外空安全面臨的新挑戰(zhàn)及其國際法律規(guī)制

李壽平

最初的人類外空活動主要是基于美蘇兩國的軍事競爭而產(chǎn)生的，那時的外空安全主要是指與國防相關的外空軍事安全。隨著人類外空活動的發(fā)展，外空安全的范疇變得越來越廣。國際社會對于外空安全的理解各異，比較典型的觀點認為，外空安全是一種能力，即國家安全、可持續(xù)地進入外空和利用外空，免受來自外空威脅的能力(1)Lawson Robert, Space Security Index, Astropolitics: International Journal of Space Polit Policy, 2004,2, pp.177.。美國學者詹姆斯·莫爾茲(James C. Molz)就將外空安全界定為“在不受外部干擾、損傷或破壞的條件下，在地球大氣層以外防止或操作外空物體的狀態(tài)，以及確保實現(xiàn)這種狀態(tài)的能力”(2)James C. Molz, The Policies of Space Security: Strategic Restraint and the Pursuit of National Interests，California: Stanford University Press, 2008, p.11.，即確保外空活動和空間資產(chǎn)不受干擾、損害的能力。

也有學者將外空安全界定為所有人能安全地、可持續(xù)地利用外空的環(huán)境(3)Jessica West, Space Security 2009, Ontario: Pandora Press, 2009, p.5.。此類觀點實際上將外空安全理解為一種狀態(tài)，即所有人能自由、安全利用外空的狀態(tài)，具體包括外空環(huán)境的獨特性不受損害、來自地球的空間資產(chǎn)是安全的、免受空基威脅等。此類觀點還建立了九個指標體系來評估外空安全：外空環(huán)境、空間勢態(tài)感知、外空安全法律政策和理論、民用航天計劃和全球共享事業(yè)、商業(yè)航天、地面軍事活動的空間支持、空間系統(tǒng)保護、反空間系統(tǒng)和空基打擊武器(4)Ruwantissa Abeyratne, Space Security Law,Berlin Heidelberg:Springer-Verlag Press,2011, p.15.。

兩種觀點從不同的角度闡述了外空安全的內(nèi)容和實質(zhì),但兩者都是從國家或外空活動主體的角度來界定外空安全。實際上，外空安全不僅是單個國家或集團的安全，也是國際社會共同的安全，即國際社會有能力確保外空環(huán)境的獨特性不受改變、外空活動不受干擾、空間資產(chǎn)不受損害的情形。

本文主體分為四個部分，第一部分分析21世紀外空安全面臨的新挑戰(zhàn)。本部分認為當前外空安全的主要威脅來自人類軍事化利用外空的活動、空間碎片以及低軌小衛(wèi)星星座建設。第二部分梳理現(xiàn)行有關外空安全的國際法律規(guī)制，分析現(xiàn)行有關外空安全的國際法律規(guī)制在維護外空安全方面存在的問題。第三部分闡述國際社會完善和推進外空安全國際立法的努力及其進展。本部分將闡述聯(lián)合國框架下“外空活動長期可持續(xù)性”和“透明度與建立信任措施”等有關外空安全國際合作機制的新進展，以及日內(nèi)瓦裁軍談判會議下“防止外空軍備競賽”和歐盟發(fā)起的“外空活動國際行為準則”的新進展。第四部分研究外空安全國際法律規(guī)制的完善路徑。本部分將就構建空間碎片減緩及主動移除、空間數(shù)據(jù)共享、遏制低軌小衛(wèi)星星座搶占頻率和軌位資源、防止外空軍備競賽和外空武器化的國際法律規(guī)制，提出建議。

一、21世紀外空安全面臨的新挑戰(zhàn)

隨著人類外空技術的發(fā)展，人類外空活動方式越來越豐富，外空活動的范圍越來越廣。因此，威脅外空安全的因素也越來越多。從半個多世紀人類外空活動實踐來看，外空安全的傳統(tǒng)威脅主要是外空軍事化利用活動。進入21世紀以來，人類外空安全面臨的主要威脅，還包括來自日益劇增的空間碎片和低軌小衛(wèi)星星座建設。

第一，外空軍事化和外空武器化是外空安全最傳統(tǒng)的威脅，也是最直接、最致命的威脅。國外有學者常常將外空軍事化和外空武器化分割開來，認為外空軍事化是指利用外空資源支持和增強傳統(tǒng)軍事力量的作戰(zhàn)效能，或為軍事目的使用外空資源(5)Matthew Mowthorpe, The Militarization and Weaponization of Space, New York: Lexington Books, 2004. p.1。外空武器化是指在外空發(fā)展和部署武器，或以外空為目標在地面發(fā)展和部署武器(6)Matthew Mowthorpe, The Militarization and Weaponization of Space, New York: Lexington Books, 2004. p.1。實際上，外空軍事化利用和外空武器化是相互關聯(lián)的。一方面，外空武器化本身屬于外空軍事利用的范疇。另一方面，外空軍事化利用的加劇，必然向外空武器化方向發(fā)展。因此，將外空軍事化利用界定為以軍事為目的或具有軍事服務性質(zhì)的各種利用或穿越外空或直接在外空發(fā)展和部署外空武器的活動(7)李壽平：《外空軍事化趨勢及其法律規(guī)制》，《法商研究》2007年第3期。，是比較恰當?shù)摹?/p>

