遼寧海城市農(nóng)村土地制度改革的實踐創(chuàng)新和啟示

林 怡

(鞍山師范學(xué)院 商學(xué)院,遼寧 鞍山 114007)

自中華人民共和國成立以來，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了四次較大規(guī)模的調(diào)整。現(xiàn)行的土地制度是從2008年開始的，隨著2013年11月12日黨的十八屆三中全會明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)后，我國新一輪的土地改革制度全面鋪開[1]。2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，2015年1月印發(fā)后啟動了“三塊地”(農(nóng)用地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地)試點階段的改革。遼寧海城在2014年獲批為國家級農(nóng)村土地改革實驗區(qū)，在統(tǒng)籌推進“三塊地”的試點改革中已經(jīng)取得了階段性的成果，其實踐經(jīng)驗和創(chuàng)新值得普遍推廣和借鑒。

一、我國土地制度改革的進程

我國農(nóng)村土地制度歷經(jīng)40年的不斷探索演進，已使農(nóng)村的土地經(jīng)營方式、人們的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了巨變。具體來說，其發(fā)展進程可以分為四個階段：第一階段(1949—1977)是中華人民共和國成立后全國范圍內(nèi)的土地改革，那時土地制度是集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)村土地制度，合作經(jīng)濟在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中占據(jù)了絕對優(yōu)勢地位。第二階段(1978—1993)是“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”形成時期，主要是“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”為主要內(nèi)容的各種承包責(zé)任制，后被中央文件統(tǒng)一界定為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”“家庭承包經(jīng)營”[2]。廣為人知的安徽小崗村就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的開始。第三階段(1993—2008)是土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定時期。1984年中央一號文件規(guī)定：“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”，到了1993年，實行家庭承包責(zé)任制的時間已達15年[3]。因此，1993年的中央11號文件進一步規(guī)定了承包期限，即“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變?！边@項規(guī)定推進了土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定。第四階段(2008年至今)是“土地制度的動態(tài)穩(wěn)定時期。所謂動態(tài)穩(wěn)定指土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中實現(xiàn)并促進農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定。隨著改革開放的不斷深入，小農(nóng)戶經(jīng)營地塊已經(jīng)無法滿足人們對收入不斷提高的需求，農(nóng)業(yè)收入占比越來越小，出現(xiàn)兼業(yè)農(nóng)民，農(nóng)民開始通過自愿有償?shù)姆绞搅鬓D(zhuǎn)土地，使較多的土地向種田的人手中流動[4]。”綜上所述，農(nóng)村土地制度改革的歷次調(diào)整都是適應(yīng)市場經(jīng)濟體系的調(diào)整，“市場化”是改革的基本方向，那么隨之而來的新一輪農(nóng)村土地改革三項試點如何統(tǒng)籌推進是重中之重[5]。

二、新時代農(nóng)村土地制度改革三項試點的內(nèi)容

2015年1月,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組啟動了“三塊地”(農(nóng)用地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地)試點階段的改革，具體內(nèi)容有：

(一)完善土地征收制度，縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍，規(guī)范土地征收程序，全面公開土地征收信息，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。

(二)建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和途徑，建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。

(三)改革完善農(nóng)村宅基地制度，完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式，對歷史原因形成超標(biāo)準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用；探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。

(四)建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。建立健全土地增值收益在國家與集體之間、集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法和相關(guān)制度安排[6]。

三、海城市農(nóng)村土地制度改革基本情況和工作進程

海城位于遼東半島北端，沈陽經(jīng)濟區(qū)和遼寧沿海經(jīng)濟帶的戰(zhàn)略節(jié)點，素有“渤海奧區(qū)”之稱。全境總面積2 732平方公里，下轄27個鎮(zhèn)區(qū)，4個開發(fā)園區(qū)，常住人口140萬。改革是海城這座城市最大的特質(zhì)，從發(fā)端于1984年李鐵映倡導(dǎo)的縣域綜合體制改革起，改革的基因就始終流淌在這座城市的血脈里。

