現(xiàn)代醫(yī)院管理制度視角下的公立醫(yī)院章程研究

李喜琴

(國(guó)家衛(wèi)生健康委干部培訓(xùn)中心，北京)

0 引言

醫(yī)院章程是現(xiàn)代醫(yī)院管理制度建設(shè)的重要內(nèi)容，也是保障醫(yī)院健康發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，對(duì)醫(yī)院履行公益性職能、實(shí)施管理、依法行使經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)具有重要意義。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》[1]提出各級(jí)各類醫(yī)院必須制定醫(yī)院章程?！蛾P(guān)于開展制定醫(yī)院章程試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，各地要積極探索，加快形成具有自身特色的、引領(lǐng)醫(yī)院改革發(fā)展的醫(yī)院章程。到2020年，全國(guó)所有醫(yī)院全部完成章程制定工作?！吨腥A人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》為制定醫(yī)院章程提供了法律依據(jù)。目前，在宣傳推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，各地統(tǒng)籌安排，醫(yī)院章程的制定工作全面鋪開。準(zhǔn)確把握醫(yī)院章程的內(nèi)涵、意義、原則，深入研究制定醫(yī)院章程應(yīng)解決的關(guān)鍵問(wèn)題，對(duì)推進(jìn)醫(yī)院章程制定工作，加快現(xiàn)代醫(yī)院管理制度落實(shí)具有重要作用。

1 準(zhǔn)確把握醫(yī)院章程內(nèi)涵、意義

1.1 醫(yī)院章程內(nèi)涵

章程是法人組織根據(jù)國(guó)家法律賦予的權(quán)利而制定的、規(guī)范內(nèi)部活動(dòng)的制度規(guī)范。目前，我國(guó)對(duì)醫(yī)院章程尚無(wú)明確定義，根據(jù)我國(guó)醫(yī)改政策精神，結(jié)合現(xiàn)代醫(yī)院管理制度建設(shè)要求認(rèn)為，醫(yī)院章程是醫(yī)院依法獨(dú)立經(jīng)營(yíng)管理、履行公益性職責(zé)的行為準(zhǔn)則和制度規(guī)范。醫(yī)院章程作為舉辦者之間就醫(yī)院設(shè)立的基本問(wèn)題的規(guī)范，具體來(lái)說(shuō)，包含三個(gè)層面的意思，首先，醫(yī)院章程是對(duì)醫(yī)院的綱領(lǐng)性層面的制度安排，是醫(yī)院申請(qǐng)注冊(cè)為組織的必要文件之一。其次，醫(yī)院章程是明確醫(yī)院與政府、社會(huì)等相關(guān)利益方之間權(quán)責(zé)關(guān)系的規(guī)范性文件，對(duì)醫(yī)院、出資人及相關(guān)利益方具有約束力，它是實(shí)現(xiàn)政府外部治理與醫(yī)院內(nèi)部管理的重要銜接，是處理好外部治理和醫(yī)院內(nèi)部管理關(guān)系的關(guān)鍵。政府以章程為依據(jù)對(duì)醫(yī)院進(jìn)行管理。此外，醫(yī)院章程是醫(yī)院內(nèi)部管理的規(guī)范性文件，是醫(yī)院運(yùn)營(yíng)管理的根本遵循，醫(yī)院全體成員都必須自愿遵守章程的規(guī)定。醫(yī)院章程相當(dāng)于醫(yī)院的“基本法”，是醫(yī)院完善內(nèi)部管理體制機(jī)制及相關(guān)制度規(guī)范的基礎(chǔ)和遵循，在醫(yī)院整體發(fā)展中起著統(tǒng)領(lǐng)全局的作用。

1.2 醫(yī)院章程的重要意義

在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，醫(yī)院管理中還存在一些問(wèn)題，有些醫(yī)院功能定位不清，偏離發(fā)展方向，背離公益性目標(biāo)；由于政事不分、管理辦不分，醫(yī)院經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)無(wú)法保障；醫(yī)院經(jīng)營(yíng)管理動(dòng)力不足，管理效率低下。當(dāng)前公立醫(yī)院改革取得了一定成效，醫(yī)院章程從醫(yī)院層面將醫(yī)院改革的成果進(jìn)行固定和規(guī)范下來(lái)。一方面，醫(yī)院章程作為組織的基本規(guī)范，是醫(yī)院的自治法規(guī)，另一方面，也是國(guó)家和政府管理醫(yī)院的重要依據(jù)。醫(yī)院章程對(duì)醫(yī)院維護(hù)公益性、規(guī)范管理、依法行使經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)具有重要意義。