從外空實踐來看，外空技術被首先應用于軍事領域，蘇聯(lián)和美國分別在1957年和1958年發(fā)射的第一顆衛(wèi)星就是軍事性質(zhì)的衛(wèi)星(8)蘇聯(lián)于1957年10月4日發(fā)射了第一顆人造地球衛(wèi)星“斯巴達尼克1號(Sputnik I)”，美國于1958年1月31日發(fā)射了第一顆衛(wèi)星“探索者1號(Explorer I)”。參見賀其治、黃惠康：《外層空間法》，青島：青島出版社，2000年，第4頁。。如今，沒有外空技術支持的戰(zhàn)爭戰(zhàn)事是無法想象的(9)Hobe, Schmidt-Tedd, Schrogl, Cologne Commentary on Space Law(Vol.1), Carl Heymanns Verlag, 2009, pp.71.，因此可以說，外空軍事化利用早已成為現(xiàn)實。隨著外空技術的發(fā)展，諸多空間國家一方面通過衛(wèi)星來支持和增強地基武器系統(tǒng)和陸?？哲姷淖鲬?zhàn)效能，另一方面發(fā)展地基或空基武器來損害對方空間資產(chǎn)或外空活動，如通過電子或微波干擾、激光致盲或使其“暈?！钡确绞焦粜l(wèi)星，甚至部署“太空雷”，靜待衛(wèi)星沿軌道運行過來而直接損害(10)宋有法：《太空雷—軍用衛(wèi)星的“殺手”》，《科學世界》1997年第10期。。外空武器化正成為部分航天科技發(fā)達國家外空軍事化戰(zhàn)略的重要組成部分。

隨著外空武器化的發(fā)展，外空將可能成為人類另一個戰(zhàn)場。在外空武器化發(fā)展過程中，人類外空活動安全、空間資產(chǎn)安全、外空環(huán)境安全都將面臨外空軍事活動的嚴重威脅。

第二，空間碎片是外空活動與空間資產(chǎn)安全最主要的威脅?？臻g碎片主要是指在地球軌道上或再入大氣層的已經(jīng)失效的一切人造物體(11)聯(lián)合國文件A/62/20：《和平利用外層空間委員會的報告》(附件《和平利用外層空間委員會空間碎片減緩指南》)，http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_62_20C.pdf，訪問日期：2020年3月4日。。當前，10毫米以上的在軌空間碎片達23000個(12)Jessica West, Space Security Index 2019, Ontario: Pandora Press, 2019, p.2.，更小一點的空間碎片達幾百萬個?？臻g碎片在軌道上高速度飛行，速度大約每秒鐘7.8公里，其撞擊的動能與時速120公里的汽車撞擊的動能相當(13)龔自正等：《空間碎片環(huán)境現(xiàn)狀與主動移除技術》，《航天器環(huán)境工程》2014年第2期。。

空間碎片對外空安全的威脅主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是空間碎片碰撞衛(wèi)星和宇航員的威脅。在外空活動中，空間碎片常被稱為“衛(wèi)星、宇宙飛船、航天飛機殺手”?？臻g碎片數(shù)量越多，碰撞風險的可能性就越大。二是空間碎片對外空環(huán)境產(chǎn)生的威脅?？臻g碎片造成的外空環(huán)境威脅主要是指，近地軌道或靜止軌道存在大量空間碎片，導致近地軌道或靜止軌道的構成發(fā)生變化，從而影響了近地軌道或靜止軌道正常利用的現(xiàn)象(14)李壽平：《21世紀空間活動新發(fā)展及其法律規(guī)制》，北京：法律出版社，2016年，第170頁。。這主要是由于空間碎片相互碰撞是一個無限增殖的過程，每次碰撞可能產(chǎn)生更多的碎片，從而造成近地軌道某一區(qū)域由于空間碎片過于密集而不可用。當然也包括帶有放射性的空間碎片直接對外空環(huán)境的威脅。

