論兒童安全座椅“叫好不叫座”的法治困局及其應對思路

余凌云, 黃 琳

一、問題的提出：兒童安全座椅為何“叫好不叫座”

二、我國兒童安全座椅立法：從地方立法到全國立法

面對兒童安全座椅“叫好不叫座”的問題，有觀點指出，全國性立法的缺席是造成兒童座椅使用率較低的重要原因，認為“只有當國家強制使用兒童座椅時，家長才會給孩子使用兒童安全座椅”。(6)中國汽車技術研究中心有限公司：《中國兒童道路交通安全藍皮書》，北京：中國標準出版社，2019年，第21-22頁。也有論者強調(diào)，“推進兒童安全座椅在全國層面的強制立法，以立法和執(zhí)法強制家長們安裝使用兒童座椅，勢在必行”。(7)張立美：《兒童安全座椅須立法強制使用》，《河北日報》2019年9月17日，第7版。相較于鼓勵性推廣手段(如開展宣傳講座、發(fā)放推廣使用兒童安全座椅的宣傳單、放置兒童安全座椅宣傳展板等)，立法推廣的優(yōu)勢在于其強制力與覆蓋率。目前，世界上已經(jīng)有超過40個國家以立法方式來提高兒童安全座椅的使用率。世界衛(wèi)生組織曾對美國國內(nèi)頒布的強制使用兒童安全座椅相關立法展開立法后評估，評估結果顯示，這些強制性立法實施后美國的兒童安全座椅使用率增加了13%。(8)World Health Organization, World Report on Road Traffic Injury Prevention, p.135 (2004).https:∥www.who.int/violence_injury_prevention/publications/road_traffic/world_report/en/，2019-12-2.

盡管當前我國還沒有出臺全國性立法來對兒童安全座椅進行統(tǒng)一規(guī)范，但國內(nèi)已有多個省市對兒童安全座椅立法作了有益的思考、探索與實踐。從2007年開始，包括四川、廣東、河南、江蘇、安徽、上海、山東在內(nèi)的近20個國內(nèi)省市都已經(jīng)陸續(xù)出臺了相關規(guī)范性文件，要求強制使用兒童安全座椅。綜合來看，這一階段各地兒童安全座椅立法的發(fā)展態(tài)勢主要呈現(xiàn)出以下特點。

一方面，各省市日益發(fā)現(xiàn)使用兒童安全座椅的重要性，各地的立法內(nèi)容從簡單的“禁止兒童乘坐機動車副駕駛”逐漸演變?yōu)榫唧w的“要求兒童使用兒童安全座椅”。起初，成都、廣東、河南等地認識到兒童乘車時坐在機動車副駕駛座位上受傷概率較大，于是紛紛在當?shù)爻雠_的《未成年人保護條例》中明言“不得安排未成年人坐在機動車副駕駛位置上”。(9)參見《成都市未成年人安全保護條例》(2007年)第10條、《廣東省未成年人保護條例》(2009年)第12條第3款、《河南省未成年人保護條例》(2010年)第11條。但若缺少適當?shù)陌踩雷o裝置，在后排就座也并非萬無一失，“家長懷抱孩子坐后排被甩飛”的諸多新聞正暴露了社會公眾交通安全常識的缺失。四川省最先意識到這一漏洞，在《四川省〈中華人民共和國道路交通安全法〉實施辦法》(2013年)第42條第2款中要求在后排就座的學齡前兒童“按規(guī)定使用專用座椅”。但對于什么是“專用座椅”，四川省并未作出明確的解釋。隨后，蘇州市出臺《蘇州市道路交通安全條例》(2013年)，其中第19條第7款規(guī)定機動車“使用符合國家標準的兒童安全座椅”。這是我國第一次正式將“兒童安全座椅”納入道路交通安全方面的立法。得益于蘇州市的倡議和帶領，此后其他各省市紛紛嘗試將“使用兒童安全座椅”納入正式出臺的相關法律法規(guī)中，并在具體的條款中對“如何使用兒童安全座椅”作了較為細致的規(guī)定。

另一方面，各地在立法探索中逐漸認識到兒童安全座椅的使用方式與兒童的年齡及身體發(fā)育狀況密切相關。最直接的體現(xiàn)是，各地相關立法中對“兒童”的指代從籠統(tǒng)的“未成年人”及“未滿12周歲的未成年人”細化為具體的年齡指標，如“未滿6周歲的未成年人”“未滿4周歲的未成年人”以及“嬰幼兒”等。作為這一時期我國兒童安全座椅立法的先驅，四川、廣東、河南等省都在其各自最初出臺的規(guī)定中將保護對象限于“未滿12周歲的未成年人”。合肥市在此基礎上邁出了一大步，《合肥市道路交通安全條例》(2014年)第30條第8款首次提出“攜帶兒童時應當使用與其年齡相適應的兒童安全座椅”。隨后，多地開始著手將“未滿12周歲的未成年人”劃分為若干個年齡段。綜觀各地的立法實踐，大部分地區(qū)選擇將“12周歲”與“4周歲”作為劃分標準，要求未滿12周歲的未成年坐后排座椅、未滿4周歲的未成年人應當正確使用兒童安全座椅；(10)參見《上海市未成年人保護條例》(2014年)第7條、《山東省高速公路交通安全條例》(2014年)第11條、《海南省未成年人保護條例》(2016年)第12條、《南京市未成年人保護條例》(2016年)第24條。也有部分地區(qū)將未成年人的年齡下限上調(diào)至6周歲，要求未滿6周歲的兒童都必須使用兒童安全座椅。(11)參見《常州市道路交通安全條例》(2020年)第30條。除此之外，內(nèi)蒙古獨創(chuàng)性地關注到了“嬰幼兒”的乘車安全問題，初步建立了“嬰幼兒應當使用兒童安全座椅”的理念。(12)參見《內(nèi)蒙古自治區(qū)實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》(2014年)第8條第5款。