1.2.1 有利于醫(yī)院履行公益性職責(zé)，服務(wù)于人民健康。 我國(guó)公立醫(yī)院是由政府出資舉辦的，目的是維護(hù)人民健康，為人民提供優(yōu)質(zhì)的、公平可及的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。當(dāng)前由于處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公立醫(yī)院存在著逐利的傾向，一定程度上偏離公益性目標(biāo)，違背了醫(yī)改的初心。醫(yī)院章程通過(guò)明確醫(yī)院的宗旨、功能定位、發(fā)展方向、價(jià)值理念等，保證醫(yī)院的正確發(fā)展方向，保障各級(jí)各類醫(yī)院在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系中發(fā)揮職能，履行公益性職責(zé)，增進(jìn)人民健康福祉。

1.2.2 有利于保障醫(yī)院依法行使經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)。 醫(yī)院作為一個(gè)法人組織，需要在組織內(nèi)部建立和完善相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，以確保組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，履行作為法人組織的責(zé)任和義務(wù)。我國(guó)公立醫(yī)院仍未真正實(shí)現(xiàn)管辦分開、政事分開，所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的界定不明確，政府在履行舉辦監(jiān)督職能上存在缺位、越位的問(wèn)題，干預(yù)過(guò)多，公立醫(yī)院經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)無(wú)法保證。醫(yī)院章程通過(guò)明確政府、醫(yī)院、社會(huì)及相關(guān)利益方的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系，實(shí)現(xiàn)醫(yī)院所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等相互分離、相互制衡，保障醫(yī)院依法經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)，使醫(yī)院形成自我約束和發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。醫(yī)院章程為醫(yī)院法人治理在制度層面提供了保障，而法人治理則有效保障醫(yī)院章程的貫徹實(shí)施。法人治理能夠不斷提升醫(yī)院管理能力，提高組織績(jī)效，提升服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)維護(hù)人民健康的目標(biāo)。

1.2.3 有利于醫(yī)院管理有章可循，實(shí)現(xiàn)依法治院。醫(yī)院章程是建立現(xiàn)代管理制度的關(guān)鍵一環(huán)，也是醫(yī)院實(shí)行法制化管理的重要保障。醫(yī)院章程作為醫(yī)院的“基本法”，對(duì)醫(yī)院的辦院宗旨、發(fā)展目標(biāo)、醫(yī)院內(nèi)部管理體制機(jī)制的等進(jìn)行全面規(guī)范，以理性和法制為基礎(chǔ)，厘清關(guān)系，明確權(quán)責(zé)，構(gòu)建有效的自主管理規(guī)則程序以及完善的議事規(guī)則和辦事程序，為依法依章治院，實(shí)現(xiàn)醫(yī)院科學(xué)化、規(guī)范化管理，確保醫(yī)院的可持續(xù)發(fā)展和改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了保障。

2 制定醫(yī)院章程需要把握的原則

相比于國(guó)外醫(yī)療體制發(fā)達(dá)的國(guó)家，在醫(yī)院章程制定和實(shí)施上我國(guó)起步較晚，對(duì)醫(yī)院章程的研究和管理實(shí)踐都缺乏經(jīng)驗(yàn)。目前，按照要求醫(yī)院章程制定工作正在全面開展，先期試點(diǎn)的單位積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為制定醫(yī)院章程提供了參考。當(dāng)前還需要結(jié)合醫(yī)療衛(wèi)生體制改革要求，不斷的探索與實(shí)踐，依據(jù)相關(guān)原則，制定權(quán)威、有效的醫(yī)院章程。