第三，低軌小衛(wèi)星星座建設是外空安全的最新威脅。由于低軌小衛(wèi)星具有成本低、發(fā)射與部署靈活等特點，在衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)、空間通信、導航增強等方面具有廣闊應用前景(15)林來興：《小衛(wèi)星發(fā)展對空間技術和應用產(chǎn)生深刻影響》，《國際太空》2019年第3期。。近年來，除美、英、韓等國政府計劃大量發(fā)射小衛(wèi)星之外，美國外空探索技術公司(Space-X)、一網(wǎng)公司(Oneweb)和韓國三星集團等商業(yè)公司，也制定了大規(guī)模建設小衛(wèi)星星座的計劃。2019年5月23日，Space-X公司利用“獵鷹9號”成功實現(xiàn)一箭發(fā)射60顆小衛(wèi)星，該公司計劃在2035年之前完成將近42000顆小衛(wèi)星的部署(16)張夢然：《SpaceX再申報20份部署計劃 42000顆衛(wèi)星排隊上天》，https://3w.huanqiu.com/a/564394/9CaKrnKniZD?agt=8，訪問日期：2020年3月4日。。美國Oneweb公司也計劃建設包括1980顆小衛(wèi)星的星座，致力于建設全球最大通信衛(wèi)星系統(tǒng)(17)熊強：《一網(wǎng)公司的技術架構和低軌星座分析》，http://www.360doc.com/content/20/0229/22/37844335_895798238.shtml，訪問日期：2020年3月1日。。此外，中國啟動了“虹云”“鴻雁”低軌星座建設，俄羅斯也啟動了“球體”(Sfera)全球衛(wèi)星星座計劃，計劃部署640顆小衛(wèi)星(18)唐亮、劉鴻鵬、何慧東：《全球小衛(wèi)星現(xiàn)狀及發(fā)展》，《國際太空》2019年第6期。。目前，全球計劃發(fā)射的低軌小衛(wèi)星已經(jīng)超過60000顆，大約是當前全球在軌衛(wèi)星的30倍(19)截至2018年12月，全球在軌功能性衛(wèi)星已經(jīng)超過2000顆，達到2063顆。參見熊強：《全球在軌衛(wèi)星報告(2019年)》，https://new.qq.com/omn/20190520/20190520A0QX23.html，訪問日期：2020年3月3日。。

可以預見，如此大規(guī)模部署小衛(wèi)星星座將使近地軌道衛(wèi)星容量過限，人類外空活動將面臨嚴重威脅。一方面，如此密布的小衛(wèi)星星座將使衛(wèi)星碰撞概率呈幾何級增長。另一方面，由于微小衛(wèi)星具有壽命周期短、性能脆弱等特點，加上星座部署將產(chǎn)生大量的空間碎片，將直接威脅外空活動安全和空間資產(chǎn)安全。

因此，要實現(xiàn)外空安全，不僅要采取措施防止外空軍備競賽和外空武器化發(fā)展，加強空間碎片減緩和主動移除，還要規(guī)范和限制小衛(wèi)星星座建設的過度發(fā)展。

二、有關外空安全的現(xiàn)行國際法律規(guī)制

根據(jù)《外空條約》第3條的規(guī)定，包括《聯(lián)合國憲章》在內(nèi)的一般國際法適用于外空活動(20)《外空條約》全稱是《關于各國探索和利用外層空間包括月球與其他天體活動所應遵守原則的條約》，1967年10月10日生效，截至2019年1月1日，共有締約國109個。該條約第3條規(guī)定：“本條約各締約國探索和利用外層空間，包括月球與其他天體在內(nèi)的活動，應按照國際法，包括聯(lián)合國憲章，并為了維護國際和平與安全及增進國際合作與諒解而進行。”。因此，有關外空安全的國際法律規(guī)制，不僅包括一般國際法規(guī)范，也包括專門的國際空間法規(guī)范。從國際法律規(guī)制的層級來看，不僅包括有關外空安全的條約、國際習慣，也包括具有國際軟法性質(zhì)的國際文件。從國際法律規(guī)制的內(nèi)容來看，不僅包括維護外空安全的基本原則，也包括防止外空軍備競賽和外空武器化、空間碎片減緩和主動移除、規(guī)范和限制小衛(wèi)星星座建設等具體規(guī)范。

(一)有關外空安全的原則性規(guī)定

在《聯(lián)合國憲章》框架下，憲章確立了禁止使用武力或武力相威脅原則(21)《聯(lián)合國憲章》第2條第4款規(guī)定：“各會員國在其國際關系上不得使用威脅或武力。”參見許光建：《聯(lián)合國憲章詮釋》，太原：山西教育出版社，1999年，第26頁。，但并不禁止合法使用武力的情形，即基于安理會授權、行使自衛(wèi)權或為爭取民族獨立而使用武力(22)王虎華：《國際公法學》，北京：北京大學出版社，2015年，第57頁。。根據(jù)《外空條約》第3條及《聯(lián)合國憲章》，禁止使用武力或武力相威脅原則應適用于外空活動。同樣，國家應當可以在外空行使自衛(wèi)權。

實際上，既然《外空條約》明確認為包括《聯(lián)合國憲章》在內(nèi)的一般國際法適用于外空活動，那么《聯(lián)合國憲章》確立的禁止使用武力或武力相威脅原則和國家自衛(wèi)權當然應該在外空適用。只是國家在外空行使自衛(wèi)權時應受到相應的法律限制。一方面，現(xiàn)行國際法并不承認“預防性自衛(wèi)”，因此，國家在外空行使預防性自衛(wèi)既沒有法律依據(jù)，還可能真正加劇外空軍備競賽；另一方面，國家在外空行使自衛(wèi)權也應當遵循比例原則，確保國家在外空行使自衛(wèi)的手段和結(jié)果符合比例，即反擊所受到的武力攻擊而進行的自衛(wèi)，應當在規(guī)模和程度上限于實現(xiàn)目的所必要的合理范圍(28)余民才：《自衛(wèi)權適用的法律問題》，《法學家》2003年第3期。。