令人遺憾的是，囿于我國紛繁復雜的城市道路發(fā)展現(xiàn)狀，這些具有重要代表意義的兒童安全座椅地方立法收效甚微。(13)參見《我國兒童安全座椅使用率低，目前使用率不到1%》，http:∥sh.people.com.cn/n2/2018/1126/c134768-32328960.html，2019年1月20日。一方面，現(xiàn)有的地方立法實踐立法主體層級偏低，立法實效欠佳，不少地區(qū)存在執(zhí)法偏軟的問題；另一方面，當前的地方立法主要集中于大中型城市，立法內(nèi)容較為零散，約束效力只限于區(qū)域性范圍。面對這一情境，“推進全國性強制立法”的呼聲越來越強。有鑒于此，我們有必要深入檢視并分析既有的兒童安全座椅地方法治困局及其原因，以便為未來全國層面的兒童安全座椅立法設計提供有益指導。

三、兒童安全座椅地方法治困局的內(nèi)在根源

承前所述，迄今我國多個省市已經(jīng)紛紛開始將“兒童”作為道路交通安全管理法律制度中的特殊對象進行專門對待，但與世界上其他發(fā)達國家及地區(qū)相比，兒童安全座椅在我國有孩家庭日常出行中的使用率明顯偏低。顯然，現(xiàn)有的兒童安全座椅地方立法實踐已陷入了博登海默所言的“法律只是一種神話而非現(xiàn)實”(14)“如果包含在法律規(guī)定部分中的‘應當是’這樣的內(nèi)容， 仍停留在紙上，而不影響人的行為，那么法律只是一種神話，而非現(xiàn)實”。參見E·博登海默：《法理學——法哲學及其方法》，鄧正來譯，北京：華夏出版社，1987年，第335頁。的困境，立法實效欠佳。造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的，畢竟“普法和守法并不是單一的因果推導關系”(15)侯猛：《后普法時代的法律傳播和公民守法——以闖紅燈為主要分析對象》，許章潤主編：《清華法學》第11輯，北京：清華大學出版社，2007年，第32頁。。下文將重點從規(guī)范欠缺導致執(zhí)法不嚴、法治認同不足造成安全認知誤區(qū)等角度切入逐一分析，尋求有效的破解之道。

我國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村經(jīng)濟在發(fā)展過程，起到重要的作用，基層統(tǒng)計工作是反映農(nóng)村現(xiàn)狀的一個最好方式，做好統(tǒng)計工作有利于我國相關領導部門充分了解和掌握農(nóng)村的實際問題，為今后決策和發(fā)展方向的制定提供有力參考。

(一)直接原因：地方兒童安全座椅立法內(nèi)容粗疏

亞里士多德曾斷言：“法治應當包括兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。”(16)亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，北京：商務印書館，1997年，第199頁。由此可知，“良法”是實現(xiàn)法治的必備要素之一。誠然，對于“何為良法”理論界有多種判斷標準，但僅從立法技術層面來看，責任體系模糊、缺乏可操作性的法律規(guī)范在實踐中往往無法得到有效運用，遑論達成預期的法治目標。仔細分析現(xiàn)有的兒童安全座椅地方立法可知，當前的地方立法內(nèi)容較為粗疏，遠未達到“良法”的標準，主要表現(xiàn)為兩個方面。

第一，多數(shù)地方立法僅僅在條文中粗略地提及“應當配備并正確使用兒童安全座椅”，且內(nèi)容較為零散，未涉及對于兒童安全座椅的目標人群、正確使用方式、規(guī)格標準等問題的詳細說明。多個省市嘗試用年齡標準(如“4周歲或6周歲”)來定義應當使用安全座椅的兒童群體。但由于兒童生長發(fā)育狀況參差不齊，發(fā)育超標或發(fā)育不足的現(xiàn)象并不罕見，如果單純用年齡來區(qū)分是否應當使用安全座椅，無疑容易忽略那些身高體重未達標的超齡兒童。為避免這些疏漏，實踐中部分地方選擇采用“身高+年齡”的雙重標準來確定應當使用安全座椅的“兒童”群體(如“4周歲以下或者身高低于1米”)。遺憾的是，這一完善舉措目前僅限于杭州、泰州、太原等一小部分地區(qū)。(17)參見《杭州市道路交通安全管理條例》(2017年)第36條、《泰州市道路交通安全條例》(2018年)第32條、《太原市道路交通安全管理條例》(2019)第29條。更甚者，各地關于兒童安全座椅的規(guī)定目前出現(xiàn)在兩類規(guī)范性文件中，即當?shù)赜嘘P未成年人保護的規(guī)范性文件與各地關涉道路交通安全管理的規(guī)范性文件，但尚無直接以“兒童安全座椅”命名的地方規(guī)范性文件。如何構建起體系化的兒童安全座椅規(guī)制框架，如何針對兒童乘員道路交通安全保障工作提供系統(tǒng)性、層級化的制度平臺，均有待日后全國性專門立法的拓展與深化。

