質(zhì)上也是監(jiān)督對(duì)象，所以政府部門(mén)制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)向人大常委會(huì)備案。筆者認(rèn)為，從法理上分析，政府部門(mén)的正職領(lǐng)導(dǎo)人是政府組成人員，與政府領(lǐng)導(dǎo)人一起，共同構(gòu)成政府的主體，向人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。至于政府部門(mén)正職領(lǐng)導(dǎo)由人大常委會(huì)任命，向其報(bào)告工作，甚至接受其詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)，都是代表政府接受人大監(jiān)督的方式。同時(shí)，政府部門(mén)制定的規(guī)范性文件已經(jīng)納入了政府的備案審查系統(tǒng)。所以政府部門(mén)不屬于人大常委會(huì)直接監(jiān)督對(duì)象，其制定的規(guī)范性文件不宜向人大常委會(huì)備案。但在實(shí)務(wù)中，如果人大常委會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)政府部門(mén)制定的規(guī)范性文件存在不適當(dāng)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)向相關(guān)政府備案審查機(jī)構(gòu)提出建議。

三、規(guī)范性文件審查的標(biāo)準(zhǔn)

審查標(biāo)準(zhǔn)是判斷規(guī)范性文件是否合法適當(dāng)?shù)囊罁?jù)。不同的備案審查系統(tǒng)，對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的表述不盡相同。黨委系統(tǒng)，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，審查范圍包括政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查、規(guī)范性審查等。其中合規(guī)性是指是否同黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，規(guī)范性審查是指名稱(chēng)、體例、表述是否規(guī)范。人大常委會(huì)系統(tǒng)，監(jiān)督法規(guī)定包括越權(quán)、違法和其他不適當(dāng)情形。全國(guó)人大常委會(huì)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》作了進(jìn)一步細(xì)化，并增加了違背憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神和與黨中央重大決策部署不相符或者與國(guó)家的重大改革方向不一致。政府系統(tǒng)，中央層面沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，有的地方政府通過(guò)規(guī)章進(jìn)行了明確，如《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》中規(guī)定，政府法制部門(mén)和部門(mén)法制機(jī)構(gòu)審查規(guī)范性文件，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和上位規(guī)范性文件。雖然表述各不相同，但主要內(nèi)容相重合，大體分三個(gè)方面：其一，就合法性審查而言，人大常委會(huì)系統(tǒng)審查標(biāo)準(zhǔn)的范圍最窄，包括憲法、法律、法規(guī);政府系統(tǒng)則在此基礎(chǔ)上了增加規(guī)章和上位規(guī)范性文件;黨委系統(tǒng)最寬，在前述基礎(chǔ)上還增加了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。其二，就合理性審查而言，人大常委會(huì)僅對(duì)其中明顯不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件認(rèn)定為不適當(dāng)，如超越權(quán)限設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)，沒(méi)有依據(jù)增加公民義務(wù)或者減損其權(quán)利等。與之相較，黨委系統(tǒng)和政府系統(tǒng)審查的自由裁量權(quán)更大，涉及的關(guān)聯(lián)因素更多。