在國際空間法框架下，《外空條約》確立的和平利用外空原則，為外空安全提供了重要的法律基礎。1963年的《外空原則宣言》確認和平探索和利用外層空間關系著全人類的共同利益(29)參見聯(lián)合國大會1962XVIII號決議：《各國探索和利用外層空間活動的法律原則宣言》，http://www.unoosa.org/oosa/en/ourwork/spacelaw/principles/legal-principles.html，訪問日期：2020年3月4日。。1967年的《外空條約》再次確認為和平目的而探索和利用外層空間原則(30)參見《外空條約》序言。。但對于和平目的探索和利用外層空間原則的內(nèi)涵，國際社會一直存有爭議。

實際上，外空軍事化利用已成現(xiàn)實，一概否認具有軍事目的的外空活動的正當性不僅不可行，也可能會直接妨礙各國外空活動的正常發(fā)展。況且，現(xiàn)行國際空間法僅對特定的外空軍事活動進行了限制，因此，“和平目的”顯然不應該一概排斥所有的軍事化利用外空活動，只是對于防止外空軍備競賽、防止外空成為人類新的沖突場所，現(xiàn)行國際法應確立完備的限制性法律規(guī)制。

上述分析表明，現(xiàn)行國際法并沒有禁止為軍事目的而探索和利用外空。

(二)限制外空軍事化利用的國際法律規(guī)制

盡管現(xiàn)行國際法并不禁止為軍事目的而探索和利用外空，但對外空軍事化利用活動進行了法律限制。

1967年的《外空條約》第4條對外層空間軍事化利用做出了明確限制，這是當前維護外空安全最核心的條款。該條款明確禁止在外空放置和裝置核武器或任何其他種類大規(guī)模毀滅性武器，禁止在天體上建立軍事基地、軍事設施和工事，禁止試驗任何類型的武器和進行軍事演習(33)《外空條約》第4條第1款規(guī)定：“本條約各締約國承諾不在環(huán)地球的軌道上放置任何載有核武器或任何其他種類大規(guī)模毀滅性武器的物體，不在天體上裝置這種武器，也不以任何方式在外層空間設置這種武器”。第2款規(guī)定，各締約國“應專為和平目的使用月球和其他天體。禁止在天體上建立軍事基地、軍事設施和工事，試驗任何類型的武器和進行軍事演習。不禁止為了科學研究或任何其他和平目的而使用軍事人員。為和平探索月球與其他天體所必需的任何裝置或設備，也不在禁止之列?！?。

1979年的《月球協(xié)定》重申了《外空條約》的規(guī)定：“不得在繞月球的軌道上放置載有核武器或其他種類的大規(guī)模毀滅性武器的物體，或在月球或月球內(nèi)放置或使用此類武器；禁止在月球上建立軍事基地、軍事設施及防御工事，禁止試驗任何類型的武器及舉行軍事演習?！痹搮f(xié)定同時規(guī)定，不得在月球上使用武力，或以武力相威脅或從事任何其他敵對行為或以敵對行為相威脅；禁止利用月球?qū)Φ厍?、月球、宇航器或人造外空物體的人員使用武力或任何武力威脅(34)參見《月球協(xié)定》第3條，協(xié)定全稱是《指導各國在月球和其他天體上活動的協(xié)定》，1984年7月11日生效。截至2019年1月1日，共有締約國18個。。《月球協(xié)定》顯然在限制外空軍事化利用方面規(guī)定得更嚴格，以更徹底地防止月球軍事化利用。由于《月球協(xié)定》至今尚未得到國際社會的廣泛認可，該協(xié)定確立的規(guī)則不具有普遍適用性。

此外，《部分禁止核試驗條約》明確規(guī)定，各國保證在外層空間禁止、防止和不進行任何核武器試驗爆炸或其他任何核爆炸(35)全稱是《禁止在大氣層、外層空間和水下進行核武器試驗條約》，1963年10月10日生效。截至2018年4月1日，已有113個國家正式通過該條約。。《禁止為軍事目的或任何其他敵對目的使用改變環(huán)境的技術的公約》也對限制外空武器的使用作出了規(guī)定，國家不能為軍事或敵對目的使用具有廣泛、持久或嚴重后果的改變外空環(huán)境的技術(36)《禁止為軍事目的或任何其他敵對目的使用改變環(huán)境的技術的公約》1976年12月10日訂立于紐約，1978年10月5日生效。公約第1條規(guī)定：“本公約各締約國承諾不為軍事或任何其他敵對目的使用具有廣泛、持久或嚴重后果的改變環(huán)境的技術作為摧毀、破壞或傷害任何其他締約國的手段”。第2條規(guī)定：“第一條所使用的‘改變環(huán)境的技術’一詞是指通過蓄意操縱自然過程改變地球(包括其生物群、巖石圈、地水層和大氣層)或外層空間的動態(tài)、組成或結(jié)構的技術”。。

上述分析表明，為軍事目的利用外空是受限制的，即不得在外空試驗爆炸、部署核武器，不得在外空部署大規(guī)模殺傷性武器，利用外空的軍事活動不得改變外空環(huán)境，不得在天體上建立軍事設施和進行武器試驗。

