突發(fā)公共事件應急管理的社會動員機制構(gòu)建研究

雷曉康

一、問題的提出及文獻回顧

隨著全球化、城市化進程的加快，環(huán)境和資源承載力受到了嚴峻挑戰(zhàn)，危機的疊加效應和衍生效應進一步凸顯，公共安全形勢日漸復雜多變。作為國家治理體系與治理能力的重要組成部分，加強應急管理體系建設成為新形勢下的迫切任務，亟需建立和完善相應的機制，提高突發(fā)公共事件應急管理水平。完善社會動員機制便是應急管理體系建設的重要一環(huán)，是構(gòu)筑公共安全風險管理網(wǎng)，打造共建共享共治的社會治理格局的基本動力因素。

突發(fā)公共事件應急處置過程中充分發(fā)動并協(xié)調(diào)社會力量的參與，是應對突發(fā)公共事件的有效方法之一，這一點在學界已達成共識。在此基礎(chǔ)上，國內(nèi)外學者還對如何進行社會動員進行了有益的探索。國外學者總結(jié)出了三種動員社會力量參與突發(fā)公共事件應急處置的方式：一是通過構(gòu)建協(xié)作機制，協(xié)調(diào)聯(lián)動政府、企業(yè)、社會組織、大眾等社會主體，實現(xiàn)社會動員；(1)William L. Waugh Jr.，Living with Hazards，Dealing With Disasters：An Introduction to Emergency Management，M. E. Sharpe Inc.，2000, p.10.二是構(gòu)建突發(fā)公共事件處置網(wǎng)絡，整合社會資源，實現(xiàn)信息共享，以動員全社會之力；(2)米切爾·K.林德爾等：《應急管理概論》，王宏偉譯，北京：中國人民大學出版社，2011年，第23頁。三是構(gòu)建利益相關(guān)者網(wǎng)絡，將突發(fā)公共事件利益相關(guān)者關(guān)聯(lián)起來，強化溝通以有效應對危機。(3)Kyoo-Man Ha and Ji-Young Ahn, “Application of the ‘Spider-Web Approach’ to Korean Emergency Management,” Journal of Homeland Security and Emergency Management，No.1，2009，p.2.國內(nèi)學者也較多關(guān)注動員社會力量參與突發(fā)公共事件的應急處置過程，且研究多以單一途徑為主。如，鄭永廷提出社會動員應考慮心理、意識、思維、行為等多方面因素；(4)鄭永廷：《論現(xiàn)代社會的社會動員》，《中山大學學報》2000年第2期，第21-27頁。鄭滿寧提出，微博時代應以社會信任和歸屬感為動員基礎(chǔ)，強化被動員者的主流意識形態(tài)；(5)鄭滿寧：《微博時代的群體動員機制及管理對策》，《重慶大學學報》2014年第1期，第152-156頁。丁曉蔚等認為應注重被動員者自身情感傾向、主觀意識形態(tài)的調(diào)整，(6)丁曉蔚等：《突發(fā)事件中的微博輿論動員及對策研究》，《中國地質(zhì)大學學報》2016年第6期，第114-126頁。等等。

顯然，僅從單一角度分析社會動員，難以有效發(fā)揮突發(fā)公共事件應急管理的社會動員功能。鑒于此，本文試圖通過對我國社會動員的特點、方式、變遷以及社會動員在應急管理中的作用等多方面的系統(tǒng)分析，探討在社會動員發(fā)起者和被動員者之間的合作機理，以期為完善我國突發(fā)公共事件應急管理的社會動員機制，提供一定參考。