海城市自2014年獲批國家級農(nóng)村改革試驗區(qū)以來，作為農(nóng)村改革的“國家級實驗室”，共承擔(dān)的改革試點任務(wù)18項，其中，農(nóng)村土地制度改革試點3項，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點5項，農(nóng)村金融改革6項，創(chuàng)新農(nóng)村支持保護體系改革2項，鄉(xiāng)村治理體系改革1項，新型城鎮(zhèn)化綜合改革1項。2015年3月份，全國人大授權(quán)在海城等全國33個縣(市)區(qū)分別開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項試點工作，確定海城等15個縣(市)區(qū)首批承擔(dān)“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點”任務(wù)，時限是從2015年3月至2017年12月末結(jié)束。2016年9月，又授予海城開展土地征收制度改革試點。2017年11月20日，十九屆一次深改組會議決定農(nóng)村土地制度改革工作延長一年,同時將“宅基地制度”改革試點擴面到包括海城在內(nèi)的33個試點縣，至此，海城承擔(dān)了土地制度三項改革試點的全部任務(wù)，為土地制度改革統(tǒng)籌推進、深化實施提供了條件。截至目前，海城完成入市制度規(guī)則22項，入市15宗地，入市面積54.45公頃，實現(xiàn)土地收益1.49億元，抵押融資2 270萬元；制定土地征收制度9項，開展了英北變電所、南一環(huán)等4宗、面積43.16公頃的土地征收項目組卷報批工作；制定農(nóng)村宅基地制度9項，完成了農(nóng)村宅基地摸底調(diào)查，農(nóng)村宅基地退出工作正在積極推進。

四、海城市土地改革三項試點的實踐創(chuàng)新

自試點工作實施以來，海城市土地改革試點工作深入實踐、積極探索、大膽創(chuàng)新、統(tǒng)籌推進，完成了階段性改革試點任務(wù)，取得了明顯成果。

(一)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成效顯著

四年來,海城針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能不完整等問題，圍繞完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，明確入市范圍和途徑，建立健全市場交易規(guī)則、范圍、監(jiān)管制度，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高農(nóng)民收益四個方面深入開展試點工作，建立了同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。

(二)土地征收制度改革進展順利

針對征地范圍過大、被征地農(nóng)民保障機制不完善等問題，圍繞縮小土地征收范圍，規(guī)范征收程序，完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，建立土地征收中兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制等四個重點，制定試點制度、規(guī)則、辦法。健全了程序規(guī)范、補償合理、保障多元的土地征收制度，創(chuàng)新了合理界定公共利益范圍、規(guī)范征地組卷報批程序、完善分配機制等工作實踐。

(三)宅基地制度改革穩(wěn)步推進

貫徹三權(quán)分置(所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán))，針對農(nóng)戶宅基地取得困難、退出不暢等問題，完成了《統(tǒng)籌推進農(nóng)村土地制度改革三項試點工作實施方案》的報告起草、征求意見、討論修改、報批報備工作。開展了全市宅基地現(xiàn)狀普查、分類、匯總等前期工作；學(xué)習(xí)借鑒了四川瀘縣、江西余江宅改的先進經(jīng)驗；對騰鰲管理區(qū)、農(nóng)高區(qū)、鐵西開發(fā)區(qū)、八里、高坨、西四、接文、中小等8個鎮(zhèn)(區(qū))及村屯開展宅基地制度改革工作調(diào)研，研究確定了宅基地制度改革的全域化發(fā)展方向。初步擬定制度、規(guī)則、辦法12項，建立了依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。

五、海城市土地制度改革三項試點統(tǒng)籌推進的經(jīng)驗啟示

海城土地制度改革合理把握改革工作節(jié)奏，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進了各項改革的穩(wěn)步進行，兼具北方特點和海城特色的土地制度改革為整個東北乃至全國的土地制度改革把握了正確方向，做出了有益的嘗試。整合海城在土地試點工作中的創(chuàng)新，有四點經(jīng)驗啟示：

(一)突出主要負責(zé)人，統(tǒng)籌落實改革

秉承習(xí)近平總書記關(guān)于黨政主要負責(zé)同志是抓改革的關(guān)鍵，重要改革要親自抓、帶頭干的指示精神，海城市成立了以市委書記任組長的海城市綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進各項國家級改革試點，并由市委書記親自謀劃推進、親自研究落實、親自督查考評、親自協(xié)調(diào)匯報。