(三)控制空間碎片的國際法律規(guī)制

現(xiàn)行國際法并沒有直接規(guī)制空間碎片的國際規(guī)則，只有《外空條約》第9條規(guī)定了各國在外空活動中要注意其他國家的相關利益，也規(guī)定外空活動不得損害地球環(huán)境，不得干擾別國的外空活動(37)《外空條約》第9條規(guī)定：“各締約國探索和利用外層空間(包括月球和其他天體)，應以合作和互助原則為準則；各締約國在外層空間(包括月球和其他天體)所進行的一切活動，應妥善照顧其他締約國的同等利益。各締約國從事研究、探索外層空間(包括月球和其他天體)時，應避免使其遭受有害的污染……使地球環(huán)境發(fā)生不利的變化。如必要，各締約國應為此目的采取適當?shù)拇胧?。若締約國有理由相信，該國或其國民在外層空間(包括月球和其他天體)計劃進行的活動或?qū)嶒?，會對本條約其他締約國和平探索和利用外層空間(包括月球和其他天體)的活動，造成潛在的有害干擾，該國應保證于實施這種活動或?qū)嶒炃?，進行適當?shù)膰H磋商。締約國若有理由相信，另一締約國計劃在外層空間(包括月球和其他天體)進行的活動或?qū)嶒?，可能對和平探索和利用外層空間(包括月球和其他天體)的活動，產(chǎn)生潛在的有害的干擾，應要求就這種活動或?qū)嶒?，進行磋商?！薄＿@實際上要求各國從事外空活動時要注意別國的利益，也間接規(guī)定了國家要加強空間碎片控制，防止空間碎片損害外空環(huán)境和干擾別國的外空活動。

此外，機構間空間碎片協(xié)調(diào)委員會(Inter-Agency Space Debris Coordination Committee)和聯(lián)合國外空委，分別在2002年和2007年通過了關于空間碎片減緩的指南和準則(38)2002年4月，在第20屆IADC會議上，中國、美國、俄羅斯、英國、德國、日本、意大利、西班牙、印度、烏克蘭等國的國家航天局和歐空局正式通過了《IADC空間碎片減緩指南》。2007年6月，聯(lián)合國外空委通過了聯(lián)合國外空委科技小組委員會提交的《和平利用外空委員會空間碎片減緩準則》。兩份文件。這兩份文件都基于空間碎片的巨大威脅，要求“通過國家機制或其各自有的機制，自愿采取措施，確保通過空間碎片減緩做法和程序，在切實可行的最大限度內(nèi)執(zhí)行這些準則。”(39)趙海峰主編：《空間法評論》(第二、三卷)，哈爾濱：哈爾濱工業(yè)大學出版社，2009年，第392頁。同時，對各國航天器和運載火箭軌道級的飛行任務規(guī)劃、設計、制造和操作(發(fā)射、運行和處置)階段，也提出了具體的減緩措施。

盡管這兩個文件不具有國際法約束力，但不可否認，各國家都承認空間碎片減緩是一項法律確信，減緩空間碎片也得到了國際實踐的廣泛認同。因此，空間碎片減緩正逐步成為一項國際習慣。

(四)現(xiàn)行有關外空安全國際法律規(guī)制存在的問題

從上述對有關外空安全現(xiàn)行法律制度的梳理來看，現(xiàn)行有關外空安全的法律規(guī)制存在以下幾個方面的問題：

第二，現(xiàn)行國際法缺乏增強透明度和建立信任措施的規(guī)制。增加透明度和建立信任措施,不僅有利于減少國家間的威脅意識，減少對別國外空軍事活動作出錯誤估計和判斷的風險，減少空間國家間的誤解，增進國際合作進而增強國際和平安全，阻止外空成為沖突的場所(41)王國語：《外空透明與建立信任措施及中國的立場》，《中國航天》2012年第9期。，而且也有利于國家間的信息共享，從多個層面確保外空和平、安全和穩(wěn)定，有利于消除威脅，阻止外空軍事對抗，為預測外空戰(zhàn)略形勢、維護外空安全和保護空間資產(chǎn)提供條件。然而，現(xiàn)行國際法尚無任何有關增強外空透明度和建立信任措施的法律機制。

第三，現(xiàn)行國際法缺乏外空安全核查機制。從理論上來說，適當、可行、有效的核查在防止外空軍備競賽、武器化和確保忠實遵守外空條約方面，可發(fā)揮重要作用。從國際實踐來看，是否、何時以及如何為外空軍控建立核查機制一直是國際社會爭議的熱點。核查涉及國家敏感航天技術和軍事信息，需要衛(wèi)星遙測、跟蹤和定位等前沿核查技術，也需要現(xiàn)場視察等傳統(tǒng)手段。一方面，現(xiàn)階段尚不具備充分技術條件建立有效的國際核查機制。另一方面，極少數(shù)掌握衛(wèi)星遙測技術的國家很難同意把多數(shù)國家尚不掌握的技術作為核查手段，且被核查國家很難同意其他國家人員視察其實驗室或常駐其發(fā)射場。因此，國際社會一直沒有就外空安全的核查機制建設達成任何國際條約和國際文件。