制定規(guī)范性文件，同制定法律、法規(guī)、規(guī)章一樣，涉及制度的立、改、廢。如何判斷其好壞、善惡，一直是理論界爭(zhēng)論不休的話題。正如博登海默在《法理學(xué)、法律哲學(xué)與法律方法》中指出的那樣，法律是一個(gè)帶有許多大廳、房間、凹角、拐角的大廈，在同一時(shí)間里想用一盞探照燈照亮每一間房間、凹角和拐角是極其困難的，尤其是當(dāng)技術(shù)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)受到局限的情況下，照明系統(tǒng)不適當(dāng)或至少不完備時(shí)，情況就更是如此[8]。筆者認(rèn)為審查判斷規(guī)范性文件是否適當(dāng)應(yīng)當(dāng)從三個(gè)維度進(jìn)行把握：一是規(guī)范維度。即是否與已有的法律體系協(xié)調(diào)一致、成龍配套，不能抵觸上位法。至于上位法規(guī)定之間不一致，則按照相關(guān)程序解決。二是實(shí)效維度。即實(shí)施的社會(huì)效果。不同的學(xué)派對(duì)此有不同認(rèn)識(shí)，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，制度設(shè)計(jì)要有正效益，產(chǎn)生的收益要大于制定實(shí)施的成本。功利學(xué)派認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的最大幸福。還有的學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，片面強(qiáng)調(diào)制度的經(jīng)濟(jì)收益不利于整體進(jìn)步。綜合各學(xué)派意見(jiàn)，找尋最大公約數(shù)，參照帕累托最優(yōu)方案，即假定制度使固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態(tài)到另一種狀態(tài)的變化中，在沒(méi)有使任何人情況變壞的前提下，使得至少一個(gè)人變得更好。筆者認(rèn)為，一項(xiàng)制度的出臺(tái)，不一定能產(chǎn)生效益，推動(dòng)進(jìn)步，但至少不能成為阻礙社會(huì)進(jìn)步的制約因素，或者大部分人對(duì)其心存抵觸，這應(yīng)該可以成為共識(shí)。如，打擊賄賂犯罪中出臺(tái)規(guī)定，對(duì)受賄者從嚴(yán)處理，對(duì)行賄者只要配合調(diào)查就網(wǎng)開(kāi)一面，制定實(shí)施的結(jié)果就是行賄者因?yàn)榉缸锍杀镜?，更加積極地圍獵公職人員，受賄者面對(duì)重重誘惑心存僥幸，致使賄賂犯罪高發(fā)。又如，部分地區(qū)因?yàn)榇髿馕廴痉乐蔚男枰?，要求全域全時(shí)段禁止焚燒秸稈，違者追責(zé)，其結(jié)果是顯著增加了基層治理的成本和社會(huì)的不和諧。三是道德維度。道德同法律的關(guān)系，不同的學(xué)派有不同的認(rèn)識(shí)。自然法學(xué)派認(rèn)為，不道德的法是惡法，惡法非法;分析法學(xué)派認(rèn)為，法和道德分屬不同的范疇，惡法亦法，如凱爾森把法律視作一種封閉的東西，就好像法律是一個(gè)封閉且密封的容器一般[9]。盡管對(duì)哪些制度是合符道德的存在分歧，但一般對(duì)哪些制度是不道德的往往能在一定的時(shí)空條件下達(dá)成一致。恰如哈特的“最低限度的自然法”。比如，人們對(duì)于什么是道德的婚姻，可能一千個(gè)人有一千種答案，但婚外性行為是不道德的，則幾乎無(wú)異議。因此我們完全可以認(rèn)為，不道德的規(guī)范性文件肯定是不適當(dāng)?shù)?。三個(gè)維度之間，優(yōu)先適用規(guī)范維度，其次適用實(shí)效維度，再次適用道德維度。

四、撤銷(xiāo)規(guī)范性文件決定的溯及力

溯及力的概念有狹義和廣義兩種。狹義的溯及力指法適用于其生效前的事實(shí);廣義的溯及力是指法適用于生效前發(fā)生的事實(shí)，或者不僅適用于過(guò)去的事實(shí)，而且適用于未來(lái)的事實(shí)[10]。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院將溯及力區(qū)分為“真溯及力”和“假溯及力”?！罢嫠菁傲Α毕抻诜ㄒ曰貜?fù)性的方式“對(duì)已經(jīng)結(jié)束的過(guò)去事實(shí)事后作了不同的規(guī)定”的情況?！凹偎菁傲Α笔侵阜ā皩?duì)沒(méi)有結(jié)束的事實(shí)和法律關(guān)系面向未來(lái)適用，并且對(duì)關(guān)系人的法律地位造成了事后的總體不利影響”。

規(guī)范性文件作為“軟法”，其溯及力問(wèn)題當(dāng)然與法一樣。規(guī)范性文件因?yàn)椴贿m當(dāng)而被撤銷(xiāo)后，以其作為執(zhí)法依據(jù)的具體行政行為如何處理？傳統(tǒng)法學(xué)理論一般堅(jiān)持不溯及既往原則。如法國(guó)民法典就規(guī)定“法律只對(duì)其后作出規(guī)定，沒(méi)有追溯力”。但隨著社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)為傳統(tǒng)理論偏重保守主義，阻礙進(jìn)步或者至少阻礙立法者新希望的發(fā)展。隨后，人們?cè)岢鲞^(guò)各種解決方法，其中魯彼埃理論在學(xué)理上獲得普遍承認(rèn)。魯彼埃理論區(qū)分兩種情形：一方面是新法律的即行效力，作為原則;另一方面是新法律的追溯力，以及舊法律的延續(xù)，作為例外[11]。這樣，就必然產(chǎn)生兩個(gè)選擇：一是在新法的追溯力和即行效力之間進(jìn)行選擇;二是在新法的即行效力和舊法的延續(xù)之間選擇。由此產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題：一是法的狹義溯及力，相當(dāng)于德國(guó)法上的“真溯及力”問(wèn)題;二是舊法的效力延續(xù)，相當(dāng)于德國(guó)法中的“假溯及力”問(wèn)題。