第二，除個別省市外，大部分地方立法現(xiàn)階段對于兒童安全座椅的違規(guī)使用行為缺少具體罰則，即使有罰則也缺乏可操作性，執(zhí)法體系的立法空白亟待完善。推廣兒童安全座椅的一大難題就在于違法違規(guī)成本較低。綜觀所有地方立法，盡管已有多地在相關立法中要求兒童在乘車出行時使用兒童安全座椅，但從條文內(nèi)容上看，這些規(guī)定更多偏向于鼓勵性、建議性的條款，缺少對應的懲罰性措施，進而大大降低了當?shù)亓⒎ǖ膶嶋H效果。為解決這一難題，深圳、大連、南寧相繼制定了具體的懲罰性措施，如深圳市規(guī)定了“對機動車駕駛人處以300元罰款”、南寧市要求“責令改正，處100元罰款”、大連規(guī)定“由公安機關交通管理部門處50元罰款”、上海市選擇了“口頭警告”或“書面警告”的方式。(18)參見《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》(2015年)第11條、《南寧市道路交通安全條例》(2018年)第56條第1款、《大連市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》(2015年)第34條、《上海市公安局關于對本市部分道路交通違法行為實行教育警告執(zhí)法管理的規(guī)定》(2017年)第2條及第4條。但無可否認的是，即使是深圳、大連與上海這三個執(zhí)法體系較為完善的省市，其已制定的罰則仍是以警告、小額罰款為主，旨在進行批評教育，相較于較大數(shù)額罰款、記分等處罰行為存在處罰力度較低、威懾性不夠的潛在問題。更為糟糕的是，極低的違法成本有時容易助推家長的僥幸心理，反而不利于兒童安全座椅規(guī)范化發(fā)展。未來的全國性立法中迫切需要厘清未正確使用兒童安全座椅應承擔的法律責任與現(xiàn)有的道路交通安全相關法律責任的銜接關系，按危險程度劃分各類違法違規(guī)使用兒童安全座椅的行為，形成體系化的罰則規(guī)范。

(二)間接原因：地方兒童安全座椅立法缺少社會公眾法治認同

“制禮定法非難，遵禮守法為難”。(19)余繼登編：《典故紀聞》，北京：中華書局，1981年，第6頁。兒童安全座椅地方立法實踐遭遇“守法難”的原因之一在于公眾對現(xiàn)有地方立法缺少法治認同。“所謂法治認同，是指公眾通過實踐經(jīng)驗和理性對法律進行評判，因法律順應民眾的價值期待、滿足民眾的需要，民眾從而認可法律、尊重和信任法律、愿意服從法律的過程”。(20)李春明、王金祥：《以“法治認同”替代“法律信仰”——兼對“法律不能信仰”論題的補充性研究》，《山東大學學報》2008年第6期，第106頁。換言之，現(xiàn)今兒童安全座椅使用率偏低的現(xiàn)狀是因社會公眾對于現(xiàn)有的地方兒童安全座椅規(guī)范框架不認可、不信任、不接受造成的。

我國父母普遍注重將年幼子女抱在懷中的親子關系體驗，直至今日這些根深蒂固的傳統(tǒng)觀念仍對公眾的思維模式與行為方式產(chǎn)生著潛移默化的影響。不少家長(尤其是上了年紀的老人)仍堅持認為即使是坐車時也應將兒童抱在懷中?！吨袊鴥和煌ò踩{皮書(2018)》的調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，當前國內(nèi)兒童乘車出行的最主要方式是“由家長抱著孩子坐后排”，約占調(diào)查樣本的55.23%；其次才是“使用兒童安全座椅坐后排”，約占調(diào)查樣本的32.62%。(21)參見王輝：《2018版〈中國兒童道路交通安全藍皮書〉發(fā)布》，《中國質量報(數(shù)字版)》2018年7月18日，A07版，http:∥epaper.cqn.cn/article/466374.html。這種“抱孩乘車”的傳統(tǒng)觀念無疑與當前各地的兒童安全座椅立法背道而馳，背后隱藏著巨大的安全隱患。然而，由于“我國公民對倫理準則的遵行多于對法律規(guī)則的遵行，對道德規(guī)則的認知要遠遠強于對法律規(guī)則的認知”，(22)關保英：《“公民用法”問題研究》，《東方法學》2010年第5期，第22頁。當立法與觀念產(chǎn)生沖突時，社會公眾更習慣于遵循傳統(tǒng)而放棄遵守地方兒童安全座椅相關規(guī)范。也正因如此，社會公眾對于現(xiàn)有的地方兒童安全座椅立法實踐缺少必要的法治認同。

(三)其他現(xiàn)實原因

除上述原因外，另一些因素也在一定程度上降低了兒童安全座椅的使用率。

其一，家長未能引導兒童習慣使用安全座椅，加重了兒童的抵觸情緒。對兒童安全座椅功能的正確認知是提高兒童安全座椅使用率的前提。但生活中，多數(shù)家庭對于兒童安全座椅的保護功能仍然缺乏重視，進而影響了下一代人對于使用兒童安全座椅的觀感。由于兒童在幼年時期身心發(fā)育尚未健全，對于被“束縛”在安全座椅中會產(chǎn)生天然的抵觸情緒，此時就需要家長的耐心引導。但如前所述，目前國內(nèi)大部分家庭的家長對于兒童安全座椅沒有形成正確的認識。家長的這種認知局限將會對兒童潛移默化地產(chǎn)生負面影響：一方面，家長無法引導兒童適應安全座椅，進而浪費了培養(yǎng)兒童使用安全座椅習慣的機會；另一方面，幼年時期的習慣也會決定兒童在長大成人后對于安全座椅的態(tài)度。由此將會形成忽視兒童安全座椅的惡性循環(huán)。也正因如此，盡管城市居民對兒童安全座椅的了解率較高，但實際使用率較低，在部分小城市和偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)兒童安全座椅的使用率幾乎為零。(23)潘樂仁等：《我國兒童安全座椅使用情況調(diào)查及現(xiàn)狀分析》，《汽車工業(yè)研究》2017年第1期，第22頁。