第四，現(xiàn)行國際法不足以應對空間碎片帶來的安全威脅。隨著外空活動的發(fā)展和空間碎片的劇增，僅僅減緩空間碎片的產(chǎn)生已經(jīng)不足以保障外空安全，因此，空間碎片主動移除勢在必行(42)龔自正等：《空間碎片環(huán)境現(xiàn)狀與主動移除技術》，《航天器環(huán)境工程》2014年第2期。。盡管國際社會已經(jīng)關注空間碎片的主動移除問題，但只有歐洲空間碎片減緩工作組2004年通過的《歐洲空間碎片減緩準則》中，規(guī)定有這樣一個目標：從有用而擁擠的軌道區(qū)域移走并隨之處置任務運行已完成的航天器和火箭的軌道級(43)楊彩霞：《歐洲空間碎片減緩政策研究》，《國際太空》2011年第5期。。這可能是最早提出空間碎片主動移除的國際文件。當前，國際社會并沒有就空間碎片主動移除達成任何法律規(guī)范。

三、國際社會構建外空安全國際法律機制的努力及取得的進展

半個世紀以來，聯(lián)合國大會、外空委、裁軍談判會議、歐盟等國際多邊框架，一直圍繞外空安全國際法律規(guī)制的構建而努力，也取得了一定的進展，從而為未來外空安全國際法律規(guī)則的完善和發(fā)展提供了基礎。

(一)國際社會關于構建外空安全綜合性法律制度的努力

為了實現(xiàn)外空活動的安全性和長期可持續(xù)性，聯(lián)合國外空委和歐盟等國際多邊框架，一直在努力推進構建外空安全的國際行為規(guī)則。

一方面，在法國推動下，2009年聯(lián)合國外空委第52屆會議決定，從科技小組委員會2010年第47屆會議起，將“外空活動長期可持續(xù)性”納入議程(45)參見聯(lián)合國文件A/64/20：《和平利用外層空間委員會的報告》，http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_64_20C.pdf, 訪問日期：2020年3月5日。?？萍夹〗M委員會為此在2010 年2 月18 日第735 次會議上設立了外層空間活動長期可持續(xù)性工作組和四個專家組。

工作組的目標是，審查和提出確保為和平目的安全而可持續(xù)地利用外層空間以造福所有國家的措施，編寫一份關于外層空間活動長期可持續(xù)性的報告，其中將載有一整套與安全開展外空活動有關的當前做法和作業(yè)程序、技術標準和政策。四個專家組分別負責討論“支持全球可持續(xù)發(fā)展的可持續(xù)外空利用”“空間碎片、外空作業(yè)和支持協(xié)作感知空間態(tài)勢的工具”“空間氣象”“針對外空領域行動者的管理制度和指導”等問題(46)參見聯(lián)合國文件A/AC.105/C.1/L.339：《外層空間活動長期可持續(xù)性工作組報告草稿提案和一套初步準則草案》。。到2018年2月，工作組形成了一套包括28個條款的《外空活動長期可持續(xù)性準則》草案，這些準則分為政策、監(jiān)管機制、國際合作、科學技術及管理五類(47)參見聯(lián)合國文件A/AC.105/L.315：《秘書處的說明：外層空間活動長期可持續(xù)性準則》。。聯(lián)合國外空委對其中包括序言在內(nèi)的22個條文已經(jīng)達成一致。

另一方面，歐盟自2007年就開始考慮向國際社會推出《外空活動行為準則》，并謀求國際社會的廣泛接受。在時任歐盟輪值主席國葡萄牙的推動下，歐盟委員會2008年12月正式通過《外空活動行為準則草案》并正式向國際社會公布， 2010年將該草案改名為《外空活動國際行為準則》。此后，經(jīng)過兩次修改，2013年9月16日，歐盟推出了最新版的《外空活動國際行為準則》。該準則包括序言在內(nèi)共計十一個部分，分別規(guī)定了宗旨、外空活動基本原則、空間操作規(guī)程及空間碎片減緩措施、外空活動通報機制、外空活動信息分享機制、簽署國大會制度及簽署國之間的磋商機制、加強外空活動的通報和信息分享等內(nèi)容(48)See International Code of Conduct for Outer Space Activities, http://eeas.europa.eu/nonproliferation-and-disarmament/pdf/space_code_conduct_draft_vers_16_sept_2013_en.pdf, 訪問日期：2018年10月5日。。

不難發(fā)現(xiàn)，歐盟委員會提出的《外空活動國際行為準則》和聯(lián)合國外空委促成的《外空活動長期可持續(xù)性準則》，都不具有國際法約束力，其目的都是為了確立負責任的外空活動行為準則和實現(xiàn)外空安全和可持續(xù)性，條款也有諸多類似之處。因此，兩份文件實際上具有競爭性，哪一份文件走在前面獲得國際社會的認同，就會實質(zhì)上淘汰另一份文件。從目前來看，《外空活動長期可持續(xù)性準則》進展明顯，一旦在聯(lián)合國大會通過即可具有國際軟法的性質(zhì)。