二、社會動員及其在應急管理中的作用

動員是指由主體采取一定的方式，引導他人參與到某項活動中。動員可從廣義和狹義兩方面理解。狹義的動員是指在軍事活動中，為應急需要，將國家武裝力量從和平狀態(tài)轉(zhuǎn)為戰(zhàn)時狀態(tài)；廣義的動員是指引導、激勵、促進社會力量參與到某項活動中。如今，動員已經(jīng)隨著時代的快速發(fā)展，從最早的政治、軍事領(lǐng)域擴展到社會生活的方方面面，成為“社會動員”。在公共管理領(lǐng)域，社會動員特指政府或社會組織為實現(xiàn)公共利益目標，采取行政、政治、網(wǎng)絡等方式，啟動并協(xié)調(diào)社會人力、組織、文化等方面的資源。社會動員因其強大的組織基礎(chǔ)、豐富的資源稟賦、廣泛的參與性，可以在突發(fā)公共事件的應急處置中，發(fā)揮巨大的作用。

(一)社會動員的特征

在突發(fā)公共事件應急管理中，需要調(diào)動社會力量，形成聯(lián)防聯(lián)控、群防群治、有序參與的應對網(wǎng)絡。突發(fā)公共事件應急管理中的社會動員包括法律系統(tǒng)、組織系統(tǒng)、資金保障系統(tǒng)和公眾支持系統(tǒng)四個子系統(tǒng)。由于突發(fā)公共事件應急處置只有通過社會各界的有效合作，才能在最短的時間內(nèi)處置危機，將危機造成的損失降到最低。所以本質(zhì)上說，社會動員就是全社會的合作問題。

為實現(xiàn)合作，社會動員必須包括以下基本要素：發(fā)起者、被動員者、動員過程(動員中有形和無形資源、動員模式)及動員結(jié)果(被動員者觀念和行為的轉(zhuǎn)變程度，動員目標的實現(xiàn)程度)。(7)吳忠民：《社會動員與發(fā)展》，《浙江學刊》1992年第2期，第16-19、33頁。組織是社會動員的先決條件，組織化便是社會動員的首要特征，即動員者與被動員者之間存在一種隸屬性的組織紐帶。

除此之外，社會動員在實踐中還具有廣泛參與性、迅速響應性、明確目的性、合規(guī)有序性等特征。社會動員的基礎(chǔ)是社會大眾，來源廣泛。有效的社會動員，會有強烈的號召力，可迅速得到民眾的積極響應。社會動員的目標是為了解決一定的社會問題，實現(xiàn)公共利益。社會動員是在明確的組織下，合法合規(guī)有序進行的。(8)吳忠民：《重新發(fā)現(xiàn)社會動員》，《理論前沿》2003年第21期，第26-27頁。

(二)社會動員的方式

按照動員主體的不同，社會動員可劃分為由政府主導的社會動員和民眾自發(fā)的社會動員。由政府主導的社會動員方式即行政動員、政治動員，是政府為實現(xiàn)行政目標，通過行政命令、政策引導等方式進行的社會動員。民眾自發(fā)的社會動員是指民眾出于公共服務動機，依托廣泛的社會共識，為資源集聚和力量整合，自發(fā)組織并參與的社會動員，一般可采取網(wǎng)絡動員、資源動員、社區(qū)動員等方式。

(三)我國社會動員的變遷

自新中國成立以來，我國社會動員隨著國家發(fā)展和改革的進程，主要經(jīng)歷了社會主義建設時期、改革開放發(fā)展時期和新時代社會主義創(chuàng)新發(fā)展時期三個階段。

1.社會主義建設時期

新中國成立后，中國社會的民族凝聚力和社會向心力都很強，這時社會動員最大的特點是政治性很強、情緒化很高?？涨暗恼涡陨鐣訂T使人們的道德取向、價值取向、信仰以及行為方式很容易融為一體，對經(jīng)濟建設、文化建設、社會發(fā)展起到了非常巨大的推動作用。但是這一時期這種方式的社會動員有時會失控，甚至出現(xiàn)盲從和個人崇拜現(xiàn)象，造成一些消極效果乃至負面影響。

2.改革開放發(fā)展時期

改革開放以來，國家發(fā)展以經(jīng)濟建設為中心，市場經(jīng)濟改革使傳統(tǒng)社會動員的經(jīng)濟背景發(fā)生了很大的變化。社會動員的政治色彩明顯降低，民眾自發(fā)的社會動員興起且日漸興盛，如各種公益機構(gòu)的愛心捐贈、現(xiàn)場的救援和處置等，對我國社會的穩(wěn)定和發(fā)展貢獻了巨大力量。