其二，家用車輛內(nèi)部空間不足，無法安裝兒童安全座椅。在全球兒童安全組織開展的調(diào)查中，家庭未購買兒童安全座椅首要原因即是“太占車內(nèi)空間(37%)”。(24)參見全球兒童安全組織(Safe Kids Worldwide)：《上海兒童安全座椅使用狀況與新版〈上海市道路交通管理條例〉認知及影響力調(diào)查報告》，http:∥www.safekidschina.org/index.php?classid=4452&newsid=6594&t=show,2019年3月19日。盡管部分家庭已經(jīng)意識到兒童在乘車出行過程中使用安全座椅的剛性需求，但由于家用車輛空間有限，家庭成員共同出行時，無法在車內(nèi)同時安裝多個兒童安全座椅，只能放棄使用兒童安全座椅而優(yōu)先滿足乘坐需求。隨著二胎政策的出臺，越來越多的二孩家庭將面臨乘車出行難題與潛在安全隱患。

四、我國兒童安全座椅法治化發(fā)展的修塑思路

上文提及的兒童安全座椅地方法治困局亟待解決。基于對地方立法實踐及域外發(fā)達國家多元立法經(jīng)驗的考察與省思，并結合我國社會發(fā)展實際情況可知，未來我國兒童安全座椅法治化發(fā)展需在全國層面重點考慮以下幾個關鍵問題。一方面，我們需要將全國性兒童安全座椅立法與現(xiàn)有未成年人道路交通安全保障法律機制相銜接，為實現(xiàn)兒童安全座椅業(yè)態(tài)法治化發(fā)展提供制度保障。另一方面，多數(shù)發(fā)達國家都已在兒童乘車安全、兒童道路交通安全教育等方面制定了專門的法律保障機制，(25)據(jù)《2013年道路安全全球現(xiàn)狀報告》顯示，88%的高收入國家和30%的低收入國家制定有兒童安全座椅相關法律。參見世界衛(wèi)生組織：《加強道路安全立法：國家實踐和資源手冊》，第49頁，http:∥apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/85396/9789245505105_chi.pdf?sequence=13&isAllowed=y，2018年12月3日。我國可以博采眾長，學習借鑒域外兒童安全座椅規(guī)范化發(fā)展機制，以期完善我國兒童安全座椅規(guī)制路徑。

(一)優(yōu)化未成年人道路交通安全法律制度

1.將使用“兒童安全座椅”正式納入全國未成年人道路交通安全法律框架

優(yōu)化完善已有的未成年人道路交通安全法律框架體系將成為未來一段時期內(nèi)我國現(xiàn)代城市交通發(fā)展法治體系的工作重心。近年來我國已形成了“部門齊全、結構嚴謹、內(nèi)部和諧、體例科學”(26)李步云：《實行依法治國，建設社會主義法治國家》，《中國法學》1996年第2期，第14頁。的中國特色社會主義法律體系。但當我們著眼于國家層面有關兒童安全座椅及相關議題的規(guī)定后不難發(fā)現(xiàn)，當前我國尚未建構起充實完整的未成年人道路交通安全法律制度。

從新中國成立到21世紀初期，我國城市基礎設施建設發(fā)展迅猛，有關道路交通安全管理的法律制度也不斷完善，但有關未成年人乘車安全的立法卻相對滯后。國務院辦公廳曾發(fā)布《國務院辦公廳關于印發(fā)國家殘疾預防行動計劃(2016—2020年)的通知》(國辦發(fā)〔2016〕66號)要求“推廣使用汽車兒童安全座椅”。2016年10月施行的《交通運輸部、公安部關于印發(fā)機動車駕駛培訓教學與考試大綱的通知》(交運發(fā)〔2016〕128號)明確將“兒童安全座椅作用及使用要求”納入駕駛人考試培訓內(nèi)容。在正式立法中，《道路交通安全法》(2011年)第51條要求機動車駕駛人、乘坐人員“應當按規(guī)定使用安全帶”；《校車安全管理條例》(2012年)第41條依據(jù)這一規(guī)定設立了校車駕駛人檢查安全帶的職責。除此之外，《道路交通安全法》(2011年)、《道路交通安全法實施條例》(2017年)、《未成年人保護法》(2012年)等相關法律法規(guī)中均沒有直接提及“未成年人乘車安全”或“兒童乘車安全”的話題，更遑論對兒童安全座椅等裝置作出詳細規(guī)定。在這樣的情形下，為進一步保障兒童乘車安全，我國于2011年頒布了第一部兒童安全座椅強制性國家標準《機動車兒童乘員用約束系統(tǒng)》(GB27887-2011)，對兒童安全座椅結構、組成部件性能、在車輛上的安裝及固定方式、試驗方法等方面的標準作出具體規(guī)定。這一標準的出臺對于兒童安全座椅的推廣使用無疑具有重要意義。此后，我國還陸續(xù)出臺了《機動車乘員用安全帶、約束系統(tǒng)、兒童約束系統(tǒng)和ISOFIX兒童約束系統(tǒng)》(GB14166-2013)、《強制性產(chǎn)品認證實施規(guī)則-機動車兒童乘員用約束系統(tǒng)》(CNCA-C22-03：2014)、《機動車運行安全技術條件》(GB7258-2017)等強制性國家標準，對有關兒童安全座椅的標準和制度作了進一步規(guī)定，并在此基礎上要求對兒童安全座椅實施強制性產(chǎn)品認證(China Compulsory Certification，簡稱為“3C認證”)，未獲得3C認證的產(chǎn)品不得進入市場。(27)根據(jù)相關規(guī)定，我國兒童安全座椅的3C測試項目包括：靜態(tài)試驗、動態(tài)試驗、燃燒試驗、毒性試驗。只有順利通過上述4個測試標準的兒童安全座椅產(chǎn)品才可獲得3C認證。參見《國內(nèi)兒童安全座椅將強制實施3C認證，無認證不得出售》，https:∥world.huanqiu.com/article/9CaKrnJLmT1，2019年12月10日。但令人遺憾的是，這一系列規(guī)定都僅僅是針對兒童安全座椅產(chǎn)品的技術標準，無法強制要求機動車駕駛員安裝兒童安全座椅。因此，這一時期兒童安全座椅使用率低的現(xiàn)象沒有得到明顯改善。