2.1 堅(jiān)持共性基礎(chǔ)上體現(xiàn)個(gè)性

醫(yī)院章程是共性和個(gè)性的統(tǒng)一，其共性是指醫(yī)院章程應(yīng)該記載的必備事項(xiàng)，而個(gè)性則是指各個(gè)醫(yī)院自身獨(dú)有的文化、價(jià)值理念在醫(yī)院管理中的凝煉和體現(xiàn)。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)外醫(yī)院章程比較成熟，在內(nèi)容架構(gòu)安排上，章程中一部分條款具備強(qiáng)制性，醫(yī)院制定章程必須依據(jù)框架制定，但同時(shí)在具體內(nèi)容上，各醫(yī)院可制定反映本院個(gè)性特色、體現(xiàn)本院核心價(jià)值的特殊條款，建立具有活力與權(quán)威性的制度規(guī)范。國(guó)外制定醫(yī)院章程的經(jīng)驗(yàn)為我們提供了參考。我們制定醫(yī)院章程必須立足于國(guó)情、院情，首先必須明確公益性辦院宗旨，將醫(yī)院性質(zhì)、發(fā)展方向、管理體制機(jī)制等進(jìn)行規(guī)定并相對(duì)固定下來(lái)。同時(shí)，根據(jù)改革發(fā)展的需要，對(duì)涉及運(yùn)行管理、人力資源管理、 醫(yī)療、教學(xué)和科研管理等相關(guān)規(guī)章進(jìn)行調(diào)整，制定富有自身特色、體現(xiàn)醫(yī)院精神、靈魂和傳統(tǒng)的章程，切實(shí)解決醫(yī)院所面臨的實(shí)際問(wèn)題。

2.2 堅(jiān)持合法性與合理性的統(tǒng)一

“合法性是醫(yī)院章程具有法律效力的前提，也是醫(yī)院章程被認(rèn)可的基礎(chǔ)。”按照法律優(yōu)先的原則，醫(yī)院章程的內(nèi)容、制定程序都必須符合國(guó)家的法律法規(guī)，不得與國(guó)家法律法規(guī)相違背。制定醫(yī)院章程必須依據(jù)《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》以及《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)，按照法定的程序進(jìn)行起草修訂，最終獲得主管部門、醫(yī)院和社會(huì)的接受與認(rèn)可。此外，在合理性方面，公立醫(yī)院作為我國(guó)醫(yī)療服務(wù)的主體，維護(hù)人民健康是其根本職責(zé)，醫(yī)院章程要正確反映醫(yī)院的公益性本質(zhì)。此外，從內(nèi)容上，應(yīng)表述準(zhǔn)確、規(guī)范，體系上要結(jié)構(gòu)完整、邏輯嚴(yán)密。總之，只有合法性和合理性相統(tǒng)一，才能確保醫(yī)院章程的“法律效力和權(quán)威性，確保醫(yī)院章程得到公眾的認(rèn)可，得到各相關(guān)權(quán)力主體的自覺(jué)遵守和執(zhí)行[2]?！?/p>

2.3 堅(jiān)持穩(wěn)定性基礎(chǔ)上保持變化性

醫(yī)院章程是醫(yī)院的根本大法，也是醫(yī)院全體成員共同意志的體現(xiàn)，是醫(yī)院各項(xiàng)工作的根本遵循，從這個(gè)意義上講，醫(yī)院章程應(yīng)該在一定時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定，才能發(fā)揮其應(yīng)有的效力，維持醫(yī)院組織的正常運(yùn)行。在堅(jiān)持醫(yī)院章程穩(wěn)定性的前提和基礎(chǔ)上，還需要根據(jù)實(shí)際情況對(duì)己經(jīng)不適應(yīng)醫(yī)院發(fā)展制度和規(guī)范進(jìn)行修改、完善，以確保醫(yī)院章程應(yīng)有的效力和持久的生命力，使醫(yī)院章程更好的服從、服務(wù)于醫(yī)院的辦院需要。當(dāng)前，隨著我國(guó)的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革不斷深化，相關(guān)制度和政策體系也處于不斷完善之中。醫(yī)院章程應(yīng)當(dāng)順應(yīng)醫(yī)改的趨勢(shì)和要求，適時(shí)做出調(diào)整和修訂，以確保其保持正確性和可持續(xù)性，保證其不偏離醫(yī)改大方向。

3 制定醫(yī)院章程相關(guān)問(wèn)題的思考和建議

醫(yī)院章程作為醫(yī)院的“基本法”，在醫(yī)院治理中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)全局的作用。在推進(jìn)醫(yī)院章程的制定和運(yùn)用上，我們應(yīng)著重解決以下關(guān)鍵問(wèn)題：保障醫(yī)院章程的法律地位和效力、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)問(wèn)題、建立監(jiān)督執(zhí)行的長(zhǎng)效機(jī)制問(wèn)題等。