3.新時代社會主義創(chuàng)新發(fā)展時期

我國進入新時代以后，各種社會組織乃至俗稱的草根團體愈益活躍。由這些非政府組織作為發(fā)起者的社會動員不僅減少了政府資源和資金的支出，且因其來自民間，在某種程度上可以更切合民眾的利益訴求，更容易得到被動員者的認可，使得動員過程簡單快速，動員效果更為理想。特別是黨的十八大以來，非政府組織主導的社會動員更加富有生機和活力，由它們主導開展的各項活動，影響力日漸增大。

(四)社會動員在應急管理中的作用

由于社會動員能夠動員和依靠一切潛在的社會力量和合作伙伴，將各種獨立的、分散的項目活動整合到一個廣泛的基于社會發(fā)展的戰(zhàn)略框架內(nèi)，成為一個完整的系統(tǒng)，因此，社會動員成為社會發(fā)展工作的重要策略。

通過動員社會力量參與應急管理，可以形成強大的組織合力，補充應急管理所需的應急物資，有效提高政府應急管理的效率，降低應急管理成本，減少危機帶來的損失，加快實現(xiàn)應急管理目標。

1.社會動員可以提高政府的工作效率

當前，社會動員參與到應急管理已經(jīng)成為應急響應的主流趨勢。政府通過行政命令的方式，緊急動員社會力量和資源，進行應急救援，可以有效彌補應急資源的短缺和物資調(diào)配的難度，極大提高政府應急工作效率。

2.社會動員可以降低應急管理的成本

社會力量參與應急管理能夠有效降低應急管理成本。一方面，應急社會動員能夠增加應急物資儲備，便利應急物資調(diào)配。通過社會動員，可以集聚更多的人力、資金、救援物資等應急管理資源，減少應急救援物資的調(diào)配難度，減少中間環(huán)節(jié)，節(jié)約寶貴的救援時間；另一方面，廣泛的應急社會動員，讓民眾通過耳聞目睹和積極參與，形成廣泛的社會共識，從而利于提升應急管理相關(guān)信息的透明度，遏制應急管理中謠言的產(chǎn)生和散播。

3.社會動員可以減少突發(fā)事件給社會造成的損失

在突發(fā)公共事件處置中，由于風險的復雜性、系統(tǒng)性和不確定性等特征，需要建立起有序統(tǒng)一的應對機制，溝通協(xié)調(diào)應急管理中的管理方和救援者。有效的社會動員機制正是這樣的暢通渠道，各方面信息經(jīng)此渠道匯集交流，從而實現(xiàn)資源共享，有效決策，減少由于信息不靈，溝通不暢，決策失誤造成的更大損失。同時，社會動員使社會公眾對危機事件有了較為清楚的認識，減少了不必要的盲目行動，這對社會資源本身就是一種節(jié)約，從另一方面彌補了社會的損失。

4.社會動員可以實現(xiàn)政社良性互動

我國是“政府主導”型行政管理體制，政府在經(jīng)濟、社會發(fā)展事務中發(fā)揮著主導作用?！爸鲗А辈⒉皇恰鞍k”。突發(fā)公共事件不僅要靠黨和政府，更要將全國人民動員起來，構(gòu)筑全面高效的應急處置體系，充分發(fā)揮社會組織、草根團體、企業(yè)等機構(gòu)和單位的作用，依靠各行各業(yè)民眾的力量，有序協(xié)調(diào)、有力推進、安全高效地將突發(fā)公共事件危害降至最低。

三、突發(fā)公共事件應急管理中的社會動員機制完善

“集中力量辦大事”“一方有難、八方支援”，是中國特色社會主義制度優(yōu)勢。實踐證明，以這種理念為基礎(chǔ)支撐建立的我國傳統(tǒng)的社會動員機制，在戰(zhàn)勝歷史上多次突發(fā)事件中確實發(fā)揮了極其重要的作用。在突發(fā)公共事件應急中，國家領(lǐng)導人親臨一線指揮處置，通過大規(guī)模地調(diào)集人民解放軍參與災難處置，國家財政及時發(fā)放巨額救災款支援，號召全國人民積極捐款捐物救災等動員方式，有效地應對了災難及災后的恢復重建。