隨著兒童安全座椅地方立法的推進，未來的全國性立法已擁有了堅實的基礎。《未成年人保護法(修改)》與《道路交通安全法(修改)》被分別納入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類與第二類項目，(28)參見《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，http:∥www.npc.gov.cn/npc/c30834/201809/f9bff485a57f498e8d5e22e0b56740f6.shtml，2020年4月10日。無疑為兒童安全座椅全國性立法提供了可行契機。前文已提及，我國各地通常選擇在當?shù)赜嘘P未成年人保護或道路交通安全管理的規(guī)范性文件中增添兒童安全座椅立法相關條款，而非直接頒布單獨的規(guī)范性文件。未來的全國性立法可以延續(xù)地方的立法思路，在未來的《未成年人保護法》與《道路交通安全法》修改稿中增加“未成年人不得乘坐副駕駛座位”，以及“依據(jù)年齡、身高等標準要求家庭乘用車正確使用兒童安全座椅”等規(guī)定，并對目標人群的界定標準、違法者應承擔的法律責任等內(nèi)容予以適當規(guī)定。如此一來，既可以與地方立法實踐相協(xié)調(diào)，也能夠降低立法成本，最終達成“綱舉目張”的立法效果。

2.理性界定應使用兒童安全座椅的“兒童”身份

如何準確界定應使用兒童安全座椅的目標人群是兒童安全座椅法律規(guī)制的核心議題之一。此時，應當結合社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實特點和兒童的年齡、身高、體重等生理特征等因素來確立標準。

在確定目標人群“是否屬于應使用兒童安全座椅的兒童”時，首要的考慮因素便是年齡。綜觀我國各地已有的立法實踐，較為常見的要求強制使用兒童座椅的年齡上限是4周歲或6周歲。這一年齡區(qū)段在美國各州的立法實踐中也較為常見。截至2013年，美國有37個州和地區(qū)規(guī)定6～7歲的兒童必須使用兒童安全座椅，還有12個州要求5歲以下兒童使用兒童安全座椅。(29)“Child Passenger Safety Laws, Child Safety Seat Distribution Programs, Education and Enhanced Enforcement,”https:∥www.transportation.gov/mission/health/child-passenger-safety-laws-child-safety-seat-distribution-programs-education-and-enhanced-enforcement，2019-5-19.但美國疾病控制和預防中心很快建議各州在立法中提高強制使用兒童安全座椅的年齡段。調(diào)查結果顯示，在將強制使用兒童安全座椅的年齡提升至7歲或8歲后，當?shù)貎和踩蔚氖褂昧吭黾恿藘杀?，兒童乘客重傷或死亡的概率則減少了17%。(30)“Child Passenger Safety，”https:∥www.cdc.gov/vitalsigns/childpassengersafety/index.html，2019-5-19.這一發(fā)現(xiàn)也影響到了新西蘭的相關立法。2013年新西蘭交通運輸部頒布了《2013陸路運輸(道路使用者)修訂規(guī)則(第2號)》，將要求強制使用兒童安全座椅的兒童乘客的年齡從5歲提升至7歲。(31)“Land Transport (Road User) Amendment Rule(No.2) 2013，”http:∥www.legislation.govt.nz/regulation/public/2013/0278/latest/whole.html?search=sw_096be8ed817e45df_Land+Transport+(Road+User)+Amendment+Rule_25_se&p=1#DLM5272431，2019-5-19.從我國情況來看，目前地方立法中將“4周歲”或“6周歲”設定為強制使用兒童安全座椅的年齡上限有其合理性。一方面，這一年齡區(qū)段的設置與我國兒童生長發(fā)育的普遍情況相符；另一方面，相較于年齡更大一些的兒童，4～6周歲及以下年齡的兒童尚處于個人習慣的探索階段，學習模仿能力較強，能更快適應兒童安全座椅的存在并培養(yǎng)長期使用的良好習慣，減少對于安全座椅的抵觸心理。在未來全國性立法設計中，為有效減少兒童乘客在交通事故中受傷的概率，有需要時可以適當提高年齡標準。

另一個值得注意的關鍵要素則是“身高”。關于強制要求使用兒童安全座椅的“兒童”的身高標準在我國現(xiàn)有立法實踐中出現(xiàn)得較少。當前我國杭州、泰州、太原等部分地區(qū)采用“年齡+身高”標準(如12周歲以下或者身高低于1.4米、4周歲以下或者身高低于1米)來確定“兒童”的范圍，(32)參見《杭州市道路交通安全管理條例》(2017年)第36條、《泰州市道路交通安全條例》(2018年)第32條、《太原市道路交通安全管理條例》(2019)第29條。但鮮有單獨使用身高標準的地方立法。域外立法中出現(xiàn)的身高標準也大多與年齡標準聯(lián)結在一起，如歐盟要求的“12周歲以下且身高不足1.5米”。(33)歐盟于1991年頒布了91/671/EEC指令(Council Directive 91/671/EEC)，其中第2條第2款規(guī)定，歐盟各成員國應確保12周歲以下且身高不足1.5米的兒童在乘坐機動車時使用與其身高、體重相符的兒童安全座椅。https:∥eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1585835565166&uri=CELEX:31991L0671，2020年3月23日。鑒于西方國家的兒童生長發(fā)育情況通常優(yōu)于我國同年齡段的兒童群體，我們不能照搬西方立法中設立的數(shù)值標準。為增進未來全國性立法的社會接受度，建議沿襲杭州、泰州、太原三地立法，實施一段時期后視情況進行適當調(diào)整。