(二)突出“一核兩翼”作用，統(tǒng)籌推進改革

以黨組織為核心，村委會和集體經(jīng)濟組織為兩翼，推動農(nóng)村經(jīng)濟組織建設(shè)改革。將土地改革辦主任、市委改革辦主任和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會主任三“任”合一，由一人兼任，一竿子插到底，讓改革的人有想法、有規(guī)則、有試驗田，確保了改革真正落地。

(三)突出關(guān)鍵核心，統(tǒng)籌實踐改革

海城把入市和征地兩項改革民主決策的主體、程序、規(guī)則等相關(guān)環(huán)節(jié)工作進行了有機統(tǒng)一，與村民自治組織原則、農(nóng)村資產(chǎn)管理的工作規(guī)則及土地征收的規(guī)則流程進行有機銜接，制定出臺相關(guān)管理辦法和細則。賦予農(nóng)民絕對的知情權(quán)、更多的選擇權(quán)和最終的決策權(quán)。同時，合理確定調(diào)節(jié)金提取比例，實現(xiàn)了土地增值收益的大體平衡。入市土地增值收益按照國家和集體3∶7的分配比例，其中在調(diào)整入市中集體收益部分拆舊和建新地塊再按照4∶6進行分配；土地征收的土地增值收益按照國家和集體7∶3的分配比例，以前征地集體和農(nóng)民只得到了征地補償款，這次拿出增值收益的30%給集體。以統(tǒng)籌多元化保障為手段，探索入市土地綜合收益和征地補償?shù)亩喾N實現(xiàn)方式。

(四)突出系統(tǒng)推進，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)改革

首先，海城市創(chuàng)新將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和征地制度改革兩項試點任務(wù)放在一個地區(qū)，根本目的就是要統(tǒng)籌推進，實現(xiàn)兩項改革互補。比如，在推進規(guī)劃占地80萬平的西柳鎮(zhèn)北石井城鎮(zhèn)改造項目上，集體經(jīng)營性建設(shè)用地13.4公頃，國有土地出讓50.2公頃，還有劃撥用地9.4公頃，其中調(diào)整入市面積5.3公頃，整治入市面積8.1公頃，綜合運用了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市三種途徑和征地制度改革的新成果，全面提高了土地的利用率。其次，海城市土地制度改革注重改革統(tǒng)籌設(shè)計，堅持土地確權(quán)定權(quán)屬、定邊界，土地流轉(zhuǎn)育主體，城鎮(zhèn)化改革破瓶頸，兩權(quán)抵押改革釋權(quán)能，產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)改革搭平臺，股份權(quán)能改革平衡利益分配，在改革布點上突出一體化規(guī)劃、一個點統(tǒng)籌，形成了六項國家級改革試點互為支撐、互為推動、統(tǒng)籌推進、合力共贏的改革試點工作局面。比如，海城市將土地制度改革與國家新型城鎮(zhèn)化改革試點相結(jié)合，充分利用國家新型城鎮(zhèn)化方面的支持政策，獲得農(nóng)發(fā)行等金融機構(gòu)低息長期貸款62億元，解決了改革實踐的資金難題。最后，海城市抓土地制度改革與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的統(tǒng)籌。抓住土地制度改革試點機遇，全面推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，構(gòu)建了新的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。使支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素能夠融合并成為產(chǎn)業(yè)融合的前提,特別是將集體建設(shè)用地和農(nóng)用怎么融合、農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)用地怎么配置等問題作為土地要素的核心,極大地促進了一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

總之，伴隨“三塊地”改革試點的鋪開，在新時代背景下統(tǒng)籌推進農(nóng)村土地制度改革三項試點是現(xiàn)階段農(nóng)村土地改革的重點。遼寧海城的實踐創(chuàng)新經(jīng)驗無疑為農(nóng)村土地制度的改革做出了有益嘗試，也為我國新時代農(nóng)村土地制度改革把握了正確方向。