但同時，我國突發(fā)事件應急處置中的社會動員機制也存在著一系列不容忽視的問題。第一，社會力量參與應急管理的相關(guān)法律制度不完善。社會力量在應急處置中職能如何定位、協(xié)調(diào)，如何確定合作范圍和參與深度等亟待明確。第二，各社會動員主體協(xié)調(diào)機制不健全。政府對社會力量了解不夠，面對突發(fā)公共事件時無法準確地利用、協(xié)調(diào)和調(diào)度社會力量參與救援等工作。第三，社會力量參與形式過于單一。目前社會力量參與仍局限在志愿者幫扶、捐款和捐助救援物資等方面，形式過于單一，涉及面不夠廣泛，沒有真正深層次挖掘和發(fā)揮社會力量掌握的稀缺資源，營造出良好的善治氛圍。第四，社會力量自身素質(zhì)參差不齊，不利于統(tǒng)一協(xié)作，影響應急管理的效率和效果。

社會動員機制是社會動員發(fā)起者和被動員者之間確立的一種相互合作的規(guī)則，通過這種制度化的合作，促進、維持、制約動員過程中的各參與方，以保證社會動員過程的規(guī)范化，實現(xiàn)社會動員的應急管理目標。面對突發(fā)公共事件，從事前預防預警、事中研判處置、到事后恢復重建，都需要社會動員全流程全過程的規(guī)范有序參與。總而言之，突發(fā)公共事件應急管理中的社會動員機制應從應急管理的預防準備、監(jiān)測預警、處置響應、善后恢復四個方面加以完善。

(一)與應急預防準備相關(guān)的社會動員機制完善

社會動員者往往掌握了對被動員者而言至關(guān)重要的稀缺資源，在突發(fā)事件的應急準備中，應充分利用好這些稀缺資源做好突發(fā)公共事件應急管理的預防準備。

1.建立有效的社會宣傳機制

合作是需要激勵的，當被動員者知道社會動員對自己、社會的益處時，個體會主動參與到合作過程中。動員者要綜合利用各種媒體資源，及時公布突發(fā)事件的現(xiàn)狀，可能的危害、后果，社會動員目的、方式、緊迫性、可預期結(jié)果等真實信息，讓被動員者知曉此次社會動員對每個個體、組織及整個社會的意義和價值。

2.加強全民“應急文化”教育

這是做好應急管理社會動員的基礎(chǔ)。社會動員機制的完善應防患于未然。在突發(fā)危機事件爆發(fā)前后，應結(jié)合實際，加強“應急文化”的宣傳和教育工作，樹立風險和危機意識，推進“應急文化”教育體系的建立和完善。從2018年應急管理部成立以來，我國防災減災的文化宣傳工作一直持續(xù)有力地推進著：建設防災學院，高校開設應急管理課程，“應急文化”進社區(qū)、進鄉(xiāng)村、進課堂的宣傳和科普方興未艾。以后，還應總結(jié)經(jīng)驗，繼續(xù)提高公民防災減災救災的思想意識，將我國應急工作的端口前移，以建立“預防為主”的“大應急”機制。

3.建立社會力量的應急資源普查儲備機制

應急資源的儲備是有效實施應急救援的基礎(chǔ)，需要做好前期的應急資源普查工作。應急資源普查即厘清各地的人力資源、財力資源、醫(yī)療資源等應急物資的儲備和調(diào)配情況。通過普查，摸清家底，建立物資儲備數(shù)據(jù)庫和調(diào)用方案，同時特別注意加強應對突發(fā)公共事件峰值資源需求的預測，切實保證應急救援需求。在普查的基礎(chǔ)上，完善應急資源的儲備。

(二)與應急監(jiān)測預警相關(guān)的社會動員機制完善

應急監(jiān)測預警是有效防范社會風險的重要環(huán)節(jié)。為豐富應急監(jiān)測預警的方式，加強應急信息的處理和分析，可從以下方面完善社會動員機制。