3.1 為醫(yī)院章程制定提供法律依據(jù)，保障其法律地位與法律效力

“章程體現(xiàn)相關(guān)法律的制度內(nèi)容和基本原則，需要有上位法這種一般性的法律規(guī)范確立一般原則”[3]。各個(gè)組織通過(guò)制定章程細(xì)化上位法的原則或規(guī)則，作為組織的特殊規(guī)范。醫(yī)院章程的制定須有相關(guān)的“上位法”作為其法律依據(jù)，將醫(yī)院章程上升至法律層面?！吨腥A人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》作為我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的基本法，為制定醫(yī)院章程提供了法律依據(jù)。我國(guó)目前現(xiàn)有的《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等法律和條例，都是制定醫(yī)院章程必須要遵循的法律依據(jù)。下一步應(yīng)以《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》》為統(tǒng)領(lǐng)，加快衛(wèi)生健康領(lǐng)域相關(guān)具體法律和實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，進(jìn)一步制定和完善公立醫(yī)院治理的相關(guān)法律法規(guī)，比如，制定《醫(yī)院章程制定暫行條例》等，為醫(yī)院章程的制定和實(shí)施提供法律依據(jù)和保障，確保醫(yī)院章程的權(quán)威性和法律效力。

3.2 明確黨委對(duì)醫(yī)院的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是加強(qiáng)黨對(duì)公立領(lǐng)導(dǎo)的制度安排。醫(yī)院章程必須對(duì)落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制這一關(guān)鍵問(wèn)題給予明確回答。章程要突出黨委對(duì)醫(yī)院的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，明確黨委和院長(zhǎng)的職責(zé)權(quán)限，進(jìn)一步細(xì)化決策范圍，明確相關(guān)會(huì)議制度、議事規(guī)則和決策程序等。醫(yī)院黨委發(fā)揮把方向、管大局、作決策、促改革、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，對(duì)醫(yī)院工作進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)。黨委實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工相結(jié)合，實(shí)行民主基礎(chǔ)上的集中，保證醫(yī)院各項(xiàng)決策與黨的路線方針政策保持一致。醫(yī)院院長(zhǎng)負(fù)責(zé)對(duì)醫(yī)院內(nèi)部行政事務(wù)進(jìn)行管理，接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行黨委的決定。章程要“明確黨組織的設(shè)置形式、地位作用、職責(zé)權(quán)限和黨務(wù)工作機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容要求”[4]；明確黨委研究討論醫(yī)院重大問(wèn)題的機(jī)制，將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入醫(yī)院治理的各個(gè)環(huán)節(jié)。

3.3 建立醫(yī)院章程監(jiān)督執(zhí)行長(zhǎng)效機(jī)制，保障醫(yī)院治理的科學(xué)化、規(guī)范化

為確保醫(yī)院章程的科學(xué)制定及有效執(zhí)行，防止流于形式，必須建立醫(yī)院章程監(jiān)督執(zhí)行的長(zhǎng)效機(jī)制。一是嚴(yán)格規(guī)范醫(yī)院章程的制定修訂程序。“醫(yī)院章程的權(quán)威性和公信力一方面來(lái)自于政府部門的認(rèn)可，另一方面來(lái)自于員工的認(rèn)可[5]?！敝贫?、修訂醫(yī)院章程要充分調(diào)動(dòng)全體成員積極參與，嚴(yán)格按照法定的程序，賦予章程權(quán)威，維持醫(yī)院章程的效力；二是建立健全監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。醫(yī)院按相關(guān)要求向社會(huì)公開章程，接受政府部門、社會(huì)力量及醫(yī)院職工、患者等的監(jiān)管監(jiān)督，建立合理、有效的內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制，共同捍衛(wèi)章程的效力與權(quán)威。章程制定中要有專門章節(jié)明確違反章程的相關(guān)處罰和責(zé)任，建立考核與獎(jiǎng)懲機(jī)制，將醫(yī)院章程的執(zhí)行情況作為對(duì)醫(yī)院績(jī)效考核的重要指標(biāo)內(nèi)容。以醫(yī)院章程為遵循，在完善相關(guān)制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，保障政府、醫(yī)院及相關(guān)利益方有效履行各自的權(quán)責(zé)，既要保障醫(yī)院的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)，又要防止被濫用。