(二)國際社會關于防止外空軍備競賽和武器化的努力

聯(lián)合國大會和裁軍談判會議一直關注防止外空軍備競賽問題。聯(lián)合國大會自1959年以來一直都在關注防止外空軍備競賽問題，自1982年后每年均通過“防止外空軍備競賽”方面的決議，每年的決議都確認建立信任措施的實質(zhì)性建議可成為防止外空軍備競賽國際協(xié)定的組成部分。

1990年12月4日，聯(lián)合國大會通過了第45/55B號決議，專門成立了在外空建立信任措施的政府間專家組。1993年7月，該專家組形成了《關于在外層空間適用建立信任措施的研究》報告。在該報告中，專家組建議所有國家應遵守現(xiàn)行的國際空間條約和相關原則；裁軍談判會議繼續(xù)審議防止外空軍備競賽的進一步措施和在外空建立信任措施的談判；建議外空委法律小組委員會進一步審查《關于登記射入外層空間物體的公約》，以滿足透明和可預測方面的需求；建議設立一個國際空間監(jiān)測機構或國際衛(wèi)星監(jiān)測機構，或設立一個關于運載器任務軌道和功能數(shù)據(jù)的國際登記處；建議聯(lián)合國建立一個在遇到事故和運載器故障時的預警系統(tǒng)；鼓勵各國在外空技術方面的國際合作；推動裁軍談判會議和外空委之間建立工作聯(lián)系(49)參見聯(lián)合國文件A/48/305：《關于在外層空間適用建立信任措施的研究》。。

2011年，應聯(lián)大63/68決議的要求，為促進國際合作和減少外空活動中由誤解和誤傳帶來的風險，形成關于透明度和建立信任措施的結(jié)論和建議性報告(50)參見聯(lián)合國文件A/63/68：《第一委員會的報告：全面徹底裁軍》。，聯(lián)合國又設立了外空透明和建立信任措施政府專家組。

2013年7月23日，專家組通過聯(lián)合國秘書長向聯(lián)合國大會提交了《外層空間活動中的透明度和建立信任措施問題政府專家組的報告》(51)參見聯(lián)合國文件A/68/189：《外層空間活動中的透明度和建立信任措施問題政府專家組的報告》。。該報告明確增強透明度和建立信任措施是一種手段，各國政府可借此分享信息，建立相互了解和信任，減少誤解和誤判，從而幫助防止軍事沖突，促進區(qū)域和全球穩(wěn)定，提高外層空間的安全、安保和可持續(xù)性。增強透明度和建立信任措施，有助于提高對各國和平意圖的信心，幫助各國增進相互了解，提高意圖的明確性，并為在經(jīng)濟和安全領域建立一個可預測的戰(zhàn)略局面創(chuàng)造條件。

無論是聯(lián)合國大會還是裁軍談判會議，國際社會一直在努力尋求防止外空軍備競賽和防止外空武器化的法律方案。遺憾的是，在國際規(guī)則方面至今沒有獲得任何實質(zhì)性進展。

四、完善外空安全國際法律規(guī)制的路徑

外空安全國際法律規(guī)則是一個系統(tǒng)性、綜合性的法律體系，不僅要確立負責任的外空活動行為規(guī)范，也要建立防止外空軍備競賽、增強透明度和建立信任措施、空間碎片減緩與主動移除、規(guī)范小衛(wèi)星星座建設等專門法律制度。具體來說，外空安全國際法律規(guī)則的構建，可以包括以下五個方面的內(nèi)容：

第一，確立有關外空安全的外空活動基本原則。現(xiàn)行國際空間法主要禁止對外空及天體據(jù)為己有(56)參見《外空條約》第2條。，禁止在環(huán)地球軌道部署核武器或大規(guī)模殺傷性武器(57)參見《外空條約》第4條。。對于外空活動應堅持何種行為規(guī)范以避免威脅外空物體安全和別國外空活動安全，現(xiàn)行國際空間法并沒有明確的法律制度，僅在《外空條約》第9條中原則性規(guī)定了國家的“適當注意(due regard)”義務。隨著人類外空活動的飛速發(fā)展，構建維護外空安全的外空活動基本原則，促使所有外空活動國家從事負責任的外空活動，對于維護外空安全具有十分重要的意義。

外空活動行為規(guī)范至少應確立三個基本原則：(1)各國均享有為和平目的進入外空的自由。為此，各國都有義務尊重別國自由進入外空的權利，應采取一切適當措施并開展善意合作，以防止對別國空間資產(chǎn)和外空活動造成有害干擾。(2)尊重空間物體的安保、安全和完整。為此，各外空活動國家應該制定適當政策和程序來實施空間碎片減緩，采取適當措施最大限度地減少碰撞風險。(3)防止外空成為沖突區(qū)域。為此，各國應積極開展國際合作，采取措施防止外空武器化和外空軍備競賽。