1.加強監(jiān)測預警中的社會動員引導機制

一個高效、有序運轉(zhuǎn)的社會動員體系，不僅需要政府部門間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、調(diào)度有序，還應加強應急管理部門與各社會專業(yè)機構(gòu)間的銜接和協(xié)調(diào)，充分整合現(xiàn)有資源，加強應急監(jiān)測預警。應發(fā)揮相關(guān)社會專業(yè)機構(gòu)的作用，特別是一些高校和科研院所形成的智庫團體，更應該在突發(fā)公共事件中起到智囊團作用，加強風險源的識別和防控。

2.利用社會動員創(chuàng)新監(jiān)測預警方式

應創(chuàng)新社會動員中參與應急監(jiān)測預警的方式，建立社會動員與應急服務統(tǒng)一平臺，將社會動員納入應急管理服務當中，厘清社會動員參與監(jiān)測預警的權(quán)責，充分運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等相關(guān)技術(shù)，提升社會動員的精度和準度，鼓勵社會力量參與到城市治理、社會治理，將社會動員作為常態(tài)化工作，做好突發(fā)公共事件的監(jiān)測預警。

3.增強公民在危機發(fā)生時的合作意識

社會各方的通力合作是社會動員的根基，更是成功處置突發(fā)事件的重要保障。這種合作包括公民與政府的合作、公民之間的合作、公民與社會組織之間的合作。合作意識的培養(yǎng)需要在全社會樹立合作文化，其基礎(chǔ)是建立社會的信譽機制，相信別人在突發(fā)事件中的價值，才能采取合作的態(tài)度，積極“動員”和“被動員”。

(三)與應急處置響應相關(guān)的社會動員機制完善

在應急處置響應階段，政府及相關(guān)社會動員的發(fā)起者應明確社會動員的組織基礎(chǔ)，依據(jù)風險范圍和程度，制定相應的應急社會動員規(guī)范流程和動員內(nèi)容。

1.強化應急響應中的社會動員基礎(chǔ)

在應急響應處置中，應針對不同的突發(fā)公共事件類型，選擇不同的社會動員模式。同時，將社會動員納入應急管理的法律法規(guī)體系當中，頒布和健全社會動員參與應急管理的法律法規(guī)。社會動員的對象包括社區(qū)群眾、專家學者、工會、企事業(yè)單位、心理咨詢師、志愿者服務團隊等。要充分利用動員對象的資源優(yōu)勢，發(fā)揮不同的動員功能，明確各自的分工和職責，以保障關(guān)鍵時刻能夠臨危不亂、各司其職，有效化解危機。

2.規(guī)范應急響應中的社會動員流程和內(nèi)容

從社會動員的準備、實施、評估等全過程進行規(guī)范設定，明確社會力量參與突發(fā)事件處置的廣度和深度，制定規(guī)范的社會動員流程，以指導社會動員對象有序參與應急響應。由應急管理部門制定應急動員手冊，由專家學者進行評估和評審，確保應急社會動員的有效性。社會動員手冊應明確社會動員的目的和指導思想、社會動員的流程、社會動員的權(quán)責、社會動員的保障等內(nèi)容，確保社會動員有序、科學地開展。

3.發(fā)揮NGO在應急響應中的作用

如前所述，社會動員可劃分為由政府主導的社會動員和民眾自發(fā)的社會動員，NGO主導和參與的社會動員是民眾自發(fā)的社會動員的主要形式。在我國的歷次危機處置中，主要依靠的是政府行政手段，社會力量的優(yōu)勢沒有得到有效發(fā)揮。隨著NGO在我國越來越活躍，廣泛參與應急管理勢在必行。NGO以其靈活性、廣泛性等特征在組織參與中表現(xiàn)出強大的效率性和集中性。以NGO為主的社會動員能夠提供多元、靈活的應急救援方案，豐富應急救援力量，補充應急救援的物資和資金。(9)張海波、尹銘磊：《應急響應中的突生組織網(wǎng)絡——“魯?shù)榈卣稹卑咐芯俊?，《公共管理學報》2016年第2期，第84-96頁。NGO以其特有的“親和力”和非官方性，由其發(fā)起的社會動員能夠作為行政動員的有效補充。應重視NGO在社會動員中的作用，努力創(chuàng)造有利于NGO發(fā)展的良性環(huán)境，充分發(fā)揮NGO的資源力量。