與此同時，不同體重的兒童在乘車時所使用的安全裝置也各不相同?！稒C動車兒童乘員用約束系統(tǒng)》(GB27887-2011)第4.1.1條根據(jù)體重標準將兒童約束系統(tǒng)分為5個質量組。(34)0組兒童約束系統(tǒng)用于質量小于10kg的兒童，0+組兒童約束系統(tǒng)用于質量小于13kg的兒童，I組兒童約束系統(tǒng)用于9kg～18kg的兒童，II組兒童約束系統(tǒng)用于15kg～25kg的兒童，III組兒童約束系統(tǒng)用于22kg～36kg的兒童。這一分類與加拿大安大略省的《安全帶裝置規(guī)定》(Regulation 613: Seat Belt Assemblies)的規(guī)定相似。2005年修訂的安大略省《安全帶裝置規(guī)定》第8條規(guī)定，若體重低于9公斤，則屬于“嬰兒”；若體重高于9公斤、但低于18公斤，則屬于“幼兒”；若體重高于18公斤、但低于36公斤、且身高低于145厘米的，則屬于“學齡前至小學階段兒童”。(35)https:∥www.ontario.ca/laws/regulation/900613#，2019-5-19.但現(xiàn)階段我國各省市的相關立法中并未選擇用“體重標準”來進行分類。即使是在域外發(fā)達國家的立法實踐中，體重標準出現(xiàn)的頻率也顯著少于年齡標準、身高標準。一部分原因或許與體重限制更難執(zhí)行有關。畢竟當交警在道路上發(fā)現(xiàn)載有年幼兒童的機動車時，可以詢問其年齡或目測其身高，但無法快速估計該名兒童的體重數(shù)值。故此，在我國未來的兒童安全座椅全國性立法中，可以略去體重要求，待科技發(fā)展能夠解決體重檢測的技術障礙時再跟進。

(二)明確機動車駕駛人的監(jiān)管責任

1.建立與現(xiàn)有制度相銜接的罰則體系

未來兒童安全座椅全國性立法的順利實施離不開權責清晰的法律責任體系。針對未正確使用兒童安全座椅的機動車駕駛人，構建完善的監(jiān)管責任體系可從對于違法者的具體罰則入手，既要保證違法者承擔起相應的法律責任，又要注意劃定豁免范圍，以免錯罰誤罰。前已述及，對于未正確使用兒童安全座椅的機動車駕駛人，目前深圳、大連、南寧等地已陸續(xù)出臺了相應的懲罰性措施，包括小數(shù)額罰款(如50元、100元、300元)、口頭警告、書面警告等。與此同時，域外國家在面對兒童安全座椅違法情形時也常通過罰款的形式予以懲戒，如加拿大安大略省的《道路交通法》第106條第8.3款的規(guī)定，違反該法及相關規(guī)章中有關兒童安全座椅規(guī)定的，應受到200至1000加元的罰款。這一舉措也獲得了世界衛(wèi)生組織的認可，并收錄在其2015年發(fā)布的實踐手冊中。(36)參見世界衛(wèi)生組織：《加強道路安全立法：國家實踐和資源手冊》，第50頁，https:∥apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/85396/9789245505105_chi.pdf?sequence=13&isAllowed=y，2018年12月3日。歐盟于2006年頒布的《歐洲共同體機動車安全帶與兒童安全座椅強制使用條例》第12條規(guī)定，對于違法使用安全座椅的機動車駕駛人，經(jīng)簡易程序定罪后可處以不超過2000歐元的罰款。(37)http:∥www.irishstatutebook.ie/eli/2006/si/240/made/en/print，2020-3-23.

與這些域外立法相比，我國現(xiàn)階段的兒童安全座椅立法存在法律責任較輕、隨意性強、缺乏統(tǒng)一客觀的判斷標準等問題，威懾力較低，對兒童安全座椅規(guī)范化發(fā)展而言收效甚微。為彌補這一缺憾，筆者提議將違反兒童安全座椅立法的懲戒措施與當前我國道路交通安全法律體系中已有的處罰措施相銜接。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，對于超速者應“處200元以上2000元以下罰款”，(38)《道路交通安全法》(2011年)第99條：“有下列行為之一的，由公安機關交通管理部門處二百元以上二千元以下罰款……機動車行駛超過規(guī)定時速百分之五十的?！睂τ陉J紅燈者則“一次記6分”。(39)《機動車駕駛證申領和使用規(guī)定》(2012年)附件二：“機動車駕駛人有下列違法行為之一，一次記6分……駕駛機動車違反道路交通信號燈通行的?！倍鴱能嚨溗斐傻膫鍪鹿蕘砜矗瑑和藛T未使用安全座椅的危害性并不亞于超速或闖紅燈。因此，未來的全國性立法可以將違法者應承擔法律責任等同于超速或闖紅燈的處罰措施，如“視情節(jié)嚴重程度對違法者處以200～2000元罰款或記1～6分的處罰”。較高的違法成本無疑會讓心存僥幸的家長心生忌憚，故而更有可能正確使用兒童安全座椅，“酒駕入刑”在打擊酒駕醉駕違法行為方面所取得的成效即是典型例證。(40)“醉駕入刑五年來，全國公安機關共查處飲酒后駕駛機動車違法行為247.4萬件。與法律實施前五年環(huán)比下降34%。其中查處醉酒駕駛的案件42萬起，環(huán)比下降38%?！眳⒁姟蹲眈{入刑五年社會治理成效顯著》，《汽車與安全》2016年第5期，第53頁。