規(guī)范性文件是否具有溯及力同法一樣，往往取決于形式法治與實(shí)質(zhì)法治、法的可預(yù)測(cè)性和正當(dāng)性之間的平衡和協(xié)調(diào)。一般而言，法應(yīng)當(dāng)具有普遍性和可預(yù)測(cè)性，人們依法而為，并為自己的行為承擔(dān)法律責(zé)任。一方面，如果溯及既往，就是以今天的規(guī)范要求昨天的行為，可能使一部分人因?yàn)檫`反了一個(gè)事后才創(chuàng)建出的新規(guī)范所設(shè)定的義務(wù)而遭受懲罰;另一方面，如果絕對(duì)不溯及既往，可能出現(xiàn)同類(lèi)事項(xiàng)不同處理，從而因形式公正導(dǎo)致實(shí)質(zhì)的不公正。所以在堅(jiān)持不溯及既往的原則前提之下，應(yīng)當(dāng)處理好幾種例外情形：一是只有更有利于保護(hù)公民、法人和其他組織利益時(shí)，才能溯及既往。這方面有些部門(mén)法作了相關(guān)規(guī)定。如刑法規(guī)定了從舊兼從輕的原則，一般適用舊法，但新法不認(rèn)為是犯罪或者處刑較輕的，適用新法。二是設(shè)定負(fù)擔(dān)行政的規(guī)范性文件，因違法而被撤銷(xiāo)的，其撤銷(xiāo)決定應(yīng)當(dāng)溯及既往。如某地出臺(tái)規(guī)定，公開(kāi)招錄教師需在規(guī)定時(shí)間內(nèi)本著自愿的原則，交納2萬(wàn)元至7萬(wàn)元不等的師資培訓(xùn)費(fèi)。如果該文件被撤銷(xiāo)，撤銷(xiāo)決定不溯及既往，之前已經(jīng)交納的師資培訓(xùn)費(fèi)不予退還，顯然不公平，而且會(huì)助長(zhǎng)行政專(zhuān)斷。三是對(duì)沒(méi)有結(jié)束的事實(shí)和法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的規(guī)范性文件，一旦撤銷(xiāo)，其撤銷(xiāo)決定的溯及力，同時(shí)也是原有規(guī)范性文件的延續(xù)力，應(yīng)審慎處理。如果是負(fù)擔(dān)行為，自然無(wú)延續(xù)效力;如果是授益行為，則應(yīng)當(dāng)平衡信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)和公共利益。比如，某地在招商引資過(guò)程中出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策文件，包括稅費(fèi)減免、土地零地價(jià)等內(nèi)容，施行一段時(shí)間后，因?yàn)檫`法被撤銷(xiāo)。但已有部分企業(yè)入駐，這些優(yōu)惠政策如果不兌現(xiàn)，勢(shì)必?fù)p害公民、法人和其他組織的信賴(lài)?yán)妫灿绊懻墓帕?如果兌現(xiàn)，又會(huì)損害法制的統(tǒng)一，甚至?xí)L(zhǎng)地方政府基于地方利益偏好搞“上有政策、下有對(duì)策”。處理的辦法，筆者認(rèn)為，如果涉及公共利益，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公共利益優(yōu)先原則，適當(dāng)兼顧保護(hù)信賴(lài)?yán)?。具體而言，如果規(guī)范性文件制定時(shí)即違法，則該規(guī)范性文件自始無(wú)效;如果嗣后違法，則在比較公共利益和信賴(lài)?yán)婧笞鞒鲞x擇，若選擇不再延續(xù)原有規(guī)范性文件的效力，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。

此外，法院在審理行政案件時(shí)，可能附帶審查作為行政行為依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方政府及其部門(mén)發(fā)布的規(guī)范性文件。法院審查與人大常委會(huì)審查、政府審查之間的關(guān)系及相互溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制尚無(wú)具體的制度規(guī)定。一般而言，基于法院和行政機(jī)關(guān)各自職能職責(zé)的差異，法院對(duì)規(guī)范性文件的審查僅限于合法性審查，除非它明顯不當(dāng)，其審查標(biāo)準(zhǔn)與人大常委會(huì)審查標(biāo)準(zhǔn)大體相當(dāng)。具體實(shí)務(wù)中，如法院發(fā)現(xiàn)作為行政執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性文件存在不適當(dāng)情形的，可以向人大常委會(huì)和政府的相關(guān)備案審查機(jī)構(gòu)發(fā)出司法建議，相關(guān)備案審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)研究處理，并反饋處理結(jié)果。

注釋?zhuān)?/p>

[1][2][3][4]曹海晶著：《中國(guó)立法制度比較》，商務(wù)印書(shū)館，第428、426～427、439～440、431頁(yè)。

[5][6]楊景宇、胡康生、喬曉陽(yáng)編：《監(jiān)督法輔導(dǎo)讀本》，中國(guó)民主法制出版社，第146頁(yè)。

[7]《〈中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社，第253頁(yè)。

[8][9]【美】博登海默著：《法理學(xué)、法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社，第217頁(yè)。

[10]【德】漢斯·丁·沃爾夫、【德】奧托·巴霍夫、【德】羅爾夫·施托貝爾著：《行政法（第一卷）》，高家偉譯，商務(wù)印書(shū)館，第287頁(yè)。

[11]【法】雅克·蓋斯坦、吉勒·古博著：《法國(guó)民法總論》，陳鵬、張麗娟、石佳友等譯，法律出版社，第312～314頁(yè)。

（作者系常德市人大常委會(huì)委員、法制委主任委員、常委會(huì)法工委主任）