(四)與應急恢復相關(guān)的社會動員機制完善

在應急恢復階段，應加強社會動員效果的評估，完善社會動員培訓，加強災后社會心理調(diào)整，促進社會穩(wěn)定。

1.完善應急恢復中社會動員評估機制

社會動員評估內(nèi)容主要指動員目標的實現(xiàn)程度，還應包括被動員者觀念和行為的轉(zhuǎn)變程度。如何衡量一次社會動員是否達到了動員目標呢？首先，被動員者是否能在第一時間了解發(fā)動者的目的，通過什么方式知道，信息傳遞的可及性如何。其次，被動員者是否能按照發(fā)動者的設計路線、方法進行活動，參與率的高低。第三，動員過程中被動員者是否能聽從發(fā)動者的安排。第四，動員過程中意外事故的發(fā)生情況。是否發(fā)生了意外情況，發(fā)生的原因，處置的情況。是由于沒有提前安排而發(fā)生的，還是因為雖有安排，但執(zhí)行不力導致事故發(fā)生。第五，對于動員過程中的不當行為的反思、監(jiān)督，行為約束和糾正，從事故中學習經(jīng)驗，為以后的動員工作積累經(jīng)驗。

同時，應委托第三方機構(gòu)進行社會動員評估。第三方機構(gòu)可以通過構(gòu)建社會動員綜合評估指標體系，采用定性和定量相結(jié)合的評估方法進行精準分析，評估社會動員參與應急管理的全過程。

2.建全應急恢復中社會動員培訓機制

社會力量參差不齊是影響應急管理社會動員效果的一大制約因素。建立和完善社會力量的培訓機制，對一些擁有滿腔熱忱但救援經(jīng)驗匱乏的志愿者和組織，培訓以應急管理知識，儲備其專業(yè)化技能，是解決社會力量參差不齊的有效手段。

3.建立社會動員心理疏導機制

公共危機帶來的影響不僅表現(xiàn)在對經(jīng)濟秩序穩(wěn)定的破壞，而且還會對受災者的心理健康產(chǎn)生不利影響，對政府信任、社會秩序恢復、個人成長等帶來威脅。因此，在應急恢復階段，應建立社會動員心理疏導組織，通過心理咨詢、生活幫扶等方式幫助和關(guān)懷受災者。社會動員在消除突發(fā)事件所造成的心理影響中有舉足輕重的地位。建立社會動員心理疏導機制，充分利用社會動員成員的專業(yè)優(yōu)勢，通過大眾傳媒、開通熱線電話、現(xiàn)場輔導、設立追思會等方式，可以有效調(diào)整災后社會心理。

四、總結(jié)和展望

本文通過分析我國突發(fā)公共事件社會動員的特點、方式及變遷、社會動員在應急管理中的作用，發(fā)現(xiàn)在社會動員發(fā)起者和被動員者之間能夠建立一種相互合作的規(guī)則，以促進、維持、制約動員過程中的各方積極參與到合作過程中來，從而實現(xiàn)突發(fā)事件處置的社會動員過程規(guī)范化、制度化。根據(jù)這一發(fā)現(xiàn)，筆者分別從突發(fā)公共事件應急管理的預防準備、監(jiān)測預警、響應處置、善后恢復四個方面，提出了完善社會動員機制的相關(guān)建議，以期能為應急管理過程中的社會動員研究提供一定的理論和實踐參照。由于筆者視野所限，本研究還不夠全面和深入，如“應急文化”的科普和宣傳、如何在社會動員基礎(chǔ)上提高應對突發(fā)重大公共事件的能力和水平等，還需要進一步補充和完善。