2.合理設定免責范圍

目前我國地方立法中將兒童安全座椅的使用場所限定為小型非營運載客汽車，客運出租車、網(wǎng)約車等營運車輛則無須遵守有關兒童安全座椅的使用規(guī)定。早在2014年，《上海市未成年人保護條例》(2014年)第7條、《內(nèi)蒙古自治區(qū)實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》(2014年)第8條及《山東省高速公路交通安全條例》(2014年)第11條就已經(jīng)闡明在家庭乘用車中使用兒童安全座椅的重要性，三者均要求攜帶未成年人乘坐“家庭乘用車”的家長“配備并正確使用”安全座椅。隨后，濟南、海南、南京等地也紛紛將兒童安全座椅的使用場域限定為“家庭乘用車”。(41)參見《濟南市道路交通安全條例》(2015年)第40條、《海南省未成年人保護條例》(2016年)第12條、《南京市未成年人保護條例》(2016年)第24條、《上海市道路交通管理條例》(2017年)第34條、《武漢市未成年人保護條例》(2018年)第8條、《泰州市道路交通安全條例》(2018年)第32條、《常州市道路交通安全條例》(2020年)第30條。誠然，“家庭乘用車”比“汽車”或“機動車”的范圍更清晰明確，但從執(zhí)法角度看，如何判斷違法違規(guī)車輛是否屬于“家庭乘用車”仍須花費心力。為破解這一難題，《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》(2015年)第11條率先采用“小型、微型非營運載客汽車”的措辭；《杭州市道路交通安全管理條例》(2017年)第36條第3款也延續(xù)了這一表述，并明確指出不強制要求“客運出租汽車”配備安全座椅。

相比較而言，域外兒童安全座椅立法對于免責事項的規(guī)定較我國立法要豐富得多，除免責車輛外，還預設了免責人群與特定的免責情形。例如，歐盟的《歐洲共同體機動車安全帶與兒童安全座椅強制使用條例》第11條第1款規(guī)定，已佩帶殘疾人專用安全帶的、持有醫(yī)生診斷證明的人均屬于特殊免責人群。(42)http:∥www.irishstatutebook.ie/eli/2006/si/240/made/en/print，2020-3-23.又如，新西蘭于2004年頒布的《2004陸路運輸(道路使用者)規(guī)則》第7.11條規(guī)定，因身體原因不適宜使用兒童安全座椅且可以提供醫(yī)院證明的兒童乘客可以免予處罰。(43)“Land Transport (Road User) Rule 2004,”http:∥www.legislation.govt.nz/regulation/public/2004/0427/latest/DLM302188.html，2019-5-19.隨后，在2013年的《2013陸路運輸(道路使用者)修訂規(guī)則(第2號)》中，新西蘭將因醫(yī)療原因不使用兒童安全座椅的情形延伸至5歲以下的兒童，即5歲以下的兒童經(jīng)醫(yī)院證明不適合使用兒童安全座椅，則可以不使用。(44)“Land Transport (Road User) Amendment Rule (No.2) 2013,”http:∥www.legislation.govt.nz/regulation/public/2013/0278/latest/whole.html?search=sw_096be8ed817e45df_Land+Transport+(Road+User)+Amendment+Rule_25_se&p=1#DLM5272431，2019-5-19.澳大利亞則為殘疾兒童與患病兒童制定了專門的《殘疾兒童及患病兒童在機動車輛中使用兒童約束系統(tǒng)標準》(Restraint of Children with Disabilities, or Medical Conditions, in Motor Vehicles，也稱為“AS/NZS 4370-2013標準”)。該標準建議，當此類兒童使用機動車輛出行時，應由具有處方權的醫(yī)護人員進行醫(yī)療評估，確認是否需要為該殘疾兒童或患病兒童提供特殊類型的兒童安全座椅，以此來幫助家長選擇合適的兒童安全座椅。為方便評估，AS/NZS 4370-2013標準為醫(yī)護人員提供了綜合評估指南，并在附件中列出了評估報告方案以備參考。(45)https:∥www.standards.org.au/standards-catalogue/sa-snz/transportandlogistic/cs-085/as-slash-nzs--4370-2013，2019-5-19.

筆者認為，未來的全國性立法可以基于已有的地方立法實踐對強制使用兒童安全座椅的免責范圍進行完善。一方面，應將包括出租車、網(wǎng)約車、公交車在內(nèi)的營運車輛納入免責范圍。從成本收益角度看，在這類營運車輛上安裝兒童安全座椅無疑會增加運營成本，進而造成若干群體之間的利益糾紛，嚴重時可能引發(fā)社會爭論；更甚者，即使順利安裝，在這類營運車輛上使用的兒童安全座椅必然要被多次重復利用，這期間的維修、檢查成本也無可避免。故此，在當前條件尚未成熟時，將出租車、網(wǎng)約車、公交車等營運車輛從強制要求中排除是最簡便有效的做法。這也與其他發(fā)達國家的做法相符。例如，加拿大的安大略省交通部規(guī)定，公共汽車無須遵守安全帶要求；(46)“Safe Driving Practices，”http:∥www.mto.gov.on.ca/english/safety/safe-driving-practices.shtml，2019-5-19.《澳大利亞道路規(guī)則》(Australian Road Rules 2012)第266(5)條則為減輕公共交通工具駕駛人員(如公交車司機、出租車司機、小型租賃車)的監(jiān)管負擔設立了專門的免責條款：“如若沒有合適該類公共交通工具使用的兒童安全座椅，或者該機動車內(nèi)設有兩排及兩排以上的座椅且該乘客未坐在前排座位時，又或者該地區(qū)沒有相關法律法規(guī)，此時駕駛人員可以免責?！?47)https:∥www.ntc.gov.au/Media/Reports/(F1D63B25-98A0-8E5A-EBD4-BA6FC69ABF7D).pdf，2019-5-19.另一方面，對于特殊人群可以適當予以免責。如延續(xù)新西蘭與澳大利亞的經(jīng)驗，對于身體不適的、體型發(fā)育明顯超出同齡人的、明顯患有殘疾或持有醫(yī)療證明的兒童，交警若在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)其未正確使用兒童安全座椅，在詢問后可酌情予以免責。