第二，構建空間碎片主動移除的法律機制。為了防止對他國外空物體的有害干擾和碰撞風險，國際社會有必要構建空間碎片減緩法律機制來盡可能減少空間碎片的釋放，鈍化運載末級和飛行器，以防止在軌空間物體爆炸產(chǎn)生更多的空間碎片(58)鈍化運載末級和飛行器是指當運載末級和飛行器的飛行任務完成后，在可控的方式下釋放存儲的剩余能量。參見羅崗橋：《空間碎片減緩措施及其研究對策》，《中國空間科學技術》2001年第6期。。盡管聯(lián)合國外空委和機構間空間碎片協(xié)調(diào)委員會已經(jīng)通過了有關空間碎片減緩的軟法性國際文件，但是空間碎片減緩并不能解決空間碎片不斷增長的趨勢，只有主動移除在軌空間碎片才有可能減少不斷增長的空間碎片。

為了防止有些國家利用空間碎片主動移除為借口來妨礙、侵犯別國的空間資產(chǎn)安全，國際社會應構建空間碎片主動移除國際機制，建立空間碎片主動移除的國際合作機構，加強對空間碎片的法律認定，確立空間碎片信息共享機制，明確空間碎片主動移除的主體及資金和技術來源，規(guī)定碎片移除的適當監(jiān)管及操作規(guī)程、碎片移除產(chǎn)生損害的賠償責任。

第三，構建增進外空透明度和建立信任措施的國際法律機制。國家之間對外空活動的不信任是當前影響外空安全的重要因素之一，也是當前外空軍備競賽的主要原因之一。因此，要真正防止外空軍備競賽，首先要增強外空活動的透明度，推動建立信任措施的法律機制，這是防止外空武器化和防止外空軍備競賽的前提之一。

在外空活動中，加強透明度和建立信任措施，至少需要構建以下兩個基本法律制度：一是確立外空活動通報機制。要求各國以互助合作原則為導向，在外空活動中盡最大努力及時向其他可能受影響的國家通報可能對其外空安全飛行造成危險的預定操縱行為。二是建立信息分享機制。分享與安全相關且可能影響外空安全性、安保性和可持續(xù)性的信息，以及通過其空間態(tài)勢感知能力收集的有關外空環(huán)境狀況以及對航天器可能構成危險的自然現(xiàn)象的信息。為實現(xiàn)信息分享，還必須構建一個包括電子數(shù)據(jù)庫和通訊系統(tǒng)在內(nèi)的信息平臺，收集和散發(fā)相關通報和信息，促進各國達成符合要求的信息互換，維護電子數(shù)據(jù)庫和通訊系統(tǒng)。

第四，構建防止外空武器化和軍備競賽的國際法機制。一方面，明確規(guī)定任何國家不得在外空部署任何武器，不對別國空間物體使用武力或以武力相威脅。目前，《外空條約》僅僅規(guī)定不得在外空部署核武器或大規(guī)模殺傷性武器，并沒禁止部署其他新型武器和常規(guī)武器(59)Hobe, Schmidt-Tedd, Schrogl, Cologne Commentary on Space Law(Vol.1), Cologne: Carl Heymanns Verlag, 2009, pp.71.。隨著科技的發(fā)展，外空武器有多種類型，如天基外空武器、陸基外空武器和?；饪瘴淦?，只有明確禁止對空間物體使用或威脅使用武力，禁止對他國管轄和(或)控制下的空間物體采取蓄意損害行動，禁止對本國空間物體采取故意毀損的行動，才能從根本上防止外空軍備競賽和外空武器化。另一方面，確立防止外空武器化和外空軍備競賽的核查機制。這不僅需要國際社會構建一個衛(wèi)星遙感監(jiān)測體系，從技術上支持對各國履行軍控情況和危機情況的監(jiān)測。也需要確立法律制度，明確稽查機構的現(xiàn)場核查權力，如視察地面有關空間研究實驗室、確定其是否從事企圖部署在外空或企圖部署針對外空物體的武器的研究、在航天火箭發(fā)射現(xiàn)場核查即將發(fā)射的物體是否為武器或載有武器等。

五、結(jié)論

外空安全是國際社會有能力確保外空環(huán)境的獨特性不受改變、外空活動不受干擾、空間資產(chǎn)不受損害、人類活動不受外空活動損害的情形。當前，外空安全的主要威脅因素是人類軍事化利用外空的活動、空間碎片及低軌小衛(wèi)星星座建設。

盡管現(xiàn)行國際法確立了規(guī)范和限制外空軍事化利用和空間碎片減緩的國際規(guī)則，但現(xiàn)行國際法在防止外空軍備競賽和外空武器化方面的規(guī)定，顯然不夠充分，缺乏增強透明度和建立信任措施的國際法規(guī)制，缺乏空間碎片主動移除的法律規(guī)范，缺乏規(guī)制低軌小衛(wèi)星星座建設的國際法規(guī)范。聯(lián)合國大會和外空委、裁軍談判會議、歐盟等多邊國際平臺，一直在努力探索和構建有關外空安全的國際法規(guī)制，但進展并不明顯。

要實現(xiàn)外空安全，國際社會應該確立有關外空安全的外空活動基本原則，建立空間碎片減緩和主動移除的法律機制，構建增強外空透明度和建立信任措施以及防止外空武器化和軍備競賽的國際法機制，創(chuàng)新規(guī)范低軌小衛(wèi)星星座建設的國際法律制度。