(三)從懲罰到預防：宣傳教育“正確”使用兒童安全座椅

除全國性立法設計中的懲罰性措施外，通過宣傳教育、指導示范等柔性預防措施來提升社會公眾對于兒童安全座椅法律制度的法治認同也至關重要。正如學者所言，“公民對法律的支持和政府對現(xiàn)存法律的執(zhí)行同等重要”。(48)《胡佛總統(tǒng)就職演說》，岳西寬等編：《美國總統(tǒng)就職演說》，岳西寬等譯，哈爾濱：北方文藝出版社，1990年，第338頁。前文已提及，當前各地的兒童安全座椅立法缺乏社會認同。這一問題若得不到有效解決，即使將來通過嚴苛的全國性立法要求強制使用兒童安全座椅，“結果可能便是法治的意義盡失而徒具形式”。(49)姚建宗：《信仰：法治的精神意蘊》，《吉林大學社會科學學報》1997年第2期，第1-12頁。在充分利用既有渠道進行宣傳教育時，值得重點關注的內(nèi)容則是“正確”使用兒童安全座椅。

前文已提及，隨著社會進步與發(fā)展，越來越多的家庭開始認識到使用兒童安全座椅的重要性。但“使用”不等于“正確使用”。20世紀80年代，美國幾乎所有州都制定了有關兒童安全座椅的法律法規(guī)。囿于時代認知的局限性，盡管這些兒童安全座椅立法在一定程度上推動了兒童安全座椅的普及，但并沒有對兒童安全座椅的使用方式作細致的區(qū)分，導致一些地區(qū)出現(xiàn)了因錯誤使用兒童安全座椅使車內(nèi)兒童意外受傷的情形。例如家長讓兒童使用成人安全帶、允許兒童不使用安全座椅坐后排、讓兒童坐在氣囊未抑制的副駕駛位置等。若是行車過程中出現(xiàn)車輛碰撞或急剎車，在缺乏安全座椅保護的情況下，兒童受傷的機率將大大增加。直到20世紀90年代，美國國家公路交通安全管理局(National Highway Traffic Safety Administration，簡稱“NHTSA”)開始與美國兒科學會合作，致力于推動兒童安全座椅的細化規(guī)定，強調(diào)應當根據(jù)不同年齡、不同體型的兒童有針對性地使用兒童安全座椅。(50)See Jin Yung Bae et al.,“Child Passenger Safety Laws in the United States,1978-2010：Policy Diffusion in the Absence of Strong Federal Intervention,”Social Science & Medicine, Vol.100, 2014, pp.30-31.盡管如此，不顧及兒童的年齡、身高、體重等要素而任意使用兒童安全座椅現(xiàn)象在美國各州仍存在。NHTSA下轄的國家統(tǒng)計與分析中心(National Center for Statistics and Analysis)于2017年調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，處于中間年齡層(4～7歲)的兒童中有31.4%沒有使用合適的兒童安全座椅，這其中20.8%過早地使用了成人安全帶，另有10.6%未使用任何兒童約束系統(tǒng)。(51)參見《2017年美國增高墊使用情況調(diào)查報告》(The 2017 National Survey of the Use of Booster Seats)，https:∥crashstats.nhtsa.dot.gov/Api/Public/ViewPublication/812617，2019年5月19日。

有鑒于此，我們需要注重“正確”使用兒童安全座椅相關宣傳教育舉措的具體落實，科學規(guī)劃、合理組織，完善正確信息發(fā)布機制與公眾意見征集機制。一方面，鼓勵支持兒童安全座椅生產(chǎn)商、經(jīng)銷商在醫(yī)院、商場、超市、學校等人群密集地點派駐專業(yè)技術人員及售后服務人員，指導如何正確安裝并使用兒童安全座椅，減少錯誤安裝、錯誤使用的現(xiàn)象。另一方面，對于家長及機動車駕駛人，充分利用電視公益廣告、報紙雜志、新媒體等宣傳渠道，普及兒童安全座椅正確使用要點。如加拿大安大略省的《安全帶裝置規(guī)定》規(guī)定，若體重低于9公斤，應當使用后向式座椅，并遠離主動式氣囊；若體重高于9公斤、但低于18公斤，乘車時必須坐在兒童安全座椅上，且只能使用配置拉帶的前向式座椅；若體重高于18公斤、但低于36公斤、且身高低于145厘米，需要使用加高座椅。(52)“Reg.613：Seat Belt Assemblies，”https:∥www.ontario.ca/laws/regulation/900613#，2019-5-19。與立法、執(zhí)法等強制性手段相比，這些柔性宣傳教育渠道見效較緩慢，但能夠潛移默化地影響社會公眾對正確使用兒童安全座椅的認知和行為，積極引導公眾改變傳統(tǒng)觀念，提升公眾對于兒童安全座椅立法的法治認同，自下而上推動我國兒童安全座椅法治化發(